城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究述評(píng)

毛哲成

（信陽涉外職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 信陽 465550）

黨的十八大報(bào)告指出： “要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，并制定了到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。但中國部分區(qū)域的城鄉(xiāng)差距依然很大，所以研究城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題的意義依然顯得十分重要。

一、公共服務(wù)的內(nèi)涵

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共服務(wù)內(nèi)涵有以下幾種闡釋。李軍鵬教授認(rèn)為，公共服務(wù)是指政府為滿足社會(huì)公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱，它是由以政府機(jī)關(guān)為主的公共部門生產(chǎn)的、供全社會(huì)所有公民共同消費(fèi)、平等享受的社會(huì)產(chǎn)品［1］。徐小青則認(rèn)為，公共服務(wù)是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)服務(wù)［2］。孟春等人從 “什么是公共服務(wù)及其范圍”、 “需要建立什么樣的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公平與效率”、 “制度建設(shè)與激勵(lì)機(jī)制是什么”、 “提供多少，如何融資、生產(chǎn)與定價(jià)”四個(gè)層次提出了一個(gè)完整的公共服務(wù)分析框架［3］。

國外早期對(duì)公共服務(wù)的基本認(rèn)知是， “任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！保?］總的來看，西方學(xué)者主要是從以下幾個(gè)角度來認(rèn)知和理解公共服務(wù)的。 (1)從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，本·范·韋爾瑟芬 (1999)將社會(huì)服務(wù)分為公共服務(wù)、福利服務(wù)和具有社會(huì)導(dǎo)向的公民個(gè)人服務(wù)或稱社會(huì)化的私人服務(wù)三部分，間接表露了公共服務(wù)均等化的思想。2003年，雅諾什·科爾奈 (JanosKornai)提出政府有責(zé)任幫助 “那些受苦的人、困境中的人和處于劣勢(shì)地位的人”建立一個(gè)“美好的社會(huì)”。美國學(xué)者羅伯特·丹哈特的新公共服務(wù)理論 （服務(wù)而非掌舵）則進(jìn)一步明確了政府的職責(zé)是以社會(huì)公眾為中心，并為他們提供有效的社會(huì)公共服務(wù)。而韋伯的資源占有理論則從經(jīng)濟(jì)、教育、組織等層面分析不同群體間由于資源占有所產(chǎn)生的差異性。 (2)西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)者薩繆爾森（Samuelson）、 馬斯格雷夫 （Musgrave）、 布坎南（Buchanan）等學(xué)者分別從公共物品角度解讀基本公共服務(wù)的含義，他們認(rèn)為公共服務(wù)就是 “由人民建立起來的，為公民提供服務(wù)、維護(hù)集體利益，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的相關(guān)活動(dòng)”［5］。 (3)從公共服務(wù)供給主體來看，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為公平的提供公共服務(wù)是國家的義務(wù)與職責(zé)。薩繆爾森把廣義的公共服務(wù)的職能歸結(jié)為：政府的穩(wěn)定職能、政府的效率職能、政府的平等職能。英國的朱利安·勒·格蘭德長期從事公共管理政策的研究，其著作 《另一只無形的手：通過選擇與競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)》被當(dāng)代著名社會(huì)思想家安東尼·吉登斯稱作 “10年來出版的探討公共服務(wù)的困境與出路的最佳著作之一”。針對(duì)政府投入的巨額資金，由于存在質(zhì)量低下、效率不高、居民反映遲鈍、分配不公平等問題，作者選擇了向用戶提供選擇權(quán)，并鼓勵(lì)服務(wù)的提供者相互競(jìng)爭(zhēng)［6］。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)的理解在一定程度上反映了公共服務(wù)的某些實(shí)質(zhì)或特征，同時(shí)也深刻反映出學(xué)界在 “公共服務(wù)”這一概念的認(rèn)定上依舊存在著較大的差異。國外學(xué)者雖然對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)涵、邊界、類別進(jìn)行了細(xì)致而詳盡的描繪，但由于國外城鄉(xiāng)之間沒有如同我國一樣50多年的分治歷史，城鄉(xiāng)差距相對(duì)我國來說較小，農(nóng)業(yè)人口比重比較小，因此較少有專門針對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給進(jìn)行系統(tǒng)的研究?？偟膩碚f，這些觀點(diǎn)在某些方面或多或少的都存在一些問題。通過研讀相關(guān)研究文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為， “公共服務(wù)”是相關(guān)公共服務(wù)主體為滿足社會(huì)公共需求而生產(chǎn)、提供和實(shí)現(xiàn)公共利益的使用價(jià)值和價(jià)值的公共活動(dòng)或過程。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡原因研究

1.從制度角度的分析。周琳瑯撰文認(rèn)為中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給關(guān)系的失衡，是沒有從根本上突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)體制。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最大障礙，也是造成城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的根本原因［7］。葉子榮 (2005)在分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的階段性特征、農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不利影響之后認(rèn)為，我國的農(nóng)村與城市之間實(shí)行兩套不同的公共產(chǎn)品供給體制，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬較多，供給嚴(yán)重不足［8］。劉金偉認(rèn)為，造成城鄉(xiāng)居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)非均等化的原因很多，從體制上看受長期城鄉(xiāng) “二元”結(jié)構(gòu)的影響，長期的城鄉(xiāng) “二元”結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府對(duì)城鄉(xiāng)投入和建設(shè)的 “二元”化［9］。岳艷美 （2011）認(rèn)為，由于歷史原因和現(xiàn)有體制結(jié)構(gòu)原因，使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間，在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差距日益凸顯，并已成為影響社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問題之一［10］。楊美英從二元社會(huì)管理制度、城鄉(xiāng)分立的公共財(cái)政制度、城市偏向型的使用分配制度等幾個(gè)方面詳述了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度面臨的障礙，認(rèn)為戶籍制度是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距的根本性障礙；我國目前的公共財(cái)政制度呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分立、差別化對(duì)待等制度［11］。

2.從農(nóng)村公共服務(wù)供給主客體關(guān)系角度分析。張曙光認(rèn)為，混淆公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的性質(zhì)，是我國農(nóng)村問題的根源，把本應(yīng)由國家承擔(dān)的部分公共產(chǎn)品交給農(nóng)民自己負(fù)責(zé)，這不僅加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且搞亂了公共決策和行政管理［12］。唐榮認(rèn)為，農(nóng)村公共品供給不足的原因在于農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系走向衰落乃至解體，供給主體和供給責(zé)任劃分不明確［13］。何學(xué)菊認(rèn)為，教育投入不足、財(cái)政性教育投入水平偏低仍然是制約河南省城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的瓶頸［14］。

3.從政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給程度分析。王翠芳指出，在傳統(tǒng)體制中，城市的基礎(chǔ)設(shè)施由國家財(cái)政給予保障，而在農(nóng)村則由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家只提供適當(dāng)?shù)?、少許的補(bǔ)助?；谶@種城市偏向型政策的實(shí)施，多年來，城市的基礎(chǔ)設(shè)施越來越好，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在農(nóng)民無力投入的情況下變得越來越不如人意［15］。

4.從農(nóng)民國民待遇的角度分析。康登元等人認(rèn)為主要原因是缺乏規(guī)范的公共選擇機(jī)制，使農(nóng)村的公共物品存在結(jié)構(gòu)的失衡狀態(tài)［16］。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給的策略研究

1.創(chuàng)新制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。宋生瑛認(rèn)為，主要從制度上促進(jìn)不同地區(qū)、不同群體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，采用市場(chǎng)化的方式以及政府協(xié)助解決。具體內(nèi)容包括建立健全公共財(cái)政制度，理順各級(jí)財(cái)政之間的關(guān)系，改變考核政府官員的指標(biāo)，強(qiáng)化各級(jí)政府供給公共服務(wù)的責(zé)任［17］。岳艷美在闡述了河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等現(xiàn)狀的原因之后指出，當(dāng)前河南省應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革創(chuàng)新：一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度；三是統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給。胡志平認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村公共服務(wù)均等化供給，需要構(gòu)建一個(gè)與公共財(cái)政體制相匹配的制度支撐體系，形成宏觀、中觀和微觀制度匹配的支撐體系，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)政體制與基層民主制度相匹配［18］。他還指出，農(nóng)村公共服務(wù)供求均衡需要建立農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的有效表達(dá)機(jī)制，把真實(shí)的需求傳遞給農(nóng)村公共服務(wù)決策者［19］。肖克認(rèn)為，只有從整合經(jīng)濟(jì)和政治、效率和公平的視角，把公共服務(wù)均等化、社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與民主和公民權(quán)利等等統(tǒng)籌在一個(gè)完整的制度體系中予以考量和設(shè)計(jì)，公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略才能得到有效實(shí)現(xiàn)［20］。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。徐增陽認(rèn)為，要合理劃分各級(jí)政府的職能，明確縣級(jí)政府在公共服務(wù)上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)建立以農(nóng)民滿意為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)績效評(píng)估機(jī)制［21］。岳世平認(rèn)為，構(gòu)建科學(xué)完善的公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)模型——“雙元綜合評(píng)估模型”［22］。陳鳳菊認(rèn)為，形成政府為主導(dǎo)和農(nóng)民為主體相結(jié)合的民主決策機(jī)制，并按照受益原則合理明確各自提供農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)，從而優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制［23］。

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