強(qiáng)化高校資產(chǎn)管理 增強(qiáng)反腐倡廉能力

王永珍

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，黑龍江 大慶 163319）

一些貪污腐敗案件被曝光后，作為重要而且廣泛的教育場(chǎng)所，更是備受矚目。這些案件中，相當(dāng)一部分是由于資產(chǎn)管理不善而被貪污或挪用。因此，強(qiáng)化高校資產(chǎn)管理，對(duì)增強(qiáng)反腐倡廉能力有著至關(guān)重要的意義。

高校國(guó)有資產(chǎn)是指高校使用或者占有的、于法律上被認(rèn)定為歸屬國(guó)家所有的、一種能夠以貨幣來計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源。它是高校生存及發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，作為一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)衡量高校辦學(xué)實(shí)力。我國(guó)高校的國(guó)有資產(chǎn)主要有：上級(jí)撥款；學(xué)校創(chuàng)收；接受贊助和捐贈(zèng)；土地、房屋、設(shè)備、家具及圖書等固定資產(chǎn)；經(jīng)營(yíng)性公司自購的資產(chǎn)；高校對(duì)外投資中，由非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性的一部分資產(chǎn)；校名、科研成果、專利等無形資產(chǎn)。

目前，高校資金來源已從原來僅為財(cái)政撥款發(fā)展為現(xiàn)在的財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)上交、社會(huì)捐贈(zèng)、科研經(jīng)費(fèi)和銀行貸款等多種渠道。教育部也為此下發(fā)了財(cái)務(wù)公開的相關(guān)文件。然而，根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)教育法中心發(fā)布《2010—2011年度高校信息公開觀察報(bào)告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學(xué)中，沒有一所向社會(huì)主動(dòng)公開學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源及年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，也沒有一所公布其財(cái)務(wù)資金的具體使用情況。由此引發(fā)的高校資產(chǎn)管理中的貪污腐敗現(xiàn)象令人堪憂。[1]

據(jù)調(diào)查顯示，高校涉及貪污腐敗的一些經(jīng)濟(jì)犯罪案件大多集中在基建、招生、采購、財(cái)務(wù)等環(huán)節(jié)。犯罪主體以學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)主管人員、后勤基建及采購領(lǐng)域的管理人員居多，其中，有80%左右跟固定資產(chǎn)管理中的腐敗相關(guān)。

通過對(duì)廈門大學(xué)等十幾所高校的調(diào)研表明，對(duì)外投資、流動(dòng)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重分別為：0.21%、35.19%、2.66%、61.02%?？梢?，高校四大類資產(chǎn)中，固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重很大。因此，高校資產(chǎn)管理效益的高低，在很大程度上取決于高校固定資產(chǎn)的管理效益，高校在固定資產(chǎn)管理方面存在的個(gè)性問題對(duì)于解決高校資產(chǎn)管理的共性問題具有代表性。[2]

一、存在的問題分析

（一）管理制度不完善

固定資產(chǎn)管理制度不完善，執(zhí)行和監(jiān)督不力，以及體制的缺失，以致高校固定資產(chǎn)流失情況令人擔(dān)憂。在資產(chǎn)的購置、驗(yàn)收、保管、使用直至報(bào)廢等環(huán)節(jié)沒有清晰和規(guī)范的處置程序和處置方式，資產(chǎn)管理者與所有者之間責(zé)任不明確，監(jiān)管不到位，對(duì)固定資產(chǎn)沒有定期進(jìn)行清查、盤點(diǎn)，各部門間又缺乏協(xié)調(diào)與溝通。[3]管理效率低下，部分二級(jí)單位擁有固定資產(chǎn)的使用權(quán)而隨意改變其用途，私自對(duì)外出借、出租高校的設(shè)備、房屋等，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所得利益歸部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所有，為其謀取私人利益，使得貪污腐敗現(xiàn)象滋生，但其維修及損耗費(fèi)用卻由高校承擔(dān)，致使高校資產(chǎn)流失。

（二）管理機(jī)構(gòu)不健全

目前，就大部分高校而言，各類固定資產(chǎn)分散到各使用部門管理，管理主體多元化，并沒有設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，也未能對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及責(zé)任到人的管理體制。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)分管不同的職能部門，高校固定資產(chǎn)的管理缺乏一個(gè)可以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力相對(duì)集中的綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏內(nèi)部密切配合，致使管理中所有者“缺位”，固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)無序狀態(tài)，管理職能機(jī)構(gòu)與各科研、教學(xué)等占有機(jī)構(gòu)相分離，固定資產(chǎn)財(cái)務(wù)核算與實(shí)物流動(dòng)相脫節(jié)的狀態(tài)。這種條塊分割、職責(zé)不清的管理機(jī)制，最終導(dǎo)致了高校固定資產(chǎn)中普遍存在家底不清、資產(chǎn)流失、賬實(shí)不符、資源浪費(fèi)等一系列問題。

（三）會(huì)計(jì)核算不能反映固定資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值

目前，我國(guó)高校的固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算中仍采用收付實(shí)現(xiàn)制的核算方法，致使高校的財(cái)務(wù)信息普遍存在著資產(chǎn)核算不真實(shí)、虛增資產(chǎn)等問題?！陡咝?huì)計(jì)制度》剛剛頒布，很多學(xué)校尚未實(shí)施。[4]高校固定資產(chǎn)增減變動(dòng)的會(huì)計(jì)核算，依然設(shè)置“固定基金”和“固定資產(chǎn)”兩個(gè)會(huì)計(jì)科目以示對(duì)應(yīng)，固定資產(chǎn)入賬后，除核算清理報(bào)廢而減少以外，賬面數(shù)據(jù)一直保持不變。所以固定資產(chǎn)賬面價(jià)值只能反映其歷史成本，使得固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值與賬面價(jià)值相差甚遠(yuǎn)，使得資產(chǎn)負(fù)債表固定資產(chǎn)數(shù)額不能真實(shí)反映其實(shí)際價(jià)值，最終導(dǎo)致凈資產(chǎn)的虛增。

（四）固定資產(chǎn)舞弊問題嚴(yán)重

有些高校對(duì)部分閑置的辦公設(shè)備、車輛、船艇、辦公樓等設(shè)施進(jìn)行出租，經(jīng)管人員隱瞞出租收入，將出租固定資產(chǎn)的收入私自設(shè)立“小金庫”；一些高校對(duì)接受捐贈(zèng)的固定資產(chǎn)，以為非本校購入，將其轉(zhuǎn)移給別的單位使用，由別的單位轉(zhuǎn)租，坐莊分成收入；經(jīng)管人員利用職權(quán)便利將閑置的固定資產(chǎn)出租給關(guān)系戶使用，沒有辦理任何手續(xù)，出租收入不入賬；還有些高校為了應(yīng)付審計(jì)或檢查，往往通過操縱固定資產(chǎn)盤點(diǎn)來掩蓋賬實(shí)不符，如臨時(shí)向別的單位借入資產(chǎn)以虛增資產(chǎn)價(jià)值，以貨到票未到的資產(chǎn)抵作被挪用的資產(chǎn)等。[5]

（五）基建工程建設(shè)腐敗現(xiàn)象集中

當(dāng)今形勢(shì)下，高等教育體制不斷進(jìn)行改革和發(fā)展，高校的辦學(xué)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，因此許多高校大興基礎(chǔ)工程建設(shè)，進(jìn)而提高高校的硬件水平，基礎(chǔ)建設(shè)就成為最大的經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目。基建工程建設(shè)涉及的專業(yè)比較復(fù)雜，專業(yè)性很強(qiáng)，并且與社會(huì)各部門和各產(chǎn)業(yè)都有著十分密切而廣泛的聯(lián)系，因此貪污腐敗現(xiàn)象也相對(duì)集中。近些年,高校負(fù)責(zé)基建的領(lǐng)導(dǎo)和主管人員職務(wù)犯罪率居高不下,基建成了高校腐敗的最集中領(lǐng)域。另外，還有一些高校對(duì)工程投資項(xiàng)目缺乏決策執(zhí)行過程的監(jiān)督控制，有的高校不按規(guī)定公開招投標(biāo)，而暗箱操作。他們利用手中的權(quán)力，在表面上制造一種公開、公平、公正的假象，實(shí)際上早已為了個(gè)人回扣內(nèi)定了中標(biāo)者，堂而皇之地將公款裝入了個(gè)人的腰包，極大地助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的滋生。

二、腐敗現(xiàn)象的原因

（一）內(nèi)、外部權(quán)力制衡機(jī)制匱乏

根據(jù)現(xiàn)行的高校管理機(jī)制，校長(zhǎng)在人財(cái)物及科研教學(xué)等方面具有行政管理權(quán)，黨委在人事和重大問題上具有決策權(quán)，教職工可以通過教代會(huì)行使民主權(quán)，即教職工代表大會(huì)則具有監(jiān)督權(quán)。但是，按照目前的權(quán)力分配情況，教代會(huì)并不能真正行使對(duì)黨委的決策權(quán)的監(jiān)督，因?yàn)樾｜h委只對(duì)上級(jí)黨委和黨代會(huì)負(fù)責(zé)，它是在高校黨代會(huì)的基礎(chǔ)上，由上級(jí)黨委進(jìn)行任命的，因此，教代會(huì)并不能夠真正行使其對(duì)校黨委的監(jiān)督權(quán)?？梢姼咝?nèi)部權(quán)力制衡體系并不健全。[6]

名義上，高校資產(chǎn)的最終所有者為國(guó)有，但他們并不具有對(duì)資產(chǎn)直接剩余索取的權(quán)利，故而對(duì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況缺乏監(jiān)督的動(dòng)機(jī)，由于邊際效率趨于零，而外部性強(qiáng)、監(jiān)管成本高，本身也缺乏對(duì)高校國(guó)有資產(chǎn)治理的外在激勵(lì)條件。目前，政府出資人及其代理人實(shí)際控制高校國(guó)有資產(chǎn)的管理，在群眾監(jiān)督與實(shí)現(xiàn)知情權(quán)方面并無相應(yīng)的體制，即缺乏一個(gè)相對(duì)有效的外部權(quán)力制衡體系。

（二）固定資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)分散

我國(guó)目前的高校機(jī)構(gòu)設(shè)置中，與固定資產(chǎn)管理有關(guān)的部門包括資產(chǎn)管理處、財(cái)務(wù)處、后勤管理處（總務(wù)處）、設(shè)備與實(shí)驗(yàn)室管理處、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、基建處、后勤服務(wù)公司、審計(jì)處等多個(gè)部門。大部分高校固定資產(chǎn)管理未能實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人的管理機(jī)制，而是各類固定資產(chǎn)分散到各使用部門管理，形成管理主體多元化的體制。[7]除了審計(jì)處外，其他各個(gè)部門都直接涉及到固定資產(chǎn)的占用與管理。多數(shù)高校都是由資產(chǎn)的占用部門負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍所涉及資產(chǎn)的全程管理，這就導(dǎo)致具體管理過程中實(shí)行的是多頭管理，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，無法分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人、管用結(jié)合。

（三）管理人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)

高校固定資產(chǎn)管理人員主要由高校聘任或委派管理，缺乏豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，管理人員資產(chǎn)管理能力弱化，難以擔(dān)當(dāng)為國(guó)理財(cái)?shù)闹厝?。一些未設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理處的高校，從事國(guó)有資產(chǎn)管理的隊(duì)伍多為兼職代理，素質(zhì)偏低。一些人終日忙于應(yīng)付行政事務(wù)，資產(chǎn)管理工作僅占日常工作的小部分，業(yè)務(wù)水平較低，財(cái)務(wù)部門與其交流難度很大，造成工作被動(dòng)，增加部門間工作協(xié)調(diào)難度，同時(shí)也加大管理成本。[8]而且，由于體制原因及運(yùn)行機(jī)制弊端，致使財(cái)務(wù)監(jiān)管體系存在較大的缺陷，例如會(huì)計(jì)活動(dòng)不規(guī)范，財(cái)務(wù)人員專業(yè)化水平不足，財(cái)務(wù)檢查浮于表面，為高校貪污腐敗的產(chǎn)生與發(fā)展推波助瀾。在強(qiáng)大的利益空間和利益誘惑下，加之松懈的思想紀(jì)律，高校貪污腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。

（四）委托代理失衡

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的契約理論，“高校人”具有趨利傾向，追求自身利益最大化，符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。政府作為高校的委托人，追求的是社會(huì)效益最大化，而高校領(lǐng)導(dǎo)作為代理人，追求的卻是自身利益的最大化，學(xué)校之產(chǎn)權(quán)并不屬于高校領(lǐng)導(dǎo)，公職人員的職權(quán)也源于政府授權(quán)。由于制約及監(jiān)督體系不健全，權(quán)力行使可能會(huì)與委托人意愿背道而馳。并且，代理人可能會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而存在機(jī)會(huì)主義的傾向，利用監(jiān)督體系的漏洞濫用職權(quán)，發(fā)生委托—代理失效。高校校長(zhǎng)及黨委書記與各職能部門之間，也存在著委托—代理關(guān)系，同樣會(huì)出現(xiàn)代理失效的情況，終將對(duì)委托人即政府的利益產(chǎn)生損害。[9]

三、管理中反腐倡廉的應(yīng)對(duì)措施

（一）健全管理機(jī)制

統(tǒng)籌安排合理部署，在高校改革全過程中推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，同時(shí)要避免過度的行政化。應(yīng)當(dāng)以教學(xué)和科研為根本，改革高校管理的機(jī)制體系，在高校形成務(wù)實(shí)求真、崇尚科研的良好學(xué)術(shù)氛圍，為從源頭上狠抓高校腐敗奠定基礎(chǔ)。完善內(nèi)部管理制度體系，公辦高校要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。建立健全議事與決策的規(guī)則程序，在學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)科建設(shè)和高校管理中，教授和學(xué)術(shù)委員會(huì)都要充分發(fā)揮作用。為教職員工通過學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)參與民主管理和監(jiān)督提供保障。[10]還可借鑒一些國(guó)外高校的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立高校董事會(huì)或理事會(huì)，健全從社會(huì)角度監(jiān)督和支持高校發(fā)展的管理機(jī)制。董事會(huì)負(fù)責(zé)聘任校長(zhǎng)，并集體決策學(xué)校的招生、財(cái)務(wù)、基建等重要事項(xiàng)；高校董事會(huì)或理事會(huì)將對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理和預(yù)算，由校外獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)，并向全體師生進(jìn)行年度報(bào)告。

（二）強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)

對(duì)國(guó)資處來講，反腐倡廉提出在學(xué)校層面加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管的要求，進(jìn)一步理順了學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理體制，規(guī)范和完善了國(guó)資委、國(guó)資辦議事決策程序，逐步建立起“產(chǎn)權(quán)清晰、配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、監(jiān)管有力”的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度化建設(shè)，逐步健全完善涵蓋各類資產(chǎn)的整個(gè)生命周期管理制度體系；注重強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)意識(shí)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范工作程序，約束股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置行為，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)調(diào)配、處置的監(jiān)督。許多高校資產(chǎn)規(guī)模大，歷史遺留問題多，國(guó)有資產(chǎn)管理工作面臨著較大的壓力，應(yīng)當(dāng)規(guī)范國(guó)資處建設(shè)，認(rèn)真遵守反腐倡廉工作要求，規(guī)范管理、健全制度、實(shí)施有效的措施，努力使反腐倡廉工作取得好的效果，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理。[11]

（三）完善和改進(jìn)會(huì)計(jì)核算方法

作為高校的重要物質(zhì)資源，在財(cái)務(wù)核算時(shí)要求對(duì)固定資產(chǎn)從產(chǎn)生到耗費(fèi)再到報(bào)廢的全過程，進(jìn)行合理有效的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告。因此，建議將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入會(huì)計(jì)核算。目前，會(huì)計(jì)制度尚未對(duì)高校資產(chǎn)折舊的計(jì)提予以規(guī)定，將固定資產(chǎn)投入以后，無論使用程度怎樣，隨著時(shí)間推移，均會(huì)發(fā)生各種損耗，從而資產(chǎn)價(jià)值相應(yīng)減少，因此須增設(shè)“累計(jì)折舊”科目，按期計(jì)提固定資產(chǎn)折舊。即在高校的事業(yè)支出和經(jīng)營(yíng)支出中列支折舊費(fèi)，形成固定資產(chǎn)重置和建造的貨幣準(zhǔn)備金。這樣才能真實(shí)反映固定資產(chǎn)的原始價(jià)值和磨損價(jià)值，達(dá)到資產(chǎn)實(shí)物管理和價(jià)值管理的統(tǒng)一。[12]同時(shí)，財(cái)會(huì)部門應(yīng)做好固定資產(chǎn)的財(cái)務(wù)核算，參與固定資產(chǎn)的全過程管理，對(duì)固定資產(chǎn)的資金籌集、運(yùn)用把好關(guān)，充分發(fā)揮其在高校固定資產(chǎn)管理中的重要作用。保證高校固定資產(chǎn)完整、安全、權(quán)屬清晰的核算環(huán)境，避免高校固定資產(chǎn)的流失及與之相關(guān)的貪污腐敗。

（四）規(guī)范資產(chǎn)處置

建立國(guó)有資產(chǎn)處置權(quán)限與責(zé)任制度，規(guī)范資產(chǎn)處置的管理。資產(chǎn)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出售、對(duì)外捐贈(zèng)等必須按照國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定提出書面申請(qǐng)，并經(jīng)過資產(chǎn)管理部門按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行鑒定、評(píng)估，通過報(bào)批后還應(yīng)取得資產(chǎn)接受方資產(chǎn)及財(cái)務(wù)部門的正規(guī)憑證。應(yīng)建立不良資產(chǎn)責(zé)任追究與審計(jì)、審批核銷管理的規(guī)章制度，并明確規(guī)定審核審批程序與權(quán)限。各種資產(chǎn)盤點(diǎn)短少、丟失、資產(chǎn)被盜等資產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)查明原因，追究相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，扣除追究相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的部分按規(guī)定審核報(bào)批程序進(jìn)行核銷。另外還應(yīng)建立出租、出借、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的專項(xiàng)管理制度，對(duì)出租、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，確保高校資產(chǎn)安全完整，盡量從源頭上杜絕固定資產(chǎn)舞弊現(xiàn)象。[13]

（五）改善高?；▽徲?jì)工作

各高校應(yīng)建立嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)規(guī)章制度，并授予內(nèi)部審計(jì)部門充分的監(jiān)督權(quán)。成立工程審計(jì)委員會(huì)，從根本上把握審計(jì)方向?；▽徲?jì)委員會(huì)應(yīng)該明確其對(duì)于學(xué)校的各個(gè)基建項(xiàng)目進(jìn)行全面的審計(jì)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)察，還應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，從根本上保障工程項(xiàng)目的造價(jià)和審計(jì)合理有序進(jìn)行，并使得基建審計(jì)工作合法合規(guī)地開展?；▽徲?jì)委員會(huì)的專業(yè)審計(jì)人員應(yīng)該在學(xué)校進(jìn)行基建項(xiàng)目的規(guī)劃初期就介入，在招投標(biāo)合同簽署和合同運(yùn)行方面進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)察。另外，還應(yīng)開展建設(shè)項(xiàng)目全程跟蹤審計(jì)，將審計(jì)工作的源頭向前移，改變事后審計(jì)的弊端，采取事前計(jì)劃、事中控制和事后監(jiān)督的全面的監(jiān)督控制，這樣才能真正做到審計(jì)的有效性，最大限度減少暗箱操作，謀取私利等貪污腐敗現(xiàn)象，推進(jìn)高校資產(chǎn)管理中的廉政建設(shè)。

[1]鄧小軍，杜永宏.強(qiáng)化高校國(guó)有資產(chǎn)管理措施的思考（上）[J].會(huì)計(jì)之友,2011，(06):39-41.

[2]鄧小軍，杜永宏.強(qiáng)化高校國(guó)有資產(chǎn)管理措施的思考（下）[J].會(huì)計(jì)之友,2011，(07):95-97.

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