破解大連主城區(qū)停車難問題的對(duì)策與建議

“一校兩院”課題組

停車是關(guān)乎民生的大事。近年來，大連市委、市政府為緩解主城區(qū)停車難狀況，把停車場(chǎng)建設(shè)納入年度為民辦16項(xiàng)實(shí)事之一，經(jīng)過相關(guān)部門的通力合作，主城區(qū)停車難問題得到部分緩解。但隨著大連市機(jī)動(dòng)車保有量突破110萬輛，而且年均增長(zhǎng)高達(dá)18%，而城市道路年均增幅僅為5%，在這種巨大壓力下，如何從根本上解決主城區(qū)停車難問題已成為考驗(yàn)城市管理者決策智慧和管理能力的一項(xiàng)重要課題。

“一校兩院”課題組采取抽樣問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、管理部門訪談等方法，對(duì)大連主城區(qū)停車難成因進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，在此基礎(chǔ)上提出了解決停車難問題的若干對(duì)策與建議。主要內(nèi)容如下。

一、大連市主城區(qū)停車難成因

（一）主城區(qū)停車現(xiàn)狀

大連主城區(qū)公共建筑密集，承載的城市功能集中，人口流量大，停車難問題最為突出。主城區(qū)停車呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是停車泊位供給總量嚴(yán)重不足，供需矛盾突出。二是停車設(shè)施設(shè)置結(jié)構(gòu)、使用結(jié)構(gòu)不合理。三是停車資源周轉(zhuǎn)利用率低，公共停車資源與社會(huì)法人占有的停車資源難以共享。具體分析如下。

1.機(jī)動(dòng)車保有量遠(yuǎn)超主城區(qū)現(xiàn)有停車設(shè)施承載能力。經(jīng)常行駛或停放在大連主城區(qū)內(nèi)的機(jī)動(dòng)車保有量保守估計(jì)在50萬輛左右，主城區(qū)現(xiàn)有停車設(shè)施難以承載。

2.停車泊位總量設(shè)置不足，不能滿足主城區(qū)停車需求。大連主城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有停車泊位約15.4萬個(gè)，按照國際通行停車配比1：1.2左右比例計(jì)算，主城區(qū)停車泊位應(yīng)設(shè)置41.6萬個(gè)，理論缺口達(dá)到了26.2萬個(gè)。抽樣調(diào)查表明，65.54%的受訪者經(jīng)常在主城區(qū)找不到停車泊位，用時(shí)30分鐘才找到停車泊位的居然占到受訪者總數(shù)的26.89%。

3.停車泊位類別配比結(jié)構(gòu)失調(diào)。按照城市管理通行做法，公共建筑物配建停車泊位要占到城市停車泊位總量的80-85%，才能基本滿足主城區(qū)停車需求。目前大連主城區(qū)公共建筑物配建停車泊位約9.8萬個(gè)，占停車泊位總量的64%，遠(yuǎn)低于80-85%的標(biāo)準(zhǔn)。路外、路內(nèi)公共停車泊位分別約為1.4萬個(gè)和4.2萬個(gè)，占比分別為9%和27%，總量高達(dá)36%，超過經(jīng)驗(yàn)值16個(gè)百分點(diǎn)（數(shù)據(jù)由市規(guī)劃局提供）。

4.停車資源使用結(jié)構(gòu)不合理。主城區(qū)許多公共建筑物、居住小區(qū)配建的停車設(shè)施僅向該建筑物業(yè)主或該居住小區(qū)居民提供服務(wù)，自己不用或用不了也拒絕對(duì)外開放，造成停車泊位大量閑置，資源浪費(fèi)。

（二）主要原因

主城區(qū)停車場(chǎng)建設(shè)與城市交通總體發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)，動(dòng)態(tài)交通與靜態(tài)交通缺乏有效銜接，部門職能交叉導(dǎo)致管理效能弱化，綜合協(xié)調(diào)效率不高、配套措施和政策支持不完善等是造成主城區(qū)停車難的主要原因。

1.主城區(qū)停車難問題的形成是城市決策者沒有統(tǒng)籌考慮城市的動(dòng)、靜態(tài)交通問題，長(zhǎng)期重視動(dòng)態(tài)交通的暢通性而忽視靜態(tài)交通長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)的結(jié)果，是管理者在交通規(guī)劃建設(shè)、政策引導(dǎo)、資金投入、綜合管理方面非科學(xué)發(fā)展理念的反映。如，在制定城市交通總體發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，對(duì)靜態(tài)交通在整個(gè)城市交通體系中的作用估計(jì)不足，缺乏對(duì)停車場(chǎng)發(fā)展建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃；在出臺(tái)促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠和配套政策時(shí)，涉及停車場(chǎng)審批、建設(shè)、管理、經(jīng)營等優(yōu)惠政策不系統(tǒng)、不配套、不“落地”；在涉及停車資源建設(shè)資金投入時(shí)，政府投入不足，民間資本不放開；在對(duì)城市動(dòng)、靜態(tài)交通綜合管理時(shí)，參與城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管理的多個(gè)政府部門缺乏高效運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制，管理不到位、缺位；在實(shí)施城市公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略時(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)辦法不多、效果不佳；在分配主城區(qū)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)交通資源時(shí)，習(xí)慣于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，動(dòng)態(tài)交通不暢，就擠占非機(jī)動(dòng)車道，靜態(tài)交通空間不足，就擠占機(jī)動(dòng)車道和人行步道資源。61.55%的受訪者認(rèn)為，政府對(duì)城市動(dòng)態(tài)和靜態(tài)交通沒有統(tǒng)籌考慮，忽略靜態(tài)交通在城市交通中的重要地位和作用是造成停車難的重要因素。

2.公共交通網(wǎng)絡(luò)不完善，搭乘公共交通出行不快捷、不便利。我市立體化公共交通網(wǎng)絡(luò)尚未形成，使用平面公共交通出行，花費(fèi)時(shí)間成本過高。80%以上的受訪者表示，如果城市地鐵開通，愿意放棄開車而乘坐地鐵到主城區(qū)或者開車到地鐵交通樞紐站換乘地鐵進(jìn)入主城區(qū)。就目前平面公共交通建設(shè)情況看，線路設(shè)計(jì)不盡合理、不同線路的換乘銜接距離較遠(yuǎn)、高峰時(shí)期過度擁擠等問題仍是制約市民選乘公共交通工具出行的主要障礙，這也正是近70%的受訪開車族不愿放棄私家車出行的主要原因。因此，建設(shè)便捷舒適的公共交通網(wǎng)絡(luò)對(duì)緩解主城區(qū)停車難至關(guān)重要。

3.停車管理體制機(jī)制不順，監(jiān)管缺位。加強(qiáng)停車管理不僅有利于維護(hù)停車秩序，也有利于提高主城區(qū)靜態(tài)交通效率。在靜態(tài)交通管理方面，還存在著政出多門、事權(quán)交叉，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。如，封閉居住小區(qū)內(nèi)停車場(chǎng)審批由市國土與房屋局負(fù)責(zé)，亂停車、高收費(fèi)因監(jiān)管主體缺位普遍存在；公共建筑物配建停車場(chǎng)由規(guī)劃部門規(guī)劃和審批，但建成后的公共停車資源因無部門監(jiān)管而挪作他用。

4.停車泊位數(shù)量增長(zhǎng)緩慢，不能滿足停車需求。一是停車場(chǎng)建設(shè)歷史欠賬太多。主城區(qū)多數(shù)建筑是在2005年以前建成，基本上是按照國家規(guī)定的0.5車位/戶、公共建筑物1-1.2車位/百平米的配建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)停車泊位，顯然滿足不了現(xiàn)今需求。二是停車設(shè)施建設(shè)“偷工減料”，許多開發(fā)商不建或者少建停車位，甚至將建成的停車場(chǎng)挪作他用，使本來建筑容積率就高的主城區(qū)相對(duì)停車位驟減，加劇了主城區(qū)停車難度。三是主城區(qū)可利用土地資源有限，拆建停車場(chǎng)成本過高，短時(shí)間內(nèi)增加公共停車泊位難度極大。四是停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)審批環(huán)節(jié)多，不好協(xié)調(diào)，影響停車設(shè)施建設(shè)速度。

5.沒有形成通過收費(fèi)調(diào)節(jié)余缺的價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制。主城區(qū)的泊車空間分布不盡合理，且短期內(nèi)不會(huì)有大的變化，差別化的停車收費(fèi)可以有效引導(dǎo)車輛合理分布，減少主城區(qū)停車數(shù)量，有利于緩解動(dòng)、靜態(tài)交通壓力。但目前主城區(qū)交通擁擠地段和非交通擁擠地段停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差別不大，地下停車場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于地面停車場(chǎng)，路內(nèi)路外停車一個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致很多車輛在路面長(zhǎng)時(shí)間停放，而短時(shí)停車者卻又找不到泊位，路面停車滿當(dāng)當(dāng)，路外、地下停車場(chǎng)卻空蕩蕩，停車空間資源不得到有效調(diào)劑。抽樣調(diào)查顯示，有超過61%的受訪者有選擇地上停車場(chǎng)而非地下停車場(chǎng)停車習(xí)慣?？梢?，充分發(fā)揮收費(fèi)價(jià)格杠桿作用，實(shí)行差別化的停車收費(fèi)制度，改變停車者的停車習(xí)慣，讓車輛在空間上實(shí)現(xiàn)合理分布，對(duì)緩解主城區(qū)停車難非常必要，也勢(shì)在必行。

6.信息化、智能化的停車引導(dǎo)管理手段落后，停車效率低。缺失現(xiàn)代化的停車管理技術(shù)手段是誘發(fā)主城區(qū)停車難的重要因素。47.21%的受訪者認(rèn)為，缺乏先進(jìn)的停車管理方法和手段，不能利用現(xiàn)代化的停車管理技術(shù)是造成停車難的重要原因。實(shí)行智能化交通管理已經(jīng)成為現(xiàn)代城市交通管理的發(fā)展方向，但大連停車管理投入不夠，技術(shù)手段相對(duì)落后。目前，大連只在少數(shù)幾個(gè)地方設(shè)立了停車場(chǎng)引導(dǎo)指示牌，沒有建立城市統(tǒng)一的停車信息平臺(tái)，因信息不明而產(chǎn)生的無效交通較為普遍。

二、解決停車難問題的對(duì)策與建議

借鑒新加坡、日本、香港等國家和地區(qū)在治理交通方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合大連經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段對(duì)城市動(dòng)、靜態(tài)交通需求的實(shí)際，我們認(rèn)為，解決大連主城區(qū)停車難問題，要用戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌的辦法，超前謀劃，標(biāo)本兼治，立體推進(jìn)。具體思路是：規(guī)劃先行、公交為先、管理到位、政策調(diào)控、技術(shù)科學(xué)、延緩需求。

1.科學(xué)編制城市交通規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行城市停車專項(xiàng)規(guī)劃，合理配置停車資源。城市停車專項(xiàng)規(guī)劃是城市交通總體發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。67.53%的受訪者認(rèn)為，政府通過交通規(guī)劃的科學(xué)編制是解決停車難問題的前提條件。建議：（1）編制出臺(tái)《大連市靜態(tài)交通設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，與即將出臺(tái)的《大連綜合交通體系規(guī)劃》相配套、一體化，統(tǒng)籌考慮主城區(qū)動(dòng)態(tài)交通與靜態(tài)交通均衡發(fā)展問題，對(duì)停車資源供應(yīng)總量、各類停車設(shè)施比例結(jié)構(gòu)、空間布局等進(jìn)行論證說明，為靜態(tài)交通設(shè)施建設(shè)管理提供法定依據(jù)。（2）確立“城區(qū)停車以配建停車場(chǎng)為主體、路外公共停車場(chǎng)為輔助，路邊臨時(shí)停車泊位為補(bǔ)充”的靜態(tài)交通規(guī)劃思路，嚴(yán)格執(zhí)行配建標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意降低停車泊位配比，確保車位配建指標(biāo)的落實(shí)。確有調(diào)整必要的，必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行操作。

2.堅(jiān)持“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，全面推進(jìn)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。公共交通工具的運(yùn)輸效率是私家車的8倍。目前我市的公交出行分擔(dān)率達(dá)到了45%，居于全國首位，為解決停車難問題奠定了好的基礎(chǔ)。建議：（1）大力實(shí)施《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實(shí)施意見》，全面推進(jìn)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增加線網(wǎng)密度和站點(diǎn)覆蓋率，形成干支協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、高效快捷與城市規(guī)模、人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代公共交通體系。其時(shí)間節(jié)點(diǎn)宜應(yīng)與我市“十二五”規(guī)劃相銜接。（2）加快構(gòu)建和完善以地鐵為主的軌道交通為支撐、地面公交為主體、以主城區(qū)為重點(diǎn)的公共交通網(wǎng)絡(luò)，保證動(dòng)態(tài)交通通暢，增強(qiáng)公共交通對(duì)市民的吸引力，引導(dǎo)市民優(yōu)先選擇公共交通工具出行。當(dāng)前我市應(yīng)大力發(fā)展城市軌道交通，力爭(zhēng)到“十二五”末期，軌道交通承運(yùn)量要達(dá)到城市交通總運(yùn)量的30%以上。（3）要建立完善的立體交通換乘體系。實(shí)現(xiàn)高鐵、高速公路、長(zhǎng)途客運(yùn)等對(duì)外交通與主城區(qū)公共交通、私人交通無縫對(duì)接，地鐵與城市公交系統(tǒng)近距離接駁，私家車、自行車、電動(dòng)車等私人交通工具的一站化鏈接，實(shí)現(xiàn)地面與地下交通一體化。在地鐵大型換乘站點(diǎn)配建地面和地下相結(jié)合的大型停車場(chǎng)，實(shí)行免費(fèi)停車，以減少中心城區(qū)汽車密度，緩解主城區(qū)停車壓力。

3.改革停車管理體制，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的停車管理機(jī)制。建議：（1）深化靜態(tài)交通管理體制改革，改變停車多頭管理局面。依法賦予市停車管理辦公室靜態(tài)交通管理行政管理職權(quán)，加強(qiáng)對(duì)市區(qū)停車場(chǎng)的管理、組織和協(xié)調(diào)工作。（2）完善靜態(tài)交通管理法規(guī)，形成較為完善的停車管理法規(guī)體系。制定出臺(tái)《大連市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)管理辦法》《路內(nèi)停車管理?xiàng)l例》《路外停車管理?xiàng)l例》以及《建筑物配建停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》等。（3）市停車管理辦公室作為停車管理主體，要從停車場(chǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)與規(guī)劃、城建、國土房屋等具體管理部門協(xié)調(diào)，形成既分工管理、又高效聯(lián)動(dòng)的靜態(tài)交通管理機(jī)制。（4）建立停車行業(yè)管理協(xié)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)停車場(chǎng)經(jīng)營主體進(jìn)行行業(yè)管理與服務(wù)。停車行業(yè)管理協(xié)會(huì)應(yīng)在市停車管理辦公室指導(dǎo)下，根據(jù)已出臺(tái)的法規(guī)和相關(guān)條例，制定本行業(yè)的行業(yè)規(guī)范和管理職責(zé)，提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。市停車管理辦公室應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)管理協(xié)會(huì)宏觀管理。

4.多措并舉，加大停車設(shè)施建設(shè)，逐步增加停車泊位。建議：（1）市、區(qū)兩級(jí)政府要增加財(cái)政預(yù)算額，突出主城區(qū)停車設(shè)施供應(yīng)，承擔(dān)政府的投資主體責(zé)任，發(fā)揮停車場(chǎng)配置的主渠道作用，擴(kuò)大配建停車的供給規(guī)模。（2）完善扶持政策，創(chuàng)造良好條件，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投資建設(shè)公共停車場(chǎng)。要通過出臺(tái)優(yōu)惠政策增強(qiáng)社會(huì)資金吸引力，發(fā)揮社會(huì)力量在建設(shè)效率、運(yùn)營成本和服務(wù)意識(shí)等方面的優(yōu)勢(shì)，積極探索BOT等模式。（3）利用公園、綠地、人防工程等城市開放空間建設(shè)地下停車場(chǎng)；利用原有舊建筑、閑置土地增建改建立體停車庫、機(jī)械式停車庫，以增加停車位供應(yīng)。（4）加強(qiáng)主城區(qū)支路網(wǎng)的建設(shè)，增加路內(nèi)臨時(shí)停車位。發(fā)達(dá)完善的支路系統(tǒng)，可臨時(shí)停放大量的機(jī)動(dòng)車，而不影響主干道動(dòng)態(tài)交通，從而有效緩解城市主次干道上的交通壓力。

5.強(qiáng)化停車設(shè)施管理，提高主城區(qū)停車設(shè)施的利用效率。（1）依托行業(yè)管理協(xié)會(huì)或公司化運(yùn)作，將全市各級(jí)政府部門投資興建的公共停車設(shè)施和路內(nèi)臨時(shí)停車場(chǎng)納入統(tǒng)一的運(yùn)營管理。（2）加強(qiáng)對(duì)私人投資興建、市場(chǎng)化運(yùn)營配建停車場(chǎng)、公共停車場(chǎng)監(jiān)督管理。公共建筑物配建停車場(chǎng)（庫）應(yīng)與主體工程同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步交付使用，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，杜絕停車場(chǎng)（庫）建設(shè)不達(dá)標(biāo)或弄虛作假的現(xiàn)象。（3）加強(qiáng)停車場(chǎng)收費(fèi)管理。統(tǒng)一設(shè)置收費(fèi)公示牌，規(guī)范收費(fèi)方式，明確不同時(shí)段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并公開投訴電話，增加收費(fèi)透明度。加強(qiáng)收費(fèi)員的教育培訓(xùn)和督察考核，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處。（4）建立全市統(tǒng)一停車誘導(dǎo)系統(tǒng)。要結(jié)合智慧化大連建設(shè)，分區(qū)域試點(diǎn)、分階段推進(jìn)，建立主城區(qū)停車誘導(dǎo)電子信息系統(tǒng)，提高車輛停放效率，改善區(qū)域停車秩序。（5）建立差別化收費(fèi)制度，調(diào)控供需。鼓勵(lì)車輛到非主城區(qū)域或者主城區(qū)地下停車場(chǎng)停放。對(duì)地面停車場(chǎng)和路面臨時(shí)停車泊位實(shí)行高額收費(fèi)和限時(shí)制度，加快周轉(zhuǎn)，減少動(dòng)態(tài)交通壓力。引進(jìn)先進(jìn)的咪表停車管理系統(tǒng)，對(duì)路面臨時(shí)停車進(jìn)行科學(xué)管理，提高臨時(shí)停車泊位使用效率。（6）實(shí)行行政干預(yù)和引導(dǎo)鼓勵(lì)相結(jié)合政策。積極推動(dòng)公共建筑物、企事業(yè)單位等配建停車場(chǎng)錯(cuò)時(shí)向社會(huì)開放，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

［1］大連市住宅區(qū)停車配建指標(biāo)提高到1至2車位/戶［N］.大連日?qǐng)?bào)，2011-09-20.

［2］以疏治堵，大連將在地鐵輕軌站配建大型停車場(chǎng)［N］.大連日?qǐng)?bào)，2011-09-20.

［3］調(diào)控停車數(shù)量“彈性收費(fèi)”將停車費(fèi)拉開檔次[N].大連日?qǐng)?bào)，2011-09-20.

［4］大連機(jī)動(dòng)車保有量超105萬輛，今年仍將全力解堵［N］.大連晚報(bào)，2012-05-04.