法治主導(dǎo)的城市化模式的構(gòu)建與實踐——以大連全域城市化進程為背景

佟欣秋

（大連廣播電視大學(xué) 科研處，遼寧 大連 116013）

日前剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議提出“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”①的發(fā)展要求，為當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)中國的城市化建設(shè)提出了新的任務(wù)，也指明了方向。大連市于2009年提出“著力推進全域城市化，拓寬跨越發(fā)展戰(zhàn)略空間”②，大連的城市化也進入高速發(fā)展階段，2011年大連經(jīng)濟總量邁上了6000億元的新臺階，人均GDP躍上了14000美元的新高度，城鄉(xiāng)居民收入差距取得了1.71∶1的新進展，躋身國內(nèi)以致全球最具經(jīng)濟競爭力城市之列，經(jīng)濟總量在東北地區(qū)名列前茅。經(jīng)驗表明，城市化的高速發(fā)展階段也是社會問題高發(fā)期，與其進程密切相關(guān)的土地集約、人口集中和產(chǎn)業(yè)集群三大領(lǐng)域極其容易出現(xiàn)問題，進而衍生出大量的社會問題，如何保證大連的城市化健康有序進行，需要深入分析大連自己的實際情況，也需要有效借鑒他人的成功經(jīng)驗，尋找適合自己的城市化進路。

一、傳統(tǒng)城市化模式及其成功經(jīng)驗

傳統(tǒng)城市化理論基于主導(dǎo)作用的發(fā)生源而將城市化發(fā)展模式分為市場主導(dǎo)型城市化和政府主導(dǎo)型城市化兩種。其中，市場主導(dǎo)型城市化是以市場經(jīng)濟和市場機制配置社會資源，在城市化推進進程中，市場對資源的配置起主導(dǎo)作用，政府僅在有限層面進行宏觀干預(yù)，比較典型如美國。而政府主導(dǎo)型城市化是政府以組織者與發(fā)動者的角色，依據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展的總體布局，統(tǒng)一規(guī)劃、制定城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)規(guī)劃，并通過剛性政策和法律措施對社會資源的流動進行干預(yù)，市場僅僅起補充的作用，典型如新加坡。國內(nèi)經(jīng)過近30余年的發(fā)展，形成了較為典型的城市化模式，如上海模式、蘇州模式、珠三角模式、寧波模式、成都模式等。其中，上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”模式是典型的大都市城市化模式，它以上海城鄉(xiāng)一體化為整體，以提高社會經(jīng)濟效益為中心，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署城鄉(xiāng)建設(shè)、合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、促進資源綜合開發(fā)，加速城鄉(xiāng)各項社會事業(yè)的共同發(fā)展。以浦東為例，浦東城市化過程中，形成了由都市經(jīng)濟支持的中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)、由城鎮(zhèn)經(jīng)濟支撐的中小城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市體系，即“中心城（陸家嘴）——開發(fā)區(qū)——中小城鎮(zhèn)”體系。相對于上海，蘇州采用的是“雙向推動”型城市化模式。借助于與新加坡合作建工業(yè)園的經(jīng)驗，蘇州注重推動政治和行政管理體制的創(chuàng)新，注重地方法治環(huán)境優(yōu)化，采用了“由點軸到線性到網(wǎng)狀布局演化”，以中心城為內(nèi)核，派生出輻射狀的眾多的增長極，以優(yōu)化的法治環(huán)境，吸引區(qū)內(nèi)外的生產(chǎn)要素向本地集聚，在促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟上的價值上合理協(xié)調(diào)，要求發(fā)展集約型經(jīng)濟，講成本、講效益。把蘇州做大、做強、做優(yōu)、做美的過程，也就是建設(shè)經(jīng)濟繁榮、科教發(fā)達、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美、民主和法制健全、社會文明的“人間新天堂”的過程。

不同地區(qū)的城市化路徑有所不同，但是比對不難發(fā)現(xiàn)，成功的城市化發(fā)展路徑有共性可供借鑒：法治理念、規(guī)劃先行，中心城市優(yōu)先發(fā)展、工業(yè)化道路奠定物質(zhì)基礎(chǔ)等。其中，建立健全政策法律體系與加強行政執(zhí)法的科學(xué)化是推動并保障城市化健康順利發(fā)展的重要軟環(huán)境支撐。

二、法治主導(dǎo)型城市化模式的提出

依法治國是國家治理中的“帝王原則”，現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)之一就是建立社會主義法治國家。法治國家要求一切以法律至上，城市化進程當(dāng)然也在此規(guī)范的范圍內(nèi)。黨的十六大提出要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路?！笔叽蟆⑹舜笥诌M一步提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“解決民生問題”、“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”、“建設(shè)生態(tài)文明”的城市化發(fā)展要求。但在許多地方，高速發(fā)展的經(jīng)濟和片面追求城市化率，給中國的城市化帶來了諸多問題，如城市財富積累速率與民生幸福要求的不同步，城市規(guī)?？焖贁U張與要素集約水平的不匹配，城市規(guī)模的適度控制與流動人口的過分集聚的不協(xié)調(diào)，城市物質(zhì)文明建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的不匹配，城市化高速發(fā)展與現(xiàn)代城市管理水平的不適應(yīng)等問題。這些問題的產(chǎn)生，主要是因為脫離生產(chǎn)力發(fā)展要求和具體國情，忽視城市化與現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系，導(dǎo)致對城市化過程的認(rèn)識、發(fā)動和調(diào)整陷于盲動。

法治主導(dǎo)的城市化是現(xiàn)代法治社會的一種必然要求。廣義上的“地方法治”包括兩種狀態(tài)：動態(tài)、靜態(tài)。動態(tài)意義上的“地方法治”是一種漸進性過程，是基于區(qū)域法治的不平衡，在整個國家實現(xiàn)法治化的過程中，由較發(fā)達的地區(qū)（具有地方立法權(quán)的主體）在立法、執(zhí)法、司法、法律文化建設(shè)等方面的先行，從而在客觀上起到了建設(shè)法治國家的領(lǐng)頭羊作用，提前或率先實現(xiàn)法治國家某些目標(biāo)的過程。靜態(tài)意義上的“地方法治”是指在基于整個國家法治統(tǒng)一性的前提下，由各個地區(qū)在經(jīng)濟、政治、文化以及社會管理模式等方面具有的特殊性，而在法治建設(shè)方面表現(xiàn)出的具有獨特地方特色的法治化狀態(tài)，也體現(xiàn)了法治的具體性。

通過政府科學(xué)規(guī)劃，制定和完善相關(guān)的法律制度，加強公共治理與行政執(zhí)法的可預(yù)見性和執(zhí)法質(zhì)量，提升法治水平，規(guī)范和引導(dǎo)城市化健康有序的推進，是經(jīng)過新加坡、上海、蘇州等地的實踐檢驗證明行之有效的發(fā)展路徑。即在城市化進程中，以市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)作用，政府予以宏觀引導(dǎo)、制定與城市化相關(guān)的法律制度并保障法律的正確貫徹和落實，嚴(yán)格控制權(quán)力對市場的過度干預(yù)的同時，加強監(jiān)管，使城市化與工業(yè)化、信息化和現(xiàn)代化相結(jié)合，實現(xiàn)集中型城市化與分散型城市化同時推進的可持續(xù)發(fā)展模式，這也就是筆者所贊同的“以法治為主導(dǎo)的城市化模式”。

三、以法治為主導(dǎo)，提升區(qū)域法治水平，保障全域城市化進程健康、和諧、有序發(fā)展

城市化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果制度不健全或安排不當(dāng)，不僅目標(biāo)無法實現(xiàn)，而且可能會造成難以估量的不利影響。聯(lián)合國“人居中心”秘書長沃里?道恩曾經(jīng)指出“城市化既可能是無可比擬的未來之光明前景所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆，所以，未來會怎樣就取決于我們當(dāng)前的所作所為。”科學(xué)的解決城市化進程中出現(xiàn)的問題，直接影響和決定著城市化的進程以及社會的發(fā)展和進步，決定著城市化發(fā)展進程的成敗。

大連要率先實現(xiàn)全域城市化，是一個目標(biāo)，更是一個過程，需要加強法律制度建設(shè)，也需要堅持依法行政。對于大連全域城市化進程而言，是要用法治化的方式和手段，遵循市場的一般規(guī)則，充分發(fā)揮法律制度在人口向城市遷移、要素向城市集聚、城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴張、城市之間的競爭與協(xié)調(diào)，以及城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整等方面的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用，依靠自主決策、創(chuàng)新和協(xié)調(diào)，在國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展整體利益、環(huán)境承載力和科學(xué)發(fā)展觀理念等約束條件下，推動城市化進程。既不能像發(fā)達國家那樣放任自流，任城市化過程自由發(fā)展，又不能像過去傳統(tǒng)體制采取“管”、“卡”、“罰”的辦法，強制隔絕城鄉(xiāng)關(guān)系，而必須構(gòu)建中國特色的法治主導(dǎo)型城市化模式，實現(xiàn)市場主導(dǎo)與政府導(dǎo)向的有機結(jié)合。

1.完善區(qū)域立法，保障全域城市化合法有效進行

要保障全域城市化進程順利進行、健康發(fā)展，一方面，政府不能缺位，必須主動介入；但另一方面，政府又不能過多和無邊界地介入，而應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿氲竭m當(dāng)?shù)姆秶统潭?，即必須在法律所授?quán)的范圍內(nèi)主動引導(dǎo)、合理劃界、謹(jǐn)慎干預(yù)、有效規(guī)制，也以及時而運作有效的地方立法工作來保證政府對于城市化進程的引導(dǎo)和規(guī)范。國內(nèi)外不成功的城市化經(jīng)驗告訴我們，在機制整合的過程中，由于法治缺位而可能出現(xiàn)公共權(quán)力越位、缺位、錯位等并存，使得城市化的正面效用因濫用或誤用得不到充分發(fā)揮，負(fù)面效用的邊際效應(yīng)無限度擴大。公共權(quán)力與公民有可能無法形成良性互動，出現(xiàn)發(fā)展不同步，甚至可能出現(xiàn)對抗?fàn)顟B(tài)（如群體性事件等）。有鑒于此，全域城市化需要通過加強法律建設(shè)，實行科學(xué)的地方立法，提高地方的法制水準(zhǔn)，以地方立法形式將“全域城市化”進程中涉及到的權(quán)利義務(wù)變化的情況加以規(guī)范，避免出現(xiàn)治理誤區(qū)。

在大連全域城市化的進程中，堅持“法治”進路，樹立法治權(quán)威，一方面，要準(zhǔn)確理解并遵守現(xiàn)行有效的國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；另一方面要及時、準(zhǔn)確理解中國已加入的國際條約等國際法規(guī)；更為重要的是，要加強地方政府立法職能的行使和對依法行政的監(jiān)督，圍繞政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)等四項基本職能，實現(xiàn)對稱、多向、效益型公共權(quán)力監(jiān)督機制；開放、公正、高效型公民權(quán)利救濟機制；嚴(yán)密、分散、多樣化公共治理責(zé)任機制的三位一體，高效運作的法治機制。

2.嚴(yán)格依法行政，推進全域城市化順利進行

法律如果只有授權(quán)而缺位于監(jiān)督和規(guī)范，既定目標(biāo)就可能會因為權(quán)力與權(quán)利的濫用而遭落空，所以在完善立法的前提之下，控權(quán)與監(jiān)督的最有效途徑就是依法行政。如前所述，全域城市化既是一個目標(biāo)，也是一個過程，全域城市化的進程有先進的理念引導(dǎo)、科學(xué)的規(guī)劃保證，強大的產(chǎn)業(yè)支撐，有不斷健全的地方法制建設(shè)保障，更重要的還要有“依法行政”。

行政活動處于立法系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，是法治系統(tǒng)中最為活躍而復(fù)雜的組成部分。行政活動即為實施法律的活動，行政要受到立法的規(guī)制和司法的監(jiān)督以及社會的監(jiān)督。依法行政是法治的基本要求，也是法治的重要內(nèi)容，通過依法行政，確保行政權(quán)力的準(zhǔn)確和充分的行使，制止行政權(quán)力的無限擴張和濫用，避免權(quán)利與權(quán)力的不平衡性，同時發(fā)揮行政行為的最大效率，使政府成為有限政府、透明政府、法治政府。

與完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)社會主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，大連全域城市化建設(shè)進程中，城鄉(xiāng)區(qū)域行政劃分變更引發(fā)的行政管理體制與經(jīng)濟發(fā)展的需求需要進一步協(xié)調(diào)，依法行政面臨一定的體制性障礙；隨著行政規(guī)劃結(jié)構(gòu)的變化引發(fā)的即存制度建設(shè)不能反映客觀規(guī)律，難以全面、有效解決實際問題；全域城市化進程中變更行政區(qū)劃而新出現(xiàn)的一些職能部門的行政決策程序和機制有待完善；區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，個別出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映比較強烈；監(jiān)督制約機制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止或者糾正；行政管理相對人的合法權(quán)益受到損害得不到及時救濟等等。網(wǎng)絡(luò)時代，由于社會監(jiān)督主體的多元化和網(wǎng)絡(luò)媒體的特殊性，木桶短板效應(yīng)可能更明顯，上述問題的出現(xiàn)不僅在一定程度上損害人民群眾的利益和政府的形象，進一步也會妨礙了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，所以說全域城市化進程中行政執(zhí)法無小事。解決這些問題，適應(yīng)全面推進大連全域城市化進程的需要，必須全面推進依法行政，建設(shè)法治政府。

3.創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，保障司法獨立和司法公正

我國的國家結(jié)構(gòu)形式和司法體制決定了司法獨立的體制，任何權(quán)力不得凌駕于法律之上。司法活動的“全國一盤棋”格局要求司法獨立，而司法獨立的重要保證就是不允許司法運作體現(xiàn)出“地方性”，“司法地方化”是區(qū)域法治的“禁地”。在法治系統(tǒng)中，司法除了維護社會秩序和保障公民權(quán)利外，其主要職能就是監(jiān)督行政。經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，立法、行政和司法的區(qū)域分割會導(dǎo)致執(zhí)法主體對法治造成誤識，使民眾產(chǎn)生一種“地方優(yōu)于全國”的狹隘觀念，進而導(dǎo)致在守法上的“上有政策下有對策”，最終破壞統(tǒng)一法治的社會根基。因此，“地方法治”的一個重要內(nèi)容就是要確保司法獨立，堅持司法活動的全國一盤棋的觀念，不得為實現(xiàn)地方利益而干擾、甚至阻止司法活動的正常運行，維護司法的獨立職能地位，保障司法公正。

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國人民所向往和追求。法治環(huán)境是軟環(huán)境的重要組成部分，它包括泛在意義上有關(guān)地方立法、執(zhí)法、司法及守法的全部工作情況，是影響經(jīng)濟發(fā)展和民生的重要因素，也是優(yōu)化軟環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵之所在，可以說，法治環(huán)境是軟環(huán)境中的第一環(huán)境。以加強法治建設(shè)為抓手，深入推進區(qū)域法治建設(shè)，調(diào)動各種有效要素，積極穩(wěn)步推進法治向縱深發(fā)展，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、奪取全面建設(shè)小康社會新勝利的重要保證，也是保障全域城市化健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。必須承認(rèn)，法治本身也有弊端，有缺陷，所以法治不是推進全域城市化進程的唯一進路，還需要有其他路徑的支持，但是加強法治建設(shè)，完善區(qū)域法治，推進法治主導(dǎo)的城市化模式，是提升城市軟環(huán)境的重要內(nèi)涵，是保證大連全域城市化進程在“陽光下進行”，是提升大連城市競爭力的迫切需要，是建設(shè)富庶美麗文明大連的需要，是實現(xiàn)大連“十二五”規(guī)劃藍圖的需要。

注釋：

①引自http://news.xinhuanet.com/finance/2012-12/16/c_114044736.htm，瀏覽日期2012年12月18日.

② 引自“2010年大連市政府工作報告”.

［1］余中東.四大制度安排：中國加快城市化進程的制度安排［J］.未來與發(fā)展，2010（1）:16-19.

［2］羅豪才，宋功德.軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治［M］.北京：法律出版社，2009.

［3］ 周毅.當(dāng)前中國城市化問題及對策［J］.城市發(fā)展與研究，2010（1）：1-8.

［4］佟欣秋：大連全域城市化的法治進路［J］.大連干部學(xué)刊，2010（6）：27-28