試論公共治理中的電子民主

董冠華

（西安文理學(xué)院 710065）

全球范圍的公共行政改革自上世紀(jì)90年代以來(lái)，已經(jīng)轉(zhuǎn)為重視公共治理模式的變革。公共治理強(qiáng)調(diào)以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事物，其實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和合法性認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作。這種合作機(jī)制的各多元性主體需要表達(dá)自己的利益訴求和治理意見(jiàn)，與公共治理幾乎同期產(chǎn)生的電子民主恰恰為此提供了一個(gè)適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)。

1 公共治理的基本內(nèi)容

由于全球化的影響和公民社會(huì)的發(fā)展，以及現(xiàn)代信息技術(shù)的支持，“治理”一詞自1989年世界銀行首次使用后，被廣泛運(yùn)用于政治發(fā)展與行政改革的研究與實(shí)踐之中。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙將其定義為：一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，他們雖未得到正是授權(quán)，卻能發(fā)揮有效作用。與傳統(tǒng)的公共行政不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)。其基本的要求在于：

（1）治理主體的多元性。只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，無(wú)論是企業(yè)還是非政府組織乃至于普通公民，在不同的公共問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題上都可能成為特定的權(quán)力中心，承擔(dān)相應(yīng)的公共管理責(zé)任，成為公共治理和社會(huì)治理的主體。

（2）主體間責(zé)任界限的模糊性。由于許多民營(yíng)組織已經(jīng)開(kāi)始承擔(dān)傳統(tǒng)意義上的政府的職能，而政府部門(mén)也會(huì)對(duì)部分傳統(tǒng)意義上的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，公共領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域的區(qū)分已經(jīng)比較困難。

（3）主體間權(quán)力的依賴(lài)性和互動(dòng)性。由于各個(gè)公共治理的主體單方由于資源和能力所限，不可能具備足夠的資源和能力來(lái)解決所有問(wèn)題，各個(gè)主體之間需要就特定問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)談判和交易在協(xié)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自己的目的，這種依賴(lài)性的存在，治理過(guò)程就成為各主體間的互動(dòng)過(guò)程，社會(huì)治理主體間便建立了各種伙伴關(guān)系。對(duì)各級(jí)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，治理就是從單純的行政統(tǒng)治到掌握航向的變化；對(duì)公民和社會(huì)來(lái)講，治理就需要由原來(lái)的被管理、管制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與社會(huì)治理。從這一意義上講，治理實(shí)質(zhì)上是一種協(xié)作管理。

（4）自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系的建立。社會(huì)治理各個(gè)主體的依賴(lài)性和互動(dòng)性，以及必須的協(xié)商談判和交易機(jī)制，使得各個(gè)主題相互聯(lián)系、相互借力，最終自然會(huì)發(fā)展為自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理的具體表現(xiàn)就在于主體間的相互合作、權(quán)力在橫向與縱向上的分散以及在多元化和多樣性基礎(chǔ)上的對(duì)共同利益的追求。

（5）政府在公共領(lǐng)域中作用范圍及作用方式的重新確定。傳統(tǒng)單一依靠政府的公共行政體系在市場(chǎng)化高度發(fā)展、民主化不斷推進(jìn)的當(dāng)代已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)公共行政的目標(biāo)，必須重新看待政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系，限制政府的作用范圍，轉(zhuǎn)變政府的作用方式，實(shí)現(xiàn)某種程度上的公共治理。

2 電子民主的內(nèi)涵與價(jià)值

上世紀(jì)80年代，美國(guó)學(xué)者貝克爾在題為《電子民主：將權(quán)利歸還于民》的文章中，提出可以通過(guò)電子民主的手段來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)國(guó)家管理的直接參與。歸因于電子計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的迅速發(fā)展，許多傳統(tǒng)政府開(kāi)始或?qū)崿F(xiàn)了向電子政府的轉(zhuǎn)變，貝克爾的這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的形成與擴(kuò)張，為人們的意愿表達(dá)提供了幾乎沒(méi)有限制的平臺(tái)，而這又一定會(huì)影響到政治民主的運(yùn)作形式。通過(guò)對(duì)于電子民主諸多的定義，可以將其理解為通過(guò)信息通訊技術(shù)增強(qiáng)公共事務(wù)中的公眾參與，從而實(shí)現(xiàn)民主過(guò)程。電子民主使公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中獲得了更多知情權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)、行動(dòng)權(quán)等參與性權(quán)利，電子民主是直接民主的一種實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)是電子政務(wù)的高級(jí)階段。

電子民主作為新形勢(shì)下民主發(fā)展的一種新形式，雖然給民主的運(yùn)作形式帶來(lái)了一些變化，但并不影響民主的本質(zhì)。公民通過(guò)電子民主，具備了前所未有的查證和核對(duì)信息的能力，可以更有效的參與社會(huì)公共治理，更大程度上地體現(xiàn)了人民主權(quán)和主權(quán)在民。電子民主的建設(shè)，在諸多方面具有明顯的價(jià)值：

（1）電子民主的建設(shè)對(duì)政府自身以及政府行政活動(dòng)有著多方面的行動(dòng)價(jià)值。由于電子民主的存在，客觀上就要求政府改善公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提升各級(jí)政府形象；電子民主也有助于政府降低各項(xiàng)行政成本；電子民主的存在有利于促進(jìn)行政管理理念向“小政府、大社會(huì)”的觀念轉(zhuǎn)變，向高效廉價(jià)政府觀念的轉(zhuǎn)變，向有限政府的轉(zhuǎn)變，向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；有利于促進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)、增強(qiáng)政府工作透明度；也有利于促進(jìn)各級(jí)政府政務(wù)公開(kāi)和廉政建設(shè)，使公民和社會(huì)對(duì)于公共行政的全程監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)督成為可能；由于公民和社會(huì)的廣泛參與，電子民主也有利于提高政府決策理性和公共政策品質(zhì)。

（2）電子民主的強(qiáng)大政治價(jià)值。電子民主需要通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加快推進(jìn)政府在管理范圍、管理體制、管理觀念、管理方式和管理手段的轉(zhuǎn)變，幫助政府轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)的一切都要管的形象，確實(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能從微觀、具體的管理向宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督的轉(zhuǎn)換。電子民主是現(xiàn)代政治文明的必須手段，是政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)電子民主的推行和建設(shè)也一定會(huì)促進(jìn)政治文明的發(fā)展。

（3）電子民主也具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。電子民主的經(jīng)濟(jì)價(jià)值既有自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也有巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。電子民主的自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值表現(xiàn)在為公眾提供服務(wù)過(guò)程中行政成本的降低，其社會(huì)效益則體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使用的基本技術(shù)平臺(tái)的普及會(huì)直接拉動(dòng)社會(huì)需求、促進(jìn)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及促進(jìn)當(dāng)?shù)匦畔a(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面。從管理效益來(lái)看，加強(qiáng)電子民主的建設(shè)必然能提高政府辦公效率和辦公水平，降低政府行政成本，減少公共預(yù)算支出。從服務(wù)效益來(lái)看，由于電子民主公開(kāi)了政府信息，增強(qiáng)了政府與社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾的溝通，有效地提高了各級(jí)政府為公眾服務(wù)的效率。另外，電子民主的建設(shè)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)信息設(shè)備與技術(shù)需求的增加，進(jìn)而促進(jìn)信息技術(shù)的普遍應(yīng)用，推動(dòng)信息產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。

（4）電子民主的社會(huì)價(jià)值。電子民主的影響也會(huì)延伸到整個(gè)社會(huì)，有利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)信息化的發(fā)展，有利于彌合數(shù)字化鴻溝；加速信息流通，增強(qiáng)信息的利用效率；更充分地利用和配置人力資源和信息資源。

3 公共治理與電子民主的契合

政府、社會(huì)組織、公民團(tuán)體等多個(gè)主體在共同參與公共治理過(guò)程中需要更多的協(xié)商與交易。而電子民主的發(fā)展恰恰就契合了公共治理的要求。

3.1 電子民主的發(fā)展契合政府公共行政的需要?，F(xiàn)代社會(huì)中公共政策的制定必須在價(jià)值取向上與社會(huì)公眾相接近。因?yàn)楣妳⑴c公共政策過(guò)程本身就是民主政治的一個(gè)重要標(biāo)志，同時(shí)也是公眾固有的基本政治權(quán)利。由于公共政策關(guān)系到公眾的切身利益，對(duì)其制定過(guò)程的關(guān)注更是與日俱增?，F(xiàn)代電子民主的發(fā)展增強(qiáng)了公眾參與公共政策制定的便利性，公民與社會(huì)團(tuán)體可以隨時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，以低廉的成本實(shí)現(xiàn)參政議政的權(quán)利。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府決策機(jī)關(guān)在處理社會(huì)問(wèn)題時(shí)，由于自身不可能掌握所有的信息和資源，也由于所處角度的原因，無(wú)法完全掌握公眾廣泛而多樣的需求信息，這也就導(dǎo)致政府在決策過(guò)程中缺乏合法性和合理性的基礎(chǔ)。電子民主恰好能夠彌補(bǔ)行政決策過(guò)程的合法性與合理性，公眾通過(guò)電子手段參與公共政策的制定，也增強(qiáng)了政策的可接受性。

3.2 社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)領(lǐng)域的治理需要電子民主。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化的進(jìn)程，現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深層次的變化。尤其是我國(guó)處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于社會(huì)分層的細(xì)化，整個(gè)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)不在是原來(lái)單一的共同利益，各個(gè)階層利益需求不斷分化和多元化。這樣的轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)社會(huì)化提供了契機(jī)。公共產(chǎn)品的和服務(wù)的市場(chǎng)化提供、社區(qū)自治、以及非政府組織對(duì)于社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)公共事務(wù)治理作用的發(fā)揮，是現(xiàn)代社會(huì)公共治理的趨勢(shì)。在社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)治理公共領(lǐng)域的過(guò)程中，更需要社會(huì)公眾的參與，公眾通過(guò)電子民主可以便捷地表達(dá)自己的主張，參與到社區(qū)和社會(huì)治理之中。社會(huì)團(tuán)體本身固有的民間屬性，也更有利于民眾意愿的表達(dá)。

3.3 電子民主有助于公民在社會(huì)領(lǐng)域作用的發(fā)揮。公民參與是公民進(jìn)入公共領(lǐng)域，參與公共治理和社會(huì)治理的基本途徑。而公民的參與意愿和參與能力是影響公民進(jìn)入公共領(lǐng)域的最重要的因素。如果說(shuō)由于公共行政的距離感導(dǎo)致只有教育程度與社會(huì)地位較高的社會(huì)精英階層參與度高的話(huà)，社會(huì)領(lǐng)域尤其是當(dāng)?shù)鼐唧w社會(huì)事務(wù)對(duì)其自身影響的嚴(yán)重性無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)公民的參與意愿。公民的參與能力主要取決于公民在公共治理中的操作能力以及所掌握的資源?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)了公民的資金支付能力，網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步普及又為信息資源的共享提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持，受教育程度的提高以及技術(shù)的進(jìn)步也大大增強(qiáng)了公民對(duì)與治理活動(dòng)相關(guān)的政策理解能力、監(jiān)督能力和執(zhí)行能力。所以，電子民主既利于公民獲取更多的信息，又為公民的意見(jiàn)主張?zhí)峁┝似脚_(tái)，還增強(qiáng)了公眾的參與能力，成為公民參與公共治理和社會(huì)治理的重要推手。

4 結(jié)論

現(xiàn)代社會(huì)的公共治理模式，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)體的共同作用，重視各個(gè)公共治理主體之間的合作關(guān)系。這種合作關(guān)系的形成需要信息資源的共享和各個(gè)主體的積極參與。以發(fā)達(dá)的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)技術(shù)為平臺(tái)，以公民的全體、主動(dòng)、切實(shí)參與民主決策、民主選舉等民主運(yùn)作程序?yàn)榈湫吞卣鞯碾娮用裰?，恰好為這種合作關(guān)系的形成提供了技術(shù)支持和能力支撐，有利于多中心治理模式的鞏固與發(fā)展。

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