淺析高速公路BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

李建立

（邯鄲市交通運(yùn)輸局公路項(xiàng)目辦公室，河北 邯鄲 056001）

1 關(guān)于B0T模式

BOT 是英文 Build-Operate-Transfer (建造—運(yùn)營(yíng)—移交)的縮寫形式，是—種新的項(xiàng)目融資和管理模式。BOT 模式是指，國(guó)內(nèi)外的投資人或財(cái)團(tuán)作為項(xiàng)目發(fā)起人，從某個(gè)國(guó)家的地方政府獲得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)特許權(quán)；然后組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的融資、設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)營(yíng)。通常由東道國(guó)政府或地方政府提出擬建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)形式選定項(xiàng)目發(fā)起人；由中標(biāo)的項(xiàng)目發(fā)起人與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行談判并簽署特許權(quán)協(xié)議；然后組建項(xiàng)目公司，進(jìn)行項(xiàng)目融資、組織項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在特許期內(nèi)以整個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流量來償還籌資的本息并獲取一定利潤(rùn)；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將整個(gè)項(xiàng)目無償移交給當(dāng)?shù)卣?。這種建設(shè)方式被稱為BOT 模式。采用 BOT 模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，至少具有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)。

1.1 減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)

政府通過 BOT 模式將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)有條件地讓渡給私人投資者，可將原來必須由政府承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)由私人企業(yè)承擔(dān)，而將節(jié)省下來的資金用于其他項(xiàng)目的投資與開發(fā)，從而減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.2 及時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求

采用 BOT 模式，通過有財(cái)力的境外投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使一些本來急需建設(shè)而因政府財(cái)力不足無法動(dòng)工的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，能夠早日建成并投入使用，從而及時(shí)地滿足社會(huì)公眾的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.3 有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率

基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)上屬政府專營(yíng)，在經(jīng)營(yíng)上一般不按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，因此營(yíng)運(yùn)過程中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩很濃。采用 BOT 模式后，該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施就成了私人投資者的一個(gè)投資項(xiàng)目。為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，企業(yè)會(huì)努力加強(qiáng)管理、降低成本，減少不必要的開支，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行效率。

除此以外，采用 BOT 模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以為社會(huì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，為政府增加財(cái)政收入，為當(dāng)?shù)匾M(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。因而 BOT 模式成為我國(guó)當(dāng)前最具有吸引力和發(fā)展前景的基礎(chǔ)設(shè)施投資方式。

2 高速公路BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

高速公路BOT項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)包括：經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

2.1 經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司將對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、養(yǎng)護(hù)維修、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。在經(jīng)營(yíng)過程中可能存在以下風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.1.1 項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

(1)在項(xiàng)目建設(shè)施工過程中，可能會(huì)在施工沿線遇到不可預(yù)知的地質(zhì)災(zāi)害，使施工難度加大、施工成本增加、施工工期延長(zhǎng)。

(2)項(xiàng)目建設(shè)所需的如沙石、水泥、鋼材和瀝青等主要原材料價(jià)格上漲，將會(huì)導(dǎo)致施工總成本的上漲。

(3)如果工程施工質(zhì)量不合格、未能通過驗(yàn)收，則需要進(jìn)行工程返工，從而拖延工程的完工時(shí)間，影響經(jīng)營(yíng)收入。

(4)項(xiàng)目施工建設(shè)一般需要選擇合作伙伴進(jìn)行合作。如果合作伙伴未能完全履約，將會(huì)發(fā)生一定的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

(1)項(xiàng)目建成通車后，如果路橋隧需要維修的范圍較大、維修的時(shí)間過長(zhǎng)，則會(huì)影響項(xiàng)目的正常通行，影響交通流量，從而導(dǎo)致營(yíng)運(yùn)收入減少。

(2)項(xiàng)目建成通車后，如果其聯(lián)接項(xiàng)目延誤，項(xiàng)目吸引交通量的水平將難以達(dá)到預(yù)計(jì)的規(guī)模。這對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)將是一個(gè)較大的威脅。

(3)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)不可避免地會(huì)給沿線環(huán)境帶來一定的、長(zhǎng)期的不利影響。隨著環(huán)境保護(hù)方面政策的日益完善和標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，項(xiàng)目公司必須采取相應(yīng)的環(huán)保對(duì)策，增加營(yíng)運(yùn)成本。

2.1.3 收費(fèi)價(jià)格限制的風(fēng)險(xiǎn)

由于路橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整必須經(jīng)政府批準(zhǔn)確定，項(xiàng)目公司在決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)自主權(quán)很小，難以根據(jù)經(jīng)營(yíng)成本或市場(chǎng)供求變化自行及時(shí)調(diào)整。而且，由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的期限較長(zhǎng)，一旦確定便在一個(gè)固定時(shí)期無法調(diào)整，將在一定程度上影響公司的營(yíng)運(yùn)收入。

2.1.4 業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司的收入主要集中于車輛過路收費(fèi)收入。如果交通流量減少，通行費(fèi)收入下降，將嚴(yán)重影響項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)。

2.2 行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1 產(chǎn)業(yè)政策限制的風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，國(guó)家和地方的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)性政策會(huì)有不同程度的調(diào)整。在一個(gè)階段受到政策鼓勵(lì)和扶持的產(chǎn)業(yè)，不一定會(huì)在另一個(gè)階段繼續(xù)得到扶持。

2.2.2 行業(yè)依賴的風(fēng)險(xiǎn)

車輛通行費(fèi)收入的增減與線路所在地區(qū)及沿線周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有著密切的相關(guān)性。周邊經(jīng)濟(jì)萎縮將給項(xiàng)目帶來不良影響。

2.3 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

就具體的高速公路而言，它面對(duì)著其他高等級(jí)公路一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，面對(duì)著來自鐵路、航空、水運(yùn)等方面的競(jìng)爭(zhēng)。項(xiàng)目影響范圍內(nèi)新建或改造交通設(shè)施，都有可能對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生新的競(jìng)爭(zhēng)。

2.4 政策風(fēng)險(xiǎn)

(1)項(xiàng)目是在國(guó)家現(xiàn)行法律環(huán)境下進(jìn)行的。在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，法律的變更將可能導(dǎo)致建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目變成不合法，或不能合理調(diào)整收費(fèi)水平。

(2)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)的所得稅征收政策的變更，將影響項(xiàng)目的收益。

(3)不可合理預(yù)見的項(xiàng)目設(shè)施的沒收、征用等。

2.5 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

(1)由于不能合理預(yù)見的自然災(zāi)害(如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等)和病疫等事件，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗或收益大幅度減少的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)由于不可合理預(yù)見的戰(zhàn)爭(zhēng)、暴亂和罷工等事件的發(fā)生，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗或收益大幅減少的風(fēng)險(xiǎn)。

3 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避對(duì)策

3.1 經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

3.1.1 項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

(1)委托咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)提供的設(shè)計(jì)成果進(jìn)行咨詢，確保設(shè)計(jì)方案合理、結(jié)構(gòu)安全、工程經(jīng)濟(jì)。

(2)認(rèn)真篩選合作伙伴，優(yōu)先考慮與行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、實(shí)力雄厚的勘察設(shè)計(jì)、施工、項(xiàng)目管理公司進(jìn)行合作。

3.1.2 項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

(1)加強(qiáng)項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)及維修工作，定期對(duì)路橋隧進(jìn)行檢查和清潔保養(yǎng)，保證路橋表面和隧道情況良好和通行無阻。同時(shí)，盡可能在路橋表面和隧道出現(xiàn)問題的初期及時(shí)進(jìn)行小修，并將定期大修工作安排在車流量淡季進(jìn)行。避免因長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的大修對(duì)路橋通行環(huán)境造成影響而導(dǎo)致車流量減少。

(2)投資者應(yīng)爭(zhēng)取有關(guān)方面對(duì)聯(lián)接項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的承諾，減少運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間，需要采取適當(dāng)措施以進(jìn)一步改善周邊環(huán)境。如在敏感點(diǎn)新建隔音設(shè)施、在公路兩側(cè)興建綠化帶等。

3.1.3 收費(fèi)價(jià)格限制的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

在簽訂特許權(quán)協(xié)議時(shí)，提出通行費(fèi)可根據(jù)物價(jià)指數(shù)每 3(或 5)年調(diào)整 1 次。項(xiàng)目公司根據(jù)路橋的經(jīng)營(yíng)成本、投資回收期及物價(jià)水平的變動(dòng)等情況，及時(shí)向政府提出相應(yīng)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)，爭(zhēng)取獲得政府的批準(zhǔn)。

3.1.4 業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

項(xiàng)目公司可進(jìn)一步提供如加油、維修、清洗、零配件等的配套服務(wù)，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候發(fā)展高速公路沿線的綜合開發(fā)，進(jìn)行房地產(chǎn)、飲食、旅游等方面的投資，分散產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)集中的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

考慮到高速公路對(duì)穩(wěn)定和發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)、改善人民生活水平、增強(qiáng)綜合國(guó)力的重要性，來自行業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)較小。但是，在做可行性研究時(shí)，要考慮可能發(fā)生的周邊經(jīng)濟(jì)變化給項(xiàng)目帶來的不良影響。

3.3 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

項(xiàng)目公司加強(qiáng)路橋管理，完善配套服務(wù)，改善路橋通行環(huán)境，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮高速公路在中短途運(yùn)輸中快捷、方便、安全、經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，吸引更多使用其他運(yùn)輸方式的交通流量。

3.4 政策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

(1)尋求政府及有關(guān)部門對(duì)現(xiàn)行的政策作一定的保證或承諾。

(2)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者可以建立相應(yīng)的預(yù)防基金(可從每年的總收入中提取一定比例的金額建立預(yù)防基金)，防止因稅率的提高而使得項(xiàng)目的預(yù)期利潤(rùn)大幅下降。

(3)為了避免法律風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司應(yīng)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)氐姆深檰?，盡量使項(xiàng)目符合國(guó)家的法律要求。

3.5 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

(1)對(duì)直接損失采取投保的方式，通過支付保險(xiǎn)費(fèi)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給有承擔(dān)能力的保險(xiǎn)公司。

(2)對(duì)間接損失主要尋求政府資助和擔(dān)保。

4 結(jié) 語(yǔ)

投資者在投資高速公路BOT項(xiàng)目時(shí)面臨著多種多樣的投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估與管理，貫穿于整個(gè)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期。針對(duì)各類投資風(fēng)險(xiǎn)，投資者應(yīng)加強(qiáng)政策、市場(chǎng)調(diào)研，深化項(xiàng)目的可行性研究，保持應(yīng)有的敏感性，有針對(duì)性地采取規(guī)避、控制及轉(zhuǎn)嫁等風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。