國際投資條約中不排除措施條款的解釋

陳正健

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

一、導(dǎo)論

不排除措施條款(“Non－Precluded Measures clause”，以下簡稱NPM條款)是國際投資條約中的“例外條款”。其產(chǎn)生大致可以追溯到國際投資條約的初始形態(tài)——“友好通商航海條約”中，20世紀(jì)50年代后期被移植到德式雙邊投資條約(“Bilateral Investment Treaty”以下簡稱“BIT”)中，目前可知的包含NPM條款的第一個(gè)德式BIT是1959年德國和巴基斯坦簽訂的“促進(jìn)和保護(hù)投資條約”，從此，幾乎每一個(gè)德式BIT中都含有該條款。相對于德式BIT，美式BIT產(chǎn)生初期并沒有NPM條款，直至1982年“美國——巴拿馬投資待遇與保護(hù)條約”中才首次出現(xiàn)。［1］自此，NPM條款開始廣泛地出現(xiàn)在雙邊投資條約中。

NPM條款的適用在近些年來受到國際社會的普遍關(guān)注，主要原因在于NPM條款之于東道國與外國投資者利益的平衡所發(fā)揮的重要作用。作為“安全閥”的NPM條款賦予國家可以“違背”投資條約義務(wù)的權(quán)利，條件是只要這些行為是為了公共利益、公共秩序、公共安全或公共道德等。于是，在仲裁中，作為被告的東道國總是希望能擴(kuò)大NPM條款的適用范圍，與之相反，外國投資者則“千方百計(jì)”地對其進(jìn)行限定。

在面對如何正確適用NPM條款這一“棘手”的問題時(shí)，仲裁庭除了對其從文本、上下文以及從條約的目的和宗旨等方面進(jìn)行解釋外，近些年來一些仲裁庭還采用了一種新方法——援引外部資源對NPM條款進(jìn)行解釋。此處所謂外部資源是指仲裁庭在解釋NPM條款時(shí)援引除含有該NPM條款的條約之外的其他國際法對其進(jìn)行解釋，這里的其他國際法包括習(xí)慣國際法、一般國際法原則、國際條約等。在具體的仲裁實(shí)踐中，仲裁庭所援引的外部資源主要有兩種——分別是作為習(xí)慣國際法的國際法委員會(“International Law Commission”)起草的《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》(以下簡稱“《國家責(zé)任條款》”)第25條國家危急情況條款(“Necessity Clause”以下簡稱“Necessity條款”)以及GATT∕WTO法中的例外條款。

通過對相關(guān)仲裁裁決進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)兩種外部資源的引入引起了較大的爭議——對NPM條款做出不同的解釋，從而進(jìn)一步導(dǎo)致了仲裁庭對案情非常相似的案件做出截然相反的裁決，即NPM條款的適用困境。那么我們不免要問為何會出現(xiàn)這一情況?換言之，引入外部資源導(dǎo)致的爭議和矛盾裁決的根源是什么?面對可能會出現(xiàn)的NPM條款的適用困境，仲裁機(jī)構(gòu)、國際社會以及中國又該如何應(yīng)對?本文將結(jié)合相關(guān)的裁決對這些問題進(jìn)行探討。

二、外部資源引入帶來的困境

(一)習(xí)慣國際法的引入

仲裁庭引入的習(xí)慣國際法是《國家責(zé)任條款》第25條Necessity條款，根據(jù)該條款的規(guī)定，只有在一個(gè)國家的行為是該國為保護(hù)基本利益、對抗某項(xiàng)嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)的惟一辦法，而且該行為并不嚴(yán)重?fù)p害作為所負(fù)義務(wù)對象的一國或數(shù)國或整個(gè)國際社會的基本利益的情況下，該國才可以“危急情況”為理由解除不遵守其某項(xiàng)國際義務(wù)的行為的不法性。不僅如此，該條款還規(guī)定了在有關(guān)國際義務(wù)排除援引危急情況的可能性或該國促成了該危急情況的情形下，國家不得援引“危急情況”解除其行為不法性。①參見《國家對國際不法行為的責(zé)任》第25條，http://www．un．org/chinese/ga/56/res/a56r83．pdf．

將具有如此“嚴(yán)苛”條件的Necessity條款引入進(jìn)來對NPM條款進(jìn)行解釋，首先出現(xiàn)在CMS案的仲裁裁決中。CMS(天然氣輸送公司)是美國密歇根州的一家公司，創(chuàng)辦于2001年。CMS擁有阿根廷一家新的天然氣公司的股份，它以阿根廷政府頒布的《緊急狀態(tài)法》所規(guī)定的暫停天然氣輸送的稅收調(diào)整框架、天然氣價(jià)格比索化等違反了美—阿BIT為由，而將阿根廷訴諸解決投資爭端國際中心(“International Centre for Settlement of Investment Disputes”以下簡稱“ICSID”)。②See CMS Gas Transmission Co．v．The Argentine Republic，ICSID CASE NO．ARB/01/8 ，Award，May 12，2005，paras．4－52、paras．308，374．阿根廷在提出ICSID沒有管轄權(quán)被駁回后，提出了美—阿BIT第11條——NPM條款(“本條約不應(yīng)排除締約任何一方為了維護(hù)公共秩序，履行其維護(hù)或恢復(fù)國際和平或安全的義務(wù)，或保護(hù)其根本安全利益所采取的必需措施”)進(jìn)行抗辯。很顯然，只要符合美—阿BIT第11條的構(gòu)成要件，則阿根廷采取的措施就不能被認(rèn)定為不法行為，從而也就不必為該行為所導(dǎo)致的外國投資者的損害賠償。這樣，美—阿BIT第11條的適用問題就成為了該案的關(guān)鍵。仲裁庭經(jīng)過分析認(rèn)為應(yīng)該援引作為習(xí)慣國際法的Necessity條款對美—阿BIT第11條的NPM條款進(jìn)行解釋。③See CMS Gas Transmission Co．v．The Argentine Republic，ICSID CASE NO．ARB/01/8 ，Award，May 12，2005，paras．4 －52、paras．308，374．即將Necessity條款的構(gòu)成要件“等同于”NPM條款的構(gòu)成要件。

如果說在CMS案中，仲裁庭援引Necessity條款對NPM條款進(jìn)行解釋還比較“含蓄”的話，那么，Enron案仲裁庭則采取了非常明確直接的方式引入 Necessity條款對 NPM條款進(jìn)行解釋。Enron公司是美國特拉華州的一家公司，它以阿根廷政府針對外國投資者所采取的一系列措施違反了美—阿BIT為由，將阿根廷訴諸ICSID，希望ICSID裁定阿根廷的措施違反了美—阿BIT，并且賠償其所遭受的損失。④See Enron Corporation Ponderosa Assets LP v．The Argentine Republic，ICSID Case No ARB/01/3，Award，May 22，2007，paras．1 －40、paras．333－334．Enron案仲裁庭指出美—阿BIT并沒有給出根本安全利益、維持國際和平與安全的定義，這些概念以及它們適用的條件必須從其他地方去尋找。后者可以從《聯(lián)合國憲章》中找到依據(jù);而前者的界定就需要依賴于作為習(xí)慣國際法的Necessity條款的要件，即需要考察本案是否滿足了這些要件，這樣美—阿BIT的NPM條款就不能與Necessity條款的運(yùn)行要件分開。⑤See Enron Corporation Ponderosa Assets LP v．The Argentine Republic，ICSID Case No ARB/01/3，Award，May 22，2007，paras．1 －40、paras．333 －334．

在案情與CMS案、Enron案非常相似的 Sempra案的仲裁裁決中，仲裁庭也采用了CMS案、Enron案仲裁庭適用NPM條款所采取的路徑。仲裁庭指出條約條款(指“美—阿BIT”第11條)不能與作為習(xí)慣國際法的Necessity條款相分離，其構(gòu)成要件也被認(rèn)為應(yīng)等同于Necessity條款的構(gòu)成要件。①See Sempra Energy International v．The Argentine Republic，ICSID CASE NO．ARB/02/16，Award，September 28，2007，para．376．

與Necessity條款相比，美—阿BIT第11條NPM條款的構(gòu)成要件要“寬松”很多。但是，援引Necessity條款對NPM條款進(jìn)行解釋，實(shí)際上就是將Necessity條款的“嚴(yán)苛”的條件“合并”進(jìn)NPM條款中，大大提高了NPM條款適用的“門檻”，東道國由于舉證不能而陷于被動，從而最終導(dǎo)致敗訴。

(二)GATT/WTO法中例外條款的援引

仲裁庭除了援引作為習(xí)慣國際法的Necessity條款來解釋NPM條款外，還嘗試引入其他外部資源。例如 Continental案就提供了一個(gè)新的路徑——援引 GATT/WTO中的例外條款。Continental是美國的一家公司，其同時(shí)還是美國CNA金融公司(CNA Financial Inc．)的子公司，它擁有CNA ART(阿根廷的一家公司)99．9995%的股權(quán)。Continental訴稱，自2001年12月起，阿根廷采取的一系列資本控制措施，使其遭受了46412000美元的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。Continental主張阿根廷所采取的限制轉(zhuǎn)移、美元比索化等措施違反了美—阿BIT的相關(guān)規(guī)定。②See Continental Casualty Company v．The Argentine Republic，ICSID Case No．ARB/03/9．Award．September 5，2008，paras．15 －20、para．192、para．197、paras．200 －222、para．192．阿根廷除了對Continental提出的主張進(jìn)行反駁外，還提出了美—阿BIT第11條NPM條款進(jìn)行抗辯。如果阿根廷的措施被認(rèn)定為符合該條款，那么阿政府就無需對Continental的損失進(jìn)行賠償。這樣，關(guān)于美—阿BIT第11條的爭論就成為了本案的焦點(diǎn)問題。仲裁庭不同意將Necessity條款的構(gòu)成要件合并進(jìn)NPM條款中，而是提出應(yīng)該運(yùn)用已經(jīng)形成較為“穩(wěn)定”構(gòu)成要件的GATT/WTO中例外條款來對NPM條款進(jìn)行解釋。③See Continental Casualty Company v．The Argentine Republic，ICSID Case No．ARB/03/9．Award．September 5，2008，paras．15 －20、para．192、para．197、paras．200 －222、para．192．仲裁庭援引了韓國牛肉案中WTO上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于GATT第20條一般例外第4款(“本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約國采用或?qū)嵤┮韵麓胧?……為保證某些與本協(xié)定的規(guī)定并無抵觸的法令或條例的貫徹執(zhí)行所必需的措施，包括加強(qiáng)海關(guān)法令或條例，加強(qiáng)根據(jù)本協(xié)定第2條第4款和第14條而實(shí)施的壟斷，保護(hù)專利權(quán)、商標(biāo)及版權(quán)，以及防止欺騙行為所必需的措施?！雹躍ee“General Exceptions”of GATT1947，http://www．wto．org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e．pdf．)中“必需的”論述:所謂“必需的”并不限于“必不可少的”或“絕對必需的”或“不可避免的”，“必不可少的”或“絕對必需的”或“不可避免的”措施當(dāng)然能夠確保符合第20條(d)的要求，但是，其他措施也可以滿足該例外的要求。第20條(d)中“必需的”指的是一定程度的必需(a range of degrees of necessity)?！氨匦璧摹边B續(xù)統(tǒng)一體(continuum)的一端是“必不可少的”;另一端是“有助于”。顯然，“必需的”措施應(yīng)該更明顯地靠近連續(xù)統(tǒng)一體(continuum)中的“必不可少的”一極(端)，而不是與之相反的簡單地“有助于”的另一端。⑤See Report of the Appellate Body，Korea– Measures Affecting Imports of Fresh，Chilled and Frozen Beef，WT/DS161/AB/R，WT/DS169/AB/R，11 December 2000，para．161．

那么，更明顯靠近“必不可少”一極(端)的一定程度的“必需的”該如何判斷呢?即如何確定一個(gè)措施不是必不可少的，但依然可能是“必需的”，仲裁庭援引了WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)所確定的構(gòu)成要素——(1)所采取的措施與欲追求的結(jié)果之間有因果關(guān)系，其中所追求的結(jié)果有相對重要性，而采取的措施對于實(shí)現(xiàn)該結(jié)果有一定程度的“必不可少”的貢獻(xiàn);⑥See Report of the Panel，Brazil– Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres，WT/DS332/R，12 June 2007，para．7．104．(2)所采取的措施必須是不可替代性措施，即不存在“合理可用的”其他可選擇性措施，如果被告沒有能力采用該措施或該措施施加給被告國過度的負(fù)擔(dān)都被視為不是“合理可用的”。⑦See Report of WTO Appellate Body，United States–Measures Affecting the Cross－Border Supply of Supply of Gambling and Betting Services，WT/DS285/AB/R，7 April 2005，para．308．

在闡明了GATT/WTO法例外條款所應(yīng)具有的要素后，仲裁庭就開始運(yùn)用它們對NPM條款進(jìn)行解釋。仲裁庭指出，在2001年末的經(jīng)濟(jì)和金融形勢下，阿根廷政府所采取的措施(銀行凍結(jié)令、比索貶值、以美元計(jì)價(jià)的合同和存款的比索化、延期支付以及政府金融工具的重組)從防止金融經(jīng)濟(jì)崩潰、積極應(yīng)對危機(jī)角度看，存在一定程度的不可避免和必不可少性。也就是說這些措施與其欲達(dá)到的這些效果之間是有真實(shí)的因果關(guān)系的。①See Continental Casualty Company v．The Argentine Republic，ICSID Case No．ARB/03/9．Award．September 5，2008，paras．15 －20、para．192、para．197、paras．200 －222、para．192．接著，仲裁庭開始逐一地判斷阿根廷采取的上述四種“資本控制體制”措施是否是可以替代的，即是否還有其他可以選擇的措施。經(jīng)過仔細(xì)地分析，仲裁庭認(rèn)為除了財(cái)政短期證券(“Treasury Bills”或“LETEs”)重組外，阿根廷采取的其他所有措施都是不可替代的。②See Continental Casualty Company v．The Argentine Republic，ICSID Case No．ARB/03/9．Award．September 5，2008，paras．15 －20、para．192、para．197、paras．200 －222、para．192．因此，仲裁庭最終得出結(jié)論認(rèn)為阿根廷可以援引美—阿BIT第11條證明其采取的措施是合法的。

總之，上述案件原告都是美國公司，被告都是阿根廷政府，案件起因都是阿根廷政府為應(yīng)對本國經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的一系列措施，涉及到對同一條款(美—阿BIT第11條NPM條款)進(jìn)行解釋，但是卻得出不同甚至相反的結(jié)果，其原因只是因?yàn)樵瞬煌耐獠抠Y源對NPM條款進(jìn)行解釋。我們不禁要問產(chǎn)生這一問題的根源何在?

三、適用困境產(chǎn)生的根源

要探究根源，首先應(yīng)該弄清外部資源引入的根據(jù)，即仲裁庭是否能夠援引外部資源對NPM條款進(jìn)行解釋。這一問題是NPM條款適用困境產(chǎn)生的根源的前提。

(一)外部資源引入的根據(jù)

一般認(rèn)為條約解釋所遵循的規(guī)則是1969年的《維也納條約法公約》第31條“解釋之通則”。根據(jù)該條的規(guī)定，條約適用者可以從條約的用語、上下文以及按照條約的目的和宗旨的通常意義對條約進(jìn)行善意的解釋。其中條約的上下文除了指弁言及附件在內(nèi)之約文外，還應(yīng)包括全體當(dāng)事國間因締結(jié)條約所訂與條約有關(guān)之任何協(xié)定、一個(gè)以上當(dāng)事國因締結(jié)條約所訂并經(jīng)其他當(dāng)事國接受為條約有關(guān)文書之任何文書。該條款還規(guī)定當(dāng)事國嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定適用之任何協(xié)定、嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國對條約解釋之協(xié)定之任何慣例、適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則這三個(gè)方面應(yīng)該與上下文一起考慮，③參見《維也納條約法公約》第31條，載聯(lián)合國官網(wǎng)http://www．un．org/chinese/law/ilc/treaty．htm，2013年3月20日訪問。顯然，“應(yīng)該與上下文一并考慮的”《維也納條約法公約》第31條第3款第3項(xiàng)(以下簡稱“VCLT第31條(3)(c)”)——“適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則”為外部資源引入提供了理論依據(jù)，而且，根據(jù)國際法委員會的釋義:“條約解釋程序是一個(gè)統(tǒng)一體，從而本條的各項(xiàng)規(guī)定組成一個(gè)單一的、互相緊密地連在一起的完整規(guī)則?！摰?1條并不為其中包含的條約解釋規(guī)則規(guī)定法律上的上下等級關(guān)系，而只是按照邏輯把一些解釋因素進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐帕??！保?］這樣，援引外部資源對條約進(jìn)行解釋與文本解釋、上下文解釋以及按照條約目的及宗旨進(jìn)行解釋處于同等的地位?？梢姡琕CLT第31條(3)(c)為仲裁庭援引外部資源對NPM條款進(jìn)行解釋提供的理論依據(jù)是較為充分的。

外部資源引入不僅有理論上的依據(jù)，還有先例的支持。如Oil Platform案就是一個(gè)代表性案例——國際法院在Oil Platform案裁決中就指出，1969年的VCLT第31條(3)(c)是引入習(xí)慣國際法對美國和伊朗之間的《友好、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和領(lǐng)事權(quán)利條約》進(jìn)行解釋的理論依據(jù)。在該案中，國際法院需要解釋美國和伊朗1955年《友好、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和領(lǐng)事權(quán)利條約》中的兩個(gè)條款，以便決定兩伊戰(zhàn)爭期間，伊朗的行為是否對中立的商船造成威脅，以及美國海軍隨后對伊朗在波斯灣的三個(gè)石油平臺的破壞行為是否違反該條約。④See International Court of Justice，Oil Platforms(Islamic Republic of Iran?v．?United States of America)，Application instituting proceedings，filed in the Registry of the Court on 2 November 1992，http://www．icj－ cij．org/docket/files/90/7211．pdf．經(jīng)過分析，仲裁庭認(rèn)為條約中的NPM條款——該條約第20條(1)(d)“本條約不應(yīng)該排除以下措施的適用……(d)為締約國維護(hù)或恢復(fù)國際和平和安全所必需，或保護(hù)其根本安全利益所必需?！雹軸ee International Court of Justice，Oil Platforms(Islamic Republic of Iran?v．?United States of America)，Application instituting proceedings，filed in the Registry of the Court on 2 November 1992，http://www．icj－ cij．org/docket/files/90/7211．pdf．——的適用問題成為了爭論的焦點(diǎn)。關(guān)于此，國際法院首先提出必需的措施是否包括武力的使用，如果包括，該武力的使用是否應(yīng)該根據(jù)國際法(包括合法自衛(wèi)的任何條件)加以適用。國際法院指出，根據(jù)1969年《維也納條約法公約》所規(guī)定的條約解釋的一般規(guī)則，解釋必須考慮“適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則”(即VCLT第31條(3)(c))。因此，國際法院不認(rèn)為1955年美—伊條約第20條(1)(d)意欲完全獨(dú)立于武力使用的國際法規(guī)則，相反，其認(rèn)為應(yīng)該將國際法的一般原則適用于美國采取的措施。國際法院指出美國的行為不能被證明是必需的，因?yàn)楦鶕?jù)國際法關(guān)于自衛(wèi)行為的界定，這些措施并不滿足武力使用的構(gòu)成要件，所以并不屬于預(yù)期措施的種類。①See International Court of Justice，Reports of Judgments，Advisory Opinions and orders，Case Concerning Oil Platforms(Islamic Republic of Iranv．United States of America)，Judgment of 6 November 2003，paras．40 －41．很顯然，該案中，國際法院將VCLT第31條(3)(c)作為友好條約條款和武裝沖突的習(xí)慣國際法之間架起的橋梁。［3］

(二)NPM條款適用困境產(chǎn)生的根源

既然VCLT第31條(3)(c)為引入外部資源對NPM條款進(jìn)行解釋提供了合理的理論依據(jù)，那么本文第二部分所指出的NPM條款的適用困境出現(xiàn)的原因是什么呢?筆者認(rèn)為困境的根源還是VCLT第31條(3)(c)。

VCLT第31條(3)(c)一開始并非是這樣一個(gè)條款，其在1964年條款草案的原文是“根據(jù)條約締結(jié)時(shí)有效的一般國際法規(guī)則”，很明顯這一規(guī)定是在強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)行”(contemporary)有效的國際法。國際法委員會在第18屆會議時(shí)對這一條款進(jìn)行了討論，指出該條款中“條約締結(jié)時(shí)有效的”短語沒有考慮國際法規(guī)則的演進(jìn)，而且試圖制定一個(gè)能涵蓋所有“當(dāng)前”因素的規(guī)則難度很大，因此，委員會決定刪除條款中的“時(shí)間因素”(temporal element)，于是就改成了現(xiàn)在的“適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則”。②See Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries，Yearbook of the International Law Commission，1996，vol．Ⅱ．P．222．http://untreaty．un．org/ilc/publications/yearbooks/Ybkvolumes(e)/ILC_1966_v2_e．pdf．從VCLT第31條(3)(c)的起草及修訂可知，國際法委員會的考慮是縮小對可以被援引的“國際法”的限制，即擴(kuò)大可以用來進(jìn)行解釋的外部資源的范圍，而沒有對條款中“有關(guān)的”(relevant)一詞進(jìn)行有效的界定，而這就為國際投資仲裁中NPM條款的適用困境埋下了伏筆。

由于國際法委員會在《維也納條約法公約》起草以及后來的修訂時(shí)都沒有對可以援引的“有關(guān)的”其他國際法的范圍進(jìn)行限定，使得VCLT第31條(3)(c)的討論和適用都不是很多。內(nèi)容的不確定性導(dǎo)致VCLT第31條(3)(c)長期以來相對于其他“解釋規(guī)則”有較低的“出場率”，甚至被學(xué)者稱之為“條約解釋中被遺棄的孩子”。這種情形在近些年來有所改變，國際社會開始逐漸意識到VCLT第31條(3)(c)在條約解釋中潛在的重要作用，并有意識地嘗試?yán)闷洳淮_定的外延來“開發(fā)”該條款。例如，上述提到的Oil Platform案中，國際法院在法官內(nèi)部有較大爭議的情況下，不顧美國提出的應(yīng)該對1955年美—伊條約第20條(1)(d)進(jìn)行文本解釋，而不應(yīng)該援引其他外部條約規(guī)則對該條款進(jìn)行解釋的主張，依據(jù)其對VCLT第31條(3)(c)外延的“寬泛”理解，引入武裝沖突習(xí)慣國際法對該條款進(jìn)行解釋。顯然，VCLT第31條(3)(c)不確定的范圍，為國際法院的這一做法提供了比較“充分”的理由。又如，國際法委員會在2006年的“國際法委員會的報(bào)告”中提出了一系列應(yīng)對國際法“破碎化”(fragmentation)難題的方法，其中之一就是以VCLT第31條(3)(c)“寬泛”外延為基礎(chǔ)的“系統(tǒng)合并”方法，它要求條約的適用者在解釋條約時(shí)要考慮“適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則”，而不論所援引的國際法規(guī)則的主題(subject matter)是什么。③See“Report of the International Law Commission，F(xiàn)ifty－eighth session(1 May－9 June and 3 July－11 August 2006)”，in UN website，http://untreaty．un．org/ilc//reports/2006/2006report．htm，last visited Sep．20，2012．可見，VCLT第31條(3)(c)自身內(nèi)容的不確定性，使其具有了非常“寬泛”外延的可能性，同時(shí)增加了VCLT第31條(3)(c)被“濫用”的風(fēng)險(xiǎn)，而這就成為了仲裁機(jī)構(gòu)援引兩種不同外部資源對NPM條款做出不同解釋的根源。當(dāng)然，NPM條款自身措辭的模糊性也為VCLT第31條(3)(c)被“濫用”提供了條件。

四、NPM條款適用困境的應(yīng)對

(一)投資仲裁機(jī)構(gòu)的應(yīng)對:“排除”習(xí)慣國際法

本文第二部分所列出CMS案、Sempra案和Enron案的仲裁庭都將習(xí)慣國際法的Necessity條款引入進(jìn)來對NPM條款進(jìn)行解釋，從而做出了對阿根廷非常不利的裁決。阿政府很快提起了撤銷程序。

CMS案首先成立了專門委員會，其在撤銷裁決中指出了原裁決援引Necessity條款對美—阿BIT第11條進(jìn)行解釋的不妥之處:首先是兩者列明所需條件的方式不同，前者采用的是消極的方式，即除非特定的嚴(yán)格條件被滿足，否則它將會排除對抗危險(xiǎn)的國家危急情況的適用，后者則以肯定的方式列明了其所需的條件;其次，兩者的用途或適用導(dǎo)致的結(jié)果不同，前者是用來排除被確定為構(gòu)成實(shí)質(zhì)性義務(wù)違反的借口，而后者的適用則會導(dǎo)致條約下的實(shí)體性義務(wù)不需要適用;①See CMS Gas Transmission Company v．The Argentine Republic，ICSID Case no．ARB/01/08(annulment proceeding)，Decision of the Ad Hoc Committee on the Application for Annulment of the Argentine Republic，25 September 2007，para．129、para．130．第三是兩者所需的條件不同，前者規(guī)定所采取的措施必須有四個(gè)嚴(yán)格的條件，而后者對采取的措施沒有什么限制。②See CMS Gas Transmission Company v．The Argentine Republic，ICSID Case no．ARB/01/08(annulment proceeding)，Decision of the Ad Hoc Committee on the Application for Annulment of the Argentine Republic，25 September 2007，para．129、para．130．CMS案專門委員會認(rèn)為Necessity條款與美—阿BIT第11條這些不同之處說明兩者應(yīng)該是分離關(guān)系，而且從兩者適用的邏輯順序來看，美—阿BIT第11條應(yīng)該優(yōu)先適用。而CMS案仲裁庭卻回避了這些不同，貿(mào)然地將Necessity條款引進(jìn)來對美—阿BIT第11條進(jìn)行解釋，實(shí)際上就是將兩者放在同一序列上，從而變相地適用了Necessity條款。盡管專門委員會最終并沒有撤銷原裁決，但是，卻指出了引用Necessity條款對美—阿BIT第11條進(jìn)行解釋是錯誤的。

緊接著，Sempra案也進(jìn)入了撤銷程序，專門委員會贊許地指向了CMS案的專門委員會的發(fā)現(xiàn)，其首先指出ICSID仲裁機(jī)制(不管是機(jī)構(gòu)仲裁還是專門委員會仲裁)決定于當(dāng)事方的同意。只要條約中規(guī)定國家在特定的環(huán)境下可以對投資者采取不利的行為，就必須通過條約本身的措辭來排除條約對投資者的保護(hù)，而且只要BIT提供了相關(guān)的用語，就必須首先適用該BIT。③See Sempra Energy International v．The Argentine Republic．ICSID Case no．ARB/02/16(Annulment Proceeding)，Decision on the Argentine Republic’s Request for Annulment of the Award，29 June 2010，paras 186 －190、para．200、paras．209 －214．然后專門委員會徹底否定了仲裁庭的推理。它指出Necessity條款涉及“作為理由解除不遵守該國某項(xiàng)國際義務(wù)的行為的不法性”的國家危急情況實(shí)際上有個(gè)假定條件，即假定一項(xiàng)行為違反國家的國際責(zé)任而被認(rèn)定為“不法”行為。而美—阿BIT第11條則規(guī)定“本條約不應(yīng)排除”一定的措施，因此，只要適用美—阿BIT第11條，那么所采取的措施就沒有違反國家的國際責(zé)任，當(dāng)然也就不是“非法”了。因此，Necessity條款和美—阿BIT第11條處理的是截然不同的情形。④See Sempra Energy International v．The Argentine Republic．ICSID Case no．ARB/02/16(Annulment Proceeding)，Decision on the Argentine Republic’s Request for Annulment of the Award，29 June 2010，paras 186 －190、para．200、paras．209 －214．正是基于此，專門委員會認(rèn)為將Necessity條款與NPM條款進(jìn)行合并，實(shí)際上是沒有適用應(yīng)該適用的法律，從而構(gòu)成明顯越權(quán)，專門委員會據(jù)此做出了撤銷原裁決的裁定。⑤See Sempra Energy International v．The Argentine Republic．ICSID Case no．ARB/02/16(Annulment Proceeding)，Decision on the Argentine Republic’s Request for Annulment of the Award，29 June 2010，paras 186 －190、para．200、paras．209 －214．

同年，Enron案專門委員會也做出了撤銷裁決。裁決中盡管沒有給出明確的關(guān)于Necessity條款和NPM條款之間關(guān)系的定論。但是其還是通過援引CMS案撤銷裁決的相關(guān)認(rèn)定，指出仲裁庭引進(jìn)Necessity條款來對美—阿BIT第11條進(jìn)行解釋的實(shí)質(zhì)是排除了后者的適用，屬于明顯越權(quán)，應(yīng)該被撤銷。⑥See Enron Creditors Recovery Corp．Ponderosa Assets，L．P．v．The Argentine Republic ，Decision on the Application for Annulment of the Argentine Republic，(ICSID Case No．ARB/01/3)(Annulment Proceeding)30 July 2010，paras．355－408．

三個(gè)案件的撤銷裁決表明原裁決中援引作為習(xí)慣國際法的Necessity條款來解釋NPM條款是錯誤的，從而在NPM條款的解釋過程中，排除了作為外部資源的習(xí)慣國際法的引入。有學(xué)者指出專門委員會所做的這一決定糾正了原仲裁庭的法律適用錯誤，必將對以后的裁決產(chǎn)生重要影響。［4］

(二)國際社會的應(yīng)對:限定VCLT第31條(3)(c)外延

上述三個(gè)撤銷裁決排除了作為習(xí)慣國際法的Necessity條款對于NPM條款解釋的可能性，但是這似乎與外部資源引入的根據(jù)——VCLT第31條(3)(c)“寬泛”的外延產(chǎn)生了矛盾。那么，該如何處理這一矛盾呢?

筆者認(rèn)為對VCLT第31條(3)(c)“寬泛”的外延進(jìn)行適當(dāng)?shù)南薅ㄊ墙鉀Q這一矛盾的必由之路。其實(shí)，關(guān)于VCLT第31條(3)(c)外延的問題，早就被人們所關(guān)注。如在Oil Platform案中，盡管最終裁決中國際法院以VCLT第31條(3)(c)為依據(jù)，援引了武裝沖突的習(xí)慣國際法對美—伊友好條約中的第20條(1)(d)進(jìn)行解釋，但是還是有法官不同意這種做法，如Higgins法官在對最終的裁決表達(dá)異議時(shí)就指出VCLT第31條(3)(c)的適用問題，她認(rèn)為國際法院利用該條款將使用武力的全部實(shí)體國際法都包括在內(nèi)是不妥當(dāng)?shù)模瑖H法院忽視了該條款需要與“上下文”一并考慮，而此處的上下文明顯是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)條約。①See Separate Opinion of Judge Higgins，http://www．iilj．org/courses/documents/AILUnit4OilPlatformsHigginsSepOp．pdf．顯然，Higgins法官認(rèn)為國際法院對VCLT第31條(3)(c)的外延做出了過于“寬泛”的理解。

盡管國際法委員提出的“系統(tǒng)合并”的方法有潛在擴(kuò)大VCLT第31條(3)(c)適用范圍的意圖，但是它絕不希望使該條款的外延無限擴(kuò)大。國際法委員會認(rèn)為只有在外部資源與需要解釋的條約之間是“特別有關(guān)”(particular relevance)關(guān)系的情況下，才能援引前者對后者進(jìn)行解釋。例如，國際法委員會指出習(xí)慣國際法和法的一般原則在以下三種情況下與需要解釋的條約是“特別有關(guān)”:(1)條約規(guī)則不明確或是開放式結(jié)構(gòu)(open－textured);(2)條約中的術(shù)語在習(xí)慣國際法中有公認(rèn)的意思;(3)在條約自身沒有闡明應(yīng)該適用的法律(進(jìn)行解釋)時(shí)，解釋者認(rèn)為有在國際法其他部分尋找規(guī)則的需要。②See“Report of the International Law Commission，F(xiàn)ifty－eighth session(1 May－9 June and 3 July－11 August 2006)”，in UN website，http://untreaty．un．org/ilc//reports/2006/2006report．htm，last visited Sep．20，2012．與需要解釋的條約“特別有關(guān)”的其他條約應(yīng)具備以下因素:(1)其締約方也是需要解釋的條約的締約方;(2)條約規(guī)則已經(jīng)生效或是習(xí)慣國際法的重述，或其為需要解釋的條約的目標(biāo)和目的或特別術(shù)語的通常意思提供了充分的證據(jù)。③See“Report of the International Law Commission，F(xiàn)ifty－eighth session(1 May－9 June and 3 July－11 August 2006)”，in UN website，http://untreaty．un．org/ilc//reports/2006/2006report．htm，last visited Sep．20，2012．盡管國際法委員會做出這種界定的初衷不是為了解決VCLT第31條(3)(c)外延過于“寬泛”的問題(而是為了解決國際法的“破碎化”問題，并為了證明其提出的“系統(tǒng)合并”方法的合理性和可操作性)，但是它的分析在客觀上還是對該條款進(jìn)行了一定程度的限定。由于聯(lián)合國國際法委員會在國際法編纂過程的重要作用，且《國家責(zé)任條款》是由其起草的，因此其關(guān)于VCLT第31條(3)(c)的適用說明有重要的意義。

盡管如此，我們還是應(yīng)該看到國際法委員會所做的上述“界定”，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到限定VCLT第31條(3)(c)“寬泛”外延，從而保證其能得以明確適用的目標(biāo)。對此，有學(xué)者也明確表達(dá)了其對國際法委員會所做的上述界定的明顯不滿，他指出盡管國際法委員會研究小組強(qiáng)調(diào)了“系統(tǒng)合并原則”證明了寬泛適用VCLT第31條(3)(c)是合理的，但是主流觀點(diǎn)還是認(rèn)為應(yīng)對“有關(guān)的”進(jìn)行嚴(yán)格限定，主張“有關(guān)的”應(yīng)該從“解釋條約的所有成員方”的視角來界定。即如果法律適用者(law－appliers)試圖援引條約文本外部的國際法規(guī)則，則這些規(guī)則必須受到“在條約解釋過程中條約所約束的每一個(gè)國家”的約束。［5］通過對VCLT中“有關(guān)的”一詞進(jìn)行嚴(yán)格限定，以達(dá)到限制VCLT第31條(3)(c)“寬泛”外延的做法具有相當(dāng)重要的意義。當(dāng)然，這一任務(wù)絕不是任何一個(gè)國家單獨(dú)就可以完成的，其需要國際社會共同的努力。

(三)中國的應(yīng)對措施:對NPM條款進(jìn)行明確界定

據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議的統(tǒng)計(jì)，截止2011年5月，我國共締結(jié)249個(gè)投資條約(包括雙邊投資條約、雙重征稅協(xié)定以及含有投資條款在內(nèi)的其他條約)。④See UNCTAD，World Investment Report 2011－Non－Equity Modes of International Production and Development，www．unctad－docs．org/files/UNCTAD － WIR2011 － Full－ en．pdf，p．100．筆者通過對其中的100多個(gè)雙邊投資條約進(jìn)行查閱，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)投資條約都存在缺失NPM條款的明顯“漏洞”。雖然近些年來，隨著國際社會對NPM條款重要性認(rèn)識的不斷加深，中國對外締結(jié)的投資條約中開始較多地包含有NPM條款，但是，就本文的研究來看，這些NPM條款都存在出現(xiàn)適用困境的風(fēng)險(xiǎn)。如2008年8月簽訂的《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》第16條“一般例外”規(guī)定:“……本協(xié)議的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采取或?qū)嵤┮韵麓胧?(1)為保護(hù)公共道德或維護(hù)公共秩序所必需的措施;(2)為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施;(3)為使與本協(xié)議的規(guī)定不相抵觸的法律或法規(guī)得到遵守所必需的措施，……”。①參見《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》，http://images．mofcom．gov．cn/www/accessory/200908/1250309222313．pdf．由于該條款不明確的措辭，加之國際投資仲裁中先例作用的局限性，致使仲裁庭在具體的案件審理過程中依然享有較大的自由裁量權(quán)，即如果中國與東盟國家就該條款發(fā)生分歧，提交仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，仲裁庭在適用此條款時(shí)，依然存在究竟是援引作為習(xí)慣國際法的Necessity條款，還是援引GATT∕WTO法中的例外條款對其進(jìn)行解釋的適用困境問題。又比如，2009年4月簽訂的《中華人民共和國政府與秘魯共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定》第141條“重大安全”②參見《中華人民共和國政府與秘魯共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定》，http://fta．mofcom．gov．cn/bilu/annex/bilu_xdwb_10_en．pdf．以及2012年9月簽訂的《中華人民共和國政府與加拿大政府互相促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》第33條“一般例外”③參見《中華人民共和國政府與加拿大政府互相促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》，http://unctad．org/sections/dite/iia/docs/bits/canada_china．pdf．等都存在類似適用困境的問題。

因此，除了抓緊與相關(guān)國家進(jìn)行磋商，補(bǔ)充遺漏的NPM條款外，中國目前的當(dāng)務(wù)之急是要防止該條款適用時(shí)可能出現(xiàn)的困境。而這就需要對已有或即將簽訂的投資條約中的NPM條款進(jìn)行明確的界定:

1、明確內(nèi)容或“指向”。因?yàn)镹PM條款的文本來源于美國FCN條約相類似的條款，接著又反映在GATT1947的第20條。后來在WTO具體的仲裁實(shí)踐中，這些例外條款逐步具備了較為合理、可靠的構(gòu)成要件。加之Continental案的撤銷裁決中原被告均未以原裁決中援引GATT/WTO中的例外條款對NPM條款進(jìn)行解釋的路徑提出任何異議，而且專門委員會最終也肯定了原裁決，所以，本文認(rèn)為援引這些已經(jīng)形成的例外條款的構(gòu)成要件對NPM條款進(jìn)行解釋是可行的方法。具體而言，可以在NPM條款或該條款的注釋中如此規(guī)定:判斷一個(gè)措施是否是“必需的”應(yīng)該從以下要素考慮:(1)因果關(guān)系，即采取的這些措施應(yīng)該與欲追求或?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)和價(jià)值有明顯的因果關(guān)系，其中追求或?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)和價(jià)值應(yīng)該有相對的重要性，這種因果關(guān)系必須是客觀真實(shí)的;(2)比例性，即采取的措施所導(dǎo)致的不利影響與其所追求的利益或價(jià)值的重要性之間應(yīng)該是成比例的，也就是在該措施所造成不利影響與有利影響之間進(jìn)行權(quán)衡;(3)最低限制性措施，即所采取的措施必須是不能被合理可用的其他措施所替代。

或者明確“指向”，在NPM條款或其注釋中指明該條款的解釋應(yīng)該援引GATT∕WTO中例外條款所具備的構(gòu)成要素，這樣就可以在NPM條款和GATT∕WTO中的例外條款之間建立明確關(guān)系，以排除其他外部資源的引入。

2、刪除或替代“必需的”一詞。由于“必需的”一詞在實(shí)踐中出現(xiàn)在多種不同“場所”(領(lǐng)域)中，如在政治軍事的條約和經(jīng)濟(jì)條約中，不同的情形下對于“必需的”一詞會有不同的規(guī)定和理解，如在Necessity條款和GATT∕WTO的例外條款中“必需的”構(gòu)成要素就有很大差別。這種情況的存在使得援引外部資源對也含有“必需的”一詞的NPM條款進(jìn)行解釋時(shí)面臨多種可能性選擇。隨著世界各國逐步認(rèn)識到例外條款的重要性，可以預(yù)見國際條約中例外條款的數(shù)量會大量出現(xiàn)，要窮盡所有含有“必需的”例外條款是一項(xiàng)巨大的工程。不僅如此，不同國家間條約中的例外條款的具體措辭很難統(tǒng)一，而且隨著國際實(shí)踐的發(fā)展，例外條款的內(nèi)涵和外延會不斷的變化發(fā)展。因此，例外條款中“必需的”一詞帶來爭議和沖突的可能性就會大大增加。針對這種情況，有國際組織從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，提出了NPM條款的修改意見，其中關(guān)鍵的一點(diǎn)就是將“必需的”一詞用“有關(guān)的(related)”一詞替代。④See NUCTAD: “Investment Policy Framework for Sustainable Development”，http://unctad．org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2012d5_en．pdf，p．55．這一主張對于緩解投資條約中NPM條款解釋現(xiàn)在遇到的困境有很大幫助。筆者認(rèn)為我國可以將投資條約中的“必需的”一詞刪除或用“有關(guān)的”一詞加以替換。

總之，投資仲裁機(jī)構(gòu)在適用NPM條款時(shí)排除習(xí)慣國際法的努力對于正確適用該條款有重要作用。而對VCLT第31條(3)(c)的“有關(guān)的”一詞進(jìn)行嚴(yán)格限定則是條約正確解釋的必由之路，同時(shí)當(dāng)然也是NPM條款正確適用的根本保證，但是這一做法顯然不是任何一個(gè)國家單獨(dú)就可以做到的，其需要國際社會的共同努力。就我國而言，要使投資條約中的該條款正確得以適用，我們可以采取的應(yīng)對措施包括通過明確NPM條款自身內(nèi)容或“指向”以及刪除或替代條款中的“必需的”一詞。

［1］William W．Burke－White＆ Andreas von Stadan，InvestmentProtection in Extraordinary Time:The Interpretation and Application of Non－Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties［J］，48 Va．J．Int’l L．307(2008)，pp．312－313．

［2］李浩培．條約法概論(第二版)［M］．北京:法律出版社，2003:351．

［3］Campbell McLachlan，The Principle of System Integration and Article 3 1(3)(c)of Vienna Convention［J］，I．C．L．Q．2005，54(2)，279－319．

［4］余勁松．國際投資條約仲裁中投資者與東道國權(quán)益保護(hù)平衡問題研究［J］．中國法學(xué)，2011，(2)．

［5］Desierto，Diane A，Necessity and National E-mergency Clauses:Sovereignty in Modern Treaty Interpretation［M］，Martinus Nijhoff Publishers，2012，pp．229 －230．