我國(guó)教育財(cái)政法律制度的理論基礎(chǔ)與體系構(gòu)建

張彤華

（太原大學(xué)教育學(xué)院，山西 太原 030001）

教育事業(yè)作為影響社會(huì)進(jìn)步和人類發(fā)展的根本大業(yè)，只有處于法律的調(diào)整和保障下才能得以健康發(fā)展。經(jīng)過(guò)30多年來(lái)的社會(huì)主義法制建設(shè)，我國(guó)《憲法》和《教育法》以及與之配套的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章已確定了保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的教育財(cái)政法律制度的基本原則，并從總體上為教育財(cái)政法律體系的構(gòu)建提供了一定基礎(chǔ)。

按照公共財(cái)政學(xué)理論，所謂財(cái)政關(guān)系是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有職能而引導(dǎo)、參與社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收入的分配和再分配活動(dòng)所形成的一種分配關(guān)系。而財(cái)政法學(xué)基本理論認(rèn)為，財(cái)政法規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及它們與財(cái)政行政相對(duì)人之間，在財(cái)政活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的相互制約的或管理性質(zhì)的關(guān)系。因此，與傳統(tǒng)的“教育投資”“教育投入”等概念強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體、居民在教育領(lǐng)域中投入的人力、物力的貨幣表現(xiàn)具有同一性不同，教育財(cái)政學(xué)研究認(rèn)為，我國(guó)教育財(cái)政法律制度的根本目的是規(guī)范政府履行教育財(cái)政的職責(zé)和義務(wù)行為，以及妥善處理與其他渠道籌措教育財(cái)政的教育投資主體之間的關(guān)系。但現(xiàn)行教育財(cái)政體系在運(yùn)行過(guò)程中暴露出如教育投入經(jīng)費(fèi)短缺、教育投入比例失衡、教育投入分配結(jié)構(gòu)不合理等突出問(wèn)題，已引起了教育學(xué)領(lǐng)域相關(guān)學(xué)者的高度重視。因此，從教育經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究理論出發(fā)，探討我國(guó)教育財(cái)政法律制度的法律定位和體系構(gòu)建將是解決上述問(wèn)題的有效途徑之一。

一、我國(guó)現(xiàn)行教育財(cái)政法律規(guī)范存在的問(wèn)題

1.教育財(cái)政法律體系缺乏系統(tǒng)性

我國(guó)現(xiàn)行的教育財(cái)政法律規(guī)范一般散見(jiàn)于教育法律、法規(guī)關(guān)于教育投入方面的條款中。在法律體系構(gòu)成上,由于這些條款屬于不同位階的法律、行政法規(guī)，因此在立法思想和法律條文上無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面無(wú)縫銜接，缺乏立法的系統(tǒng)性。

2.教育財(cái)政法律規(guī)范可操作性不強(qiáng)

我國(guó)教育財(cái)政法律規(guī)范條文中以原則性的條款為主，配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則一般帶有明顯的滯后性特點(diǎn),導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中的可操作性不強(qiáng)。例如，在我國(guó)《教育法》規(guī)定的“教育機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)利為目的設(shè)置”原則，由于缺乏配套相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范明確界定“營(yíng)利為目的”的界限和表現(xiàn)形式，導(dǎo)致教育行政主管部門面對(duì)一些民辦教育機(jī)構(gòu)往往以“非營(yíng)利”的名義享受稅收優(yōu)惠待遇的同時(shí)，還從事著營(yíng)利性的活動(dòng)而無(wú)法實(shí)施管理，這使得教育的“非營(yíng)利”原則在執(zhí)行過(guò)程中處于實(shí)質(zhì)上的虛化地位。

3.教育財(cái)政法律規(guī)范強(qiáng)制性規(guī)定存在不足

盡管《教育法》第五十三條、第五十四條、第五十五條分別規(guī)定了“國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制”，“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高”和教育投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”，但各級(jí)政府對(duì)教育財(cái)政預(yù)算撥款的責(zé)任還無(wú)法有效得到落實(shí)，教育投入在財(cái)政預(yù)算或者政府各項(xiàng)支出中所占比例沒(méi)有明確界定，使得一些教育權(quán)利得不到實(shí)質(zhì)性的法律保障。例如，在《教師法》中規(guī)定，教師享有“參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)”和“少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)從事教育教學(xué)工作應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)貼”的權(quán)利，但由于一些地區(qū)的教育財(cái)政投入不足，這些權(quán)利的保障難以得到真正落實(shí)。

4.教育財(cái)政法律規(guī)范缺乏有力的監(jiān)督和保障機(jī)制

由于教育財(cái)政法律制度的程序性立法還處于缺失狀態(tài)，使得對(duì)教育財(cái)政投入的執(zhí)法監(jiān)督處于無(wú)程序法可依的境地。這一方面對(duì)違反教育財(cái)政實(shí)體法的行為產(chǎn)生不了強(qiáng)有力的威懾作用，最終使得一些地方政府、相關(guān)組織和個(gè)人對(duì)教育財(cái)政法律規(guī)范置若罔聞；另一方面，無(wú)法有效約束教育行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益也無(wú)法得到保障。

上述問(wèn)題表明，我國(guó)教育財(cái)政法律制度尚未真正建立起來(lái)，僅處于制度構(gòu)建的雛形階段。

二、域外教育財(cái)政法律制度的立法經(jīng)驗(yàn)

世界上一些教育體制較為發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷史證明，教育事業(yè)保持旺盛生命力的根本保障措施在于投入充足的經(jīng)費(fèi)，這其中教育財(cái)政的投入對(duì)教育的發(fā)展起著決定性的作用。因此，在相關(guān)國(guó)家的教育法律體系中，教育財(cái)政立法是其中不可或缺甚至是最為核心的組成部分。例如，在美國(guó)，始于20世紀(jì)60年代的美國(guó)教育財(cái)政訴訟中確立的“財(cái)政充分”理論，將“如何更好地為學(xué)生提供充分的教育”不再簡(jiǎn)單視為是一個(gè)教育問(wèn)題，而是財(cái)政問(wèn)題在教育領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)形式。因此，經(jīng)過(guò)多年的理論研究，基于充足原則的教育財(cái)政規(guī)劃已經(jīng)成為美國(guó)教育部門調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)、解決教育資源配置不均以及提高教育質(zhì)量的重要政策性工具。

現(xiàn)代世界各國(guó)都很重視教育財(cái)政立法，由于各國(guó)的歷史背景、社會(huì)制度、政治體制、經(jīng)濟(jì)情況以及文化傳統(tǒng)不同，教育財(cái)政立法的目的、內(nèi)容、具體方法等也各不相同。但發(fā)達(dá)國(guó)家教育財(cái)政立法有著完備的體系、廣泛的內(nèi)容、規(guī)范的程序等特征，我國(guó)可以從中借鑒許多成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)推動(dòng)我國(guó)教育財(cái)政立法。

1.體系完備且內(nèi)容廣泛

發(fā)達(dá)國(guó)家一般都制定和頒布專門性的教育財(cái)政法律，無(wú)論從宏觀層面對(duì)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理、教育稅收免稅政策以及教育投入的核撥等問(wèn)題，還是從微觀層面對(duì)校舍和土地的財(cái)政投入比例、資金使用、程序監(jiān)督等均作了詳細(xì)的規(guī)定。例如，美國(guó)除聯(lián)邦憲法規(guī)定美國(guó)聯(lián)邦有權(quán)為教育課稅和撥款外，在各州憲法中也大都有關(guān)于教育財(cái)政方面的專門條款。此外,還有《國(guó)防教育法》《基本教育機(jī)會(huì)補(bǔ)助法》《高等教育設(shè)備法》《雙語(yǔ)教學(xué)法》《合作研究法》等專門性教育財(cái)政法。日本制定有《義務(wù)教育費(fèi)用國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》、《私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》等法規(guī)，對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的教育財(cái)政由國(guó)家負(fù)擔(dān)和地方負(fù)擔(dān)的數(shù)目、比例都做出明確規(guī)定，確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)。韓國(guó)對(duì)教育稅收的法律規(guī)定更為完善,在《教育稅法》《臨時(shí)土地所得稅法》和《地方教育交付稅法》等法律中，政府明確將國(guó)稅征收的所得稅、戶口稅附加、特別稅種等作為初、中等教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，并明文規(guī)定教育稅作為獨(dú)立的稅種，由地方教育主管部門負(fù)責(zé)征收。

2.立法具有專門性和專業(yè)性特點(diǎn)

從美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本這些發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，規(guī)范教育財(cái)政來(lái)源、投入、使用等行為的法律往往具有專門性和專業(yè)化特點(diǎn)，特別是將教育財(cái)政投入方面作為立法重點(diǎn)，將教育稅收行為、教育預(yù)算的保障和轉(zhuǎn)移支付等行為以專門性法律規(guī)定予以保障。德國(guó)聯(lián)邦政府《職業(yè)教育促進(jìn)法》規(guī)定，德國(guó)所有國(guó)營(yíng)和私營(yíng)企業(yè)，無(wú)論是培訓(xùn)企業(yè)還是非培訓(xùn)企業(yè)，在一定時(shí)期內(nèi)必須向國(guó)家繳納一定數(shù)量的中央基金，然后再由國(guó)家統(tǒng)一分配和發(fā)放該基金。中央基金規(guī)定，只有培訓(xùn)企業(yè)和跨企業(yè)培訓(xùn)中心才有資格獲得培訓(xùn)資助。

3.適時(shí)進(jìn)行修改性教育財(cái)政立法活動(dòng)

美國(guó)、挪威、日本等國(guó)家教育財(cái)政立法實(shí)踐證明，根據(jù)教育財(cái)政法律、法規(guī)在實(shí)施中遇到的各種實(shí)際問(wèn)題，適時(shí)進(jìn)行教育財(cái)政法律法規(guī)的修訂，可以完善教育財(cái)政立法，維護(hù)教育財(cái)政法律的權(quán)威性和實(shí)施的有效性。日本于20世紀(jì)70年代提出《關(guān)于日本教育政策的調(diào)查報(bào)告書》和《關(guān)于高中職業(yè)教育的改革》兩份報(bào)告。這兩份報(bào)告提出，職業(yè)教育應(yīng)擺脫狹隘的專業(yè)教育，注重基礎(chǔ)教育，使職業(yè)教育向更廣泛的教育、教養(yǎng)發(fā)展。1974年的《職業(yè)訓(xùn)練法》及1978年的《部分修改職業(yè)教育法的法律》以法的形式體現(xiàn)了這兩份報(bào)告的思想，消除了普通教育和專業(yè)教育的嚴(yán)格界限。

借鑒這些國(guó)家有益的立法經(jīng)驗(yàn)，將為轉(zhuǎn)變我國(guó)教育學(xué)和教育法學(xué)研究思維方式，明晰教育財(cái)政體制改革的方向，建立符合我國(guó)國(guó)情的教育財(cái)政法律體系具有重要的指導(dǎo)意義。

三、我國(guó)教育財(cái)政法律制度的體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

從社會(huì)受益與受教育者個(gè)人受益關(guān)系劃分，教育是兼有個(gè)人受益和社會(huì)受益的“混合產(chǎn)品”，即隨著教育層次的不斷升高、個(gè)人受益明顯增強(qiáng)的特征，而體現(xiàn)出不同層次的公共產(chǎn)品外部性特征。第一種類型，是具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育類型。主要是指具有以社會(huì)公眾受益為主，個(gè)人受益不太明顯特點(diǎn)的教育類別，一般是承擔(dān)基礎(chǔ)教育的中小學(xué)。在這一類型的教育產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)投入中，往往是以政府投入為主要來(lái)源的興辦模式。第二種類型，是具有半公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育。既具有明顯的社會(huì)受益，也具有明顯的個(gè)人受益特點(diǎn)的教育類別。在這種教育類型中，政府必須對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)投資。同時(shí)，作為受益人的受教育者本人，也必須通過(guò)繳納學(xué)費(fèi)等方式進(jìn)行適當(dāng)投資。一般而言，高等教育通常具有半公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行一定程度的“公辦民助”或“民辦公助”的投資興辦模式。第三種類型，是具有準(zhǔn)私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育，即呈現(xiàn)個(gè)人受益為主、社會(huì)受益不太明顯的特點(diǎn)，例如純應(yīng)用技術(shù)性職業(yè)教育或特殊崗位教育。這種類型教育產(chǎn)品基本上可以完全按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，采取由市場(chǎng)主體自主投資的興辦模式?；谏鲜隼碚摚覈?guó)現(xiàn)有的教育財(cái)政法律立法體系中為不同層次的教育產(chǎn)品制定了不同的經(jīng)費(fèi)保障的原則。在《教育法》中明確規(guī)定了對(duì)所有類型教育產(chǎn)品以國(guó)家財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔，以及鼓勵(lì)境內(nèi)外社會(huì)組織和個(gè)人捐資助學(xué)的教育財(cái)政基本體制。并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)第二和第三種類型教育產(chǎn)品，規(guī)定了鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級(jí)人民政府可以給予適當(dāng)支持。即各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依法合理確定各級(jí)財(cái)政的收支范圍，正確界定收支權(quán)限，科學(xué)核定收支數(shù)額，建立較為完善的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

四、我國(guó)教育財(cái)政法律體系的基本框架

基于現(xiàn)階段制定教育財(cái)政法立法理論基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境和域外立法經(jīng)驗(yàn)等條件已相對(duì)成熟，為盡快解決制約我國(guó)教育財(cái)政的困境，建議加快完善教育財(cái)政投入的規(guī)范化和法制化步伐，筆者建議盡快出臺(tái)一部專門性教育財(cái)政法律。

教育財(cái)政法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)通過(guò)教育財(cái)政立法途徑的選擇,將國(guó)家的意志通過(guò)立法的形式貫徹下去，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)教育財(cái)政投入的宏觀調(diào)控,以確保教育事業(yè)的進(jìn)程和方向。因此，建立教育財(cái)政法律體系的關(guān)鍵問(wèn)題是如何將傳統(tǒng)的教育法學(xué)研究體系與較為復(fù)雜、專業(yè)的財(cái)政法研究體系有機(jī)統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)法學(xué)研究、法律制定、執(zhí)法實(shí)踐的順利銜接。筆者認(rèn)為，按照教育法和財(cái)政法的一般研究模式，可以從宏觀上將上述研究?jī)?nèi)容劃分為三個(gè)層次，即教育財(cái)政管理主體組織法、教育財(cái)政行為法和教育財(cái)政運(yùn)行監(jiān)督法，這三方面的內(nèi)容將共同構(gòu)成“三位一體”的教育財(cái)政法律制度體系。

1.教育財(cái)政管理主體組織法

教育財(cái)政管理主體組織法是教育財(cái)政法律制度體系中最為核心的部分,主要包括財(cái)政資金提供機(jī)構(gòu) (政府)、分配機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只有各級(jí)教育財(cái)政投入行政執(zhí)法主體的執(zhí)法地位和職權(quán)都在相關(guān)教育財(cái)政法律中做出明確規(guī)定，才能有效杜絕職能交叉、權(quán)責(zé)模糊的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。

2.教育財(cái)政行為法

我國(guó)已出臺(tái)了《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等一系列公共財(cái)政性法律。但由于這些法律的調(diào)整對(duì)象相對(duì)宏觀，且自身也存在一些立法缺陷，因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合這些法律的修改過(guò)程制定專門的教育財(cái)政行為法。包括兩個(gè)方面:一是財(cái)政資金的供給機(jī)制法。即財(cái)政能夠和應(yīng)該為教育提供多少資金,提供的方式是什么。要在財(cái)政、教育部門的法規(guī)中明確規(guī)定政府的教育財(cái)政責(zé)任，通過(guò)法律法規(guī)形式確定教育投入的總量和比例，切實(shí)提高政府財(cái)政支出中教育財(cái)政的比重，使教育財(cái)政的籌集、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確。在此基礎(chǔ)上建立各級(jí)地方政府落實(shí)相關(guān)投入目標(biāo)的執(zhí)行和問(wèn)責(zé)機(jī)制，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將財(cái)政收入超收部分更多地用于教育投入。二是分配機(jī)制法。只有具備充分的物質(zhì)保障，才能為教育事業(yè)的均衡發(fā)展和教育公平的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，從國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，在增加教育財(cái)政投資的同時(shí)，必須明確財(cái)政資金如何向教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行分配,以及相關(guān)教育機(jī)構(gòu)如何在內(nèi)部使用和分配這些資金。

3.教育財(cái)政運(yùn)行監(jiān)督法

我國(guó)傳統(tǒng)的教育財(cái)政研究主要集中在經(jīng)費(fèi)來(lái)源與分配等方面，很少關(guān)注教育投入與教育結(jié)果或產(chǎn)出之間的關(guān)系，以及資金的使用效率問(wèn)題。因此，在教育財(cái)政運(yùn)行監(jiān)督法中，要依法對(duì)財(cái)政教育資金使用的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并確保資金使用的質(zhì)量和效率。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行教育財(cái)政的監(jiān)督體系包括由公共財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、專門審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督共同形成的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系和由紀(jì)檢、監(jiān)察及其他社會(huì)法制監(jiān)督組織兩種并行體系組成。這兩種監(jiān)督體系的設(shè)置從立法初衷上看應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立的，共同負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序?qū)嵤┍O(jiān)督。但在實(shí)踐中卻暴露出監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工不甚明確、監(jiān)督行為不能相互銜接、工作信息上不能相互共享的問(wèn)題，造成不必要的人力、財(cái)力和時(shí)間上的浪費(fèi)，使得監(jiān)督的成本提高、效率降低。這與我國(guó)公共財(cái)政監(jiān)督體系自身的責(zé)任權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等程序性和責(zé)任性規(guī)定存在缺陷有關(guān)。因此，教育財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督立法工作應(yīng)當(dāng)從制度層面，首先明晰兩種內(nèi)部監(jiān)督體系的不同監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工關(guān)系，逐步形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)的立法格局。

五、教育財(cái)政法律體系構(gòu)建的實(shí)施步驟

1.認(rèn)真做好現(xiàn)行法律的規(guī)范和完善工作，加強(qiáng)教育財(cái)政法律規(guī)范的系統(tǒng)性

借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家教育財(cái)政立法經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該做好清理現(xiàn)行教育財(cái)政法律、法規(guī)和規(guī)章的工作，適時(shí)進(jìn)行修改性教育立法活動(dòng)。一方面，要對(duì)現(xiàn)行涉及教育法規(guī)中教育財(cái)政條款進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和歸納，對(duì)其中的概念內(nèi)涵和外延界定不清等不合理問(wèn)題進(jìn)行修正；另一方面，對(duì)現(xiàn)行制度中一些行之有效的條款進(jìn)行補(bǔ)充完善，以繼續(xù)充分發(fā)揮其作用。

2.加快教育財(cái)政相關(guān)法律立法進(jìn)程，加快制定專門性立法規(guī)劃的步伐

按照我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定，財(cái)政稅收基本制度只能由全國(guó)人民代表大會(huì)立法。因此，應(yīng)當(dāng)按照先易后難、先緊后松的原則，逐步開(kāi)展《教育稅收及教育經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)法》、《教育財(cái)政預(yù)算法》和《教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等法律文件的制定工作。從法律的角度明確政府教育財(cái)政行為的地位、作用、職責(zé)和任務(wù)，強(qiáng)化公共財(cái)政監(jiān)督檢查手段，規(guī)范公共財(cái)政監(jiān)督的工作方法和工作程序，做到有法可依、依法監(jiān)督。對(duì)于一些緊迫性的教育財(cái)政法律議案，可以按照《立法法》第9條規(guī)定，當(dāng)財(cái)政稅收基本制度尚未制定法律時(shí)，根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)，國(guó)務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

3.加強(qiáng)法律草案的起草研究工作，從源頭上提高教育財(cái)政立法的質(zhì)量

在認(rèn)真分析論證和研究國(guó)外教育財(cái)政立法有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，改進(jìn)教育財(cái)政立法技術(shù)。特別注意改善教育財(cái)政投入法規(guī)結(jié)構(gòu),使教育財(cái)政投入法規(guī)名稱規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)完整、法律責(zé)任明確、總體結(jié)構(gòu)一致、條文設(shè)置合理,廣泛運(yùn)用分章設(shè)條、條文連續(xù)排序的立法技術(shù)，使教育財(cái)政法律關(guān)系的約束力及其規(guī)范調(diào)整功能得到充分發(fā)揮，促進(jìn)教育的改革和發(fā)展。

注釋：

[1]公共財(cái)政滿足公共需要的目的決定了公共財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域只能是公共領(lǐng)域，不能介入私人領(lǐng)域，財(cái)政活動(dòng)應(yīng)定位于私人不愿意干或沒(méi)有能力干、干不好的事，在理論上一般地說(shuō)是指非盈利領(lǐng)域、公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，主要集中于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。

教育投資也稱教育投入，是指一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)，根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展的要求，以實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)不同熟練程度的后備勞動(dòng)力和各種專門人才以及提高人的勞動(dòng)能力為目標(biāo)，而投入到教育領(lǐng)域中的人力、物力和財(cái)力的總和。

[2]外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)他人產(chǎn)生影響，卻沒(méi)有因此而得到報(bào)酬或支付成本的現(xiàn)象。外部性按照影響效果的不同可分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為給他人帶來(lái)好處，卻沒(méi)有因此獲得報(bào)酬；負(fù)外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為給他人造成損失，卻沒(méi)有因此支付成本。參見(jiàn)《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2008年第3期，第103頁(yè)；張少杰、郭雅嫻、董碧松《基于外部性理論的高等教育財(cái)政支出研究——日本的經(jīng)驗(yàn)及啟示》。

[3]到20世紀(jì)90年代初，我國(guó)建立了權(quán)力下放的教育財(cái)政體系，教育財(cái)政既包括來(lái)自政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款，也包括來(lái)自非政府部門的預(yù)算外資金。預(yù)算內(nèi)撥款仍然是義務(wù)教育的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但預(yù)算外經(jīng)費(fèi)成為越來(lái)越重要的組成部分。參見(jiàn)《公共行政評(píng)論》，2009年第2期，第101頁(yè)；王聞《中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政改革與地區(qū)差異分析:教育財(cái)政的公平與充足》。

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