解析黨的制度建設科學化水平

萬峰宇，周 凱

（ 1.安徽機電職業(yè)技術學院 思政教學部，安徽 蕪湖 241000；2.安徽機電職業(yè)技術學院 黨委，安徽 蕪湖 241000 ）

黨的十七屆四中全會首次提出“提高黨的建設科學化水平”這一重大命題和重大任務。提高黨的建設科學化水平歸根到底是要準確把握和自覺運用馬克思主義執(zhí)政黨的建設規(guī)律，研究新情況、解決新問題、創(chuàng)造新經(jīng)驗，在以科學理論指導黨的建設、以科學制度保障黨的建設、以科學方法推進黨的建設上不斷取得實實在在的成效[1]。其中，科學理論是提高黨的建設科學化的前提和基礎，決定著制度和方法的性質和方向。黨的建設的科學方法是為實現(xiàn)黨的建設的總目標而采取的具體途徑、步驟、手段等，主要強調(diào)解決具體實際任務的問題。科學制度是聯(lián)系理論與實踐的中介，體現(xiàn)著科學理論和特定的價值標準，約束著組織和成員的活動方式和行為模式。黨的制度建設既是黨的建設的重要組成部分，又是提高黨的建設科學化水平的重要保證，必須提高黨的制度建設科學化水平。

一、提高黨的制度建設科學化水平的必要性和重要性

為了保持組織行動的高效統(tǒng)一，保證組織自身體系的完整，社會組織需要建立相關制度。政黨是為了共同的利益和共同的政治目的，特別是為了取得政權和保持政權而在階級斗爭中形成的政治組織。為了使政黨組織的行動保持高度一致、組織體系完整嚴密，必然要求建立科學制度，必然要求不斷提高政黨的制度建設科學化水平。沒有科學制度，政黨就沒有維系其持續(xù)存在的物質外殼。在民主政治條件下，提高黨的制度建設科學化水平是增強黨的力量的重要來源?！爸贫仁屈h的組織的基礎，而制度化是黨產(chǎn)生組織力量的關鍵。……在現(xiàn)代民主政治下，提高政黨的制度化水平，是聚合和積累其組織力量的重要途徑。”[2]8-9提高黨的制度建設科學化水平也是黨組織自身的合法性的來源和基礎。“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”[3]12。通過提高黨的制度建設科學化水平，最終形成科學制度。科學制度以其制度性、規(guī)范性和程序性而成為黨執(zhí)政合法性的來源和基礎。同時，科學制度具有傳遞黨執(zhí)政合法性的功能，將其本身所具有的“規(guī)范性”合法性地轉換為“實際的”合法性。

黨的歷史方位和中心任務的變化必然要求提高黨的制度建設科學化水平。黨成立以來，我國相繼實現(xiàn)了三個“歷史性轉變”，特別是改革開放以來，“回顧90年中國的發(fā)展進步，可以得出一個基本結論：辦好中國的事情，關鍵在黨。”[4]我國的三個“歷史性轉變”，一方面為黨實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史任務提供了更為有利的條件，為顯示黨的先進性和黨的執(zhí)政能力、發(fā)揮黨的領導核心作用提供了更為廣闊的舞臺，有利于體現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)越性；另一方面，當今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，黨在長期執(zhí)政的條件下，在社會主義市場經(jīng)濟體制和全方位開放的環(huán)境中，面臨著“四大考驗”，這就要求黨要能夠根據(jù)歷史方位和中心任務的變化，不斷提高領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力?！爸贫葐栴}，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵5]324在新的歷史條件下，黨要經(jīng)受住“四大考驗”，提高黨的執(zhí)政能力，保持黨的先進性，必須提高黨的制度建設科學化水平。“從長遠來看，黨的制度建設的水平與黨的建設、黨的執(zhí)政能力和先進性建設的水平是正相關關系，即制度建設的水平越高，黨建整體水平越高，黨的執(zhí)政能力越高，從而使黨的先進性建設達到一個新的高度。”[6]

黨的自身狀況迫切要求提高黨的制度建設科學化水平。當前，黨的領導水平和執(zhí)政水平、黨的建設狀況、黨員隊伍素質總體上是能適應黨所肩負的歷史使命的，但同時也要清醒地認識到黨面臨著精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。這“四大危險”涉及到黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設等多方面的內(nèi)容。要消除“四大危險”，就必然要求不斷加強和改進新形勢下黨的建設，全面推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設，“必須始終把制度建設貫穿于黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設之中。”[4]

總之，在新的歷史條件下，提高黨的制度建設科學化水平對于黨的事業(yè)和黨的自身建設具有重要作用，也是我們黨巨大的制度優(yōu)勢，也正是這種制度優(yōu)勢使我們黨不斷從勝利走向勝利。正如習近平指出：“我們黨堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，形成并保持黨的團結統(tǒng)一和蓬勃活力，這是巨大的制度優(yōu)勢?！薄拔覀凕h靠這些優(yōu)勢起家，靠這些優(yōu)勢成就偉業(yè)，也一定能夠發(fā)揮這些優(yōu)勢去開創(chuàng)更加美好的未來?！盵7]

二、提高黨制度建設科學化水平的內(nèi)涵和特征

提高黨的制度建設科學化水平，首先要正確理解提高黨的制度建設科學化水平的內(nèi)涵。正確理解提高黨的制度建設科學化水平的內(nèi)涵必須要對“制度”、“科學”和“化”這幾個關鍵概念有一個正確的理解。

諾斯（Douglass C.North）認為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[8]110。制度可以分為三種類型，即正式制度、非正式制度和執(zhí)行機制。正式制度就是通過一定程序而制定的明文規(guī)定的具有普遍約束力的制度；非正式制度是組織在長期運行過程形成的約定俗成的制約，包括行為規(guī)范、行為準則、習俗和禁忌等；執(zhí)行機制是為了確保上述制度得以執(zhí)行的相關制度安排，它是制度安排中的關鍵一環(huán)。因此，“從制度建設科學化的視角來看，一是制度的體系設置、運轉符合政黨運作規(guī)律，其效力有利于實現(xiàn)黨的價值目標，亦即制度本身的科學性問題；二是指圍繞制度體系而開展的各方面建設性工作也符合制度建設規(guī)律，有利于制度的實施，實現(xiàn)黨的價值目標?！盵6]

科學具有狹義和廣義之分。狹義的科學是指反映人類社會、自然界及人類自身客觀規(guī)律的知識體系。廣義的科學既包括狹義的科學所指的知識體系，還包括科學的方法、態(tài)度和精神，其核心是本質和規(guī)律。從某種意義上來說，它更強調(diào)科學的方法、態(tài)度和精神。“‘黨的建設科學化’之‘科學’指的是廣義上的科學”[9]。同樣，“提高黨的制度建設科學化水平”之“科學”指的也是廣義上的科學。

毛澤東認為，“‘化’者，徹頭徹尾徹里徹外之謂也”[10]841。提高黨的制度建設科學化水平就是指要以科學的方法、態(tài)度和精神，把對黨的制度建設的規(guī)律性認識內(nèi)化為全黨的行為規(guī)范、行為準則、習俗和禁忌，外化為黨的體制、制度和機制等，貫徹到黨的各方面工作之中，轉化為推動黨的建設的具體實踐，使黨的制度建設符合其本質屬性及發(fā)展規(guī)律的過程與狀態(tài)。因此，提高黨的制度建設科學化水平“最根本的是嚴格遵循執(zhí)政黨建設規(guī)律進行制度建設，不斷增強黨內(nèi)生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性，既要有實體性制度又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應該怎么辦，又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，推進黨的建設的科學化、制度化、規(guī)范化”[11]。

提高黨的制度建設科學化水平的特征是系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學性。“要建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系……增強制度建設的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學性，通過制度建設保障黨的團結統(tǒng)一、增強黨的創(chuàng)造活力?！盵12]

系統(tǒng)性，主要是強調(diào)黨的制度體系的系統(tǒng)性。制度體系本來就是一種系統(tǒng)，其本身就是由不同制度系統(tǒng)組成的。它是將一定范圍內(nèi)或同類的制度按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是不同制度系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。系統(tǒng)性是科學制度的重要標準?？茖W制度既強調(diào)制度要素的建設，又強調(diào)制度體系的構建。系統(tǒng)性強調(diào)整體性，要求黨的制度建設要從整體上加以考慮，發(fā)揮制度體系的整體功能。系統(tǒng)性強調(diào)層次性，黨的制度體系可以分為根本制度、基本制度和具體制度三個層次，并要求各個層次之間相互聯(lián)系，共同發(fā)揮作用。系統(tǒng)性強調(diào)開放性，要求黨的制度建設必須根據(jù)客觀環(huán)境的變化，按照其組織規(guī)律不斷向前推進。黨的制度建設子系統(tǒng)具有各自的規(guī)律，但又不是相互割裂和獨立封閉的?？茖W制度建設某一方面出現(xiàn)的新情況新問題，必然要求其他方面的建設及時跟進加以應對和解決，否則就會產(chǎn)生連帶的影響。

協(xié)調(diào)性，主要是指制度體系內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。制度體系按內(nèi)容可以分為實體性制度、程序性制度和保障性制度。實體性制度可以使黨的各種行為都有制度規(guī)定；程序性制度是制約隨意性的有效手段，通過嚴密的程序性規(guī)定，可以不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度的剛性，從而增強制度的權威性；保障性制度可以確保制度在執(zhí)行過程中不偏離實體性制度制定的初衷，完全按制度規(guī)定辦事，使背離黨內(nèi)制度的行為受到及時的懲罰。協(xié)調(diào)性還表現(xiàn)在基本法規(guī)制度與具體實施細則的協(xié)調(diào)、單項制度與制度體系的協(xié)調(diào)、黨內(nèi)制度體系與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)。

科學性，指科學制度的總特征。它要求提高黨的制度科學化水平要遵循黨的制度建設的基本規(guī)律，體現(xiàn)科學理論、精神和態(tài)度，要以中國特色社會主義理論體系為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以黨的執(zhí)政力建設和先進性建設為主線，以黨章為根本，以民主集中制為核心，以黨的建設實踐為基礎，從全局的高度抓好黨的建設制度體系的戰(zhàn)略謀劃，確保黨的科學制度建設符合時代發(fā)展要求，符合黨的建設規(guī)律和實際工作需要。要堅持正確的價值理念，要一切從黨的發(fā)展、黨的事業(yè)的角度考慮問題，從客觀實際出發(fā)，以黨的價值作為科學制度建設的最終出發(fā)點。

總之，提高黨的制度建設科學化水平的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學性特征，是與制度體系的“內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用”[4]的要求相一致的。

三、提高黨的制度建設科學化水平的目標

提高黨的制度建設科學化水平的目標就“必須堅持用制度管權管事管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化?！盵4]

在2006年1月的中紀委第六次全體會議上，胡錦濤提出堅持用制度管權管事管人，推進黨的建設制度化、規(guī)范化的問題。當時，他針對黨的反腐倡廉建設中出現(xiàn)的問題，提出“用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化?！盵13]用制度管權管事管人，不僅適用于黨風廉政建設和反腐敗工作，更適用于黨的建設的全部。首先，黨的建設主要問題，概括地說就是“管權”、“管事”和“管人”。其次，強調(diào)用制度管權管事管人的核心，是改變過去管權管事管人的狀況，轉而形成“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[5]146的狀況。

“管權”、“管事”和“管人”是一個有機的整體，相互聯(lián)系、相互滲透、相互作用。就黨的具體制度而言，各項制度的側重點是不一樣的，黨的領導制度側重于“管權”；工作制度側重于“管事”；而干部制度、學習制度和生活制度則明顯側重于“管人”。

“管權”、“管事”和“管人”不是同一個層次的問題?！肮軝唷笔呛诵暮完P鍵。因為人沒有權，也就做不成事。鄧小平指出當時黨和國家領導體制中最大的弊端是權力過分集中，在黨的制度建設中，“領導制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”[5]333“管權”主要涉及到權力結構安排、權力運行機制和權力運行的規(guī)范和程序等內(nèi)容。其中，權力結構安排涉及到權力的歸屬問題，是根本制度，屬于頂層；權力運行機制解決的是如何實現(xiàn)權力的問題，是基本制度，屬于中層；權力運行的規(guī)范和程序涉及到具體制度，屬于微觀層面。它們共同形成了層次分明的黨內(nèi)權力體制機制。因此，提高黨的制度建設科學化水平必須抓住“管權”這個核心和關鍵，尊重黨員的主體地位，規(guī)范權力運行，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，凝聚全黨的智慧，充分發(fā)揮各級黨組織和黨員群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性，以保證黨組織體系的完整統(tǒng)一，協(xié)調(diào)全黨行動的一致性。

提高黨的制度建設科學化水平要求建立健全“管權管事管人”的制度體系，使各項具體制度形成一個有機的整體，形成制度體系的“合力”。在當前，迫切要求“要堅持以黨章為根本、以民主集中制為核心，堅持和完善黨的領導制度，改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，發(fā)展黨內(nèi)民主，積極穩(wěn)妥推進黨務公開，保障黨員主體地位和民主權利，完善黨代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度，完善黨內(nèi)民主決策機制，保障黨的團結統(tǒng)一，增強黨的創(chuàng)造活力，堅決克服違反民主集中制原則的個人獨斷專行和軟弱渙散現(xiàn)象?！盵4]其中，堅持和完善黨的領導制度，發(fā)展黨內(nèi)民主屬于“管權”；完善黨內(nèi)民主決策機制屬于“管事”；堅決克服違反民主集中制原則的個人獨斷專行和軟弱渙散現(xiàn)象就是“管人”。因此，堅持用制度管權管事管人，是提高黨的制度建設科學化水平的直接目標。

堅持用制度管權管事管人在客觀上要求不斷推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的制度建設科學化水平的最終目標就是不斷推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化。

所謂制度化，指的是一種做法或組織方式被明確下來，并被廣泛認識的過程。它既包括正式制度的制度化，也包括非正式制度的制度化。當然，隨著黨和國家事務的復雜化，正式制度越來越成為黨的建設制度化最主要的形式。但無論是正式制度還是非正式制度，都強調(diào)客觀性、全面性、目的性，防止主觀性、片面性和盲目性。這是提高黨的建設科學化水平的應有之義，也是提高黨的制度建設科學化水平的最終目標和總要求之一。也正是如此，黨的文獻首次提出“黨的建設科學化”命題時，就是將它與制度化、規(guī)范化同時提出的。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立 90 周年大會的講話中，胡錦濤又提出“制度化、規(guī)范化、程序化”的問題。這就涉及到“科學化”、“制度化”、“規(guī)范化”和“程序化”等四個問題。它們的地位和作用是不同的。其中，科學化是靈魂；制度化是目標；規(guī)范化和程序化是實現(xiàn)制度化的標準、方法和步驟。規(guī)范從一定意義上來說就是標準，包括約定俗成的即道德規(guī)范和明文規(guī)定的范式。

規(guī)范化即是適合于一定標準，強調(diào)貫徹一套完整的價值觀念體系，使所制定的目標和行為標準建立在一個完整的體系基礎之上。就黨的建設而言，規(guī)范化在科學制度體系下，使黨的建設的目標和行動都有一定的標準。這種標準應該既要明確規(guī)定應該怎么辦，又要明確規(guī)定若違反規(guī)定應該怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，主要體現(xiàn)為實體性制度。程序主要包括實施某種行為的方法、步驟、方式、順序和時限等，是執(zhí)行制度的規(guī)范。

程序化是實現(xiàn)制度化、規(guī)范化內(nèi)容的具體方法和步驟，強調(diào)的是具體的可操作性和過程。黨的建設的程序化主要表現(xiàn)為程序性制度，強調(diào)不斷推進黨的建設程序化，要更加關注過程，既要有實體性制度，又要有程序性制度，才能不斷增強黨內(nèi)生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性，只有程序性制度與實體性制度相配合，關注過程的科學性，才能保證黨的建設結果的科學性，才能不斷提高黨的建設科學化水平，實現(xiàn)黨的建設總目標。

[1] 習近平.加強和改進新形勢下黨的建設的綱領性文獻[N].人民日報，2009-10-09（01）.

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[3] （美）塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.上海：上海人民出版社，1996.

[4] 胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90 周年大會上的講話[N].人民日報，2011-7-2（02）.

[5] 中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選（第2 卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6] 高新民.提高黨的制度建設科學化水平保持黨的先進性[J].中國黨政干部論壇，2011，（10）.

[7] 習近平在省部級主要領導干部專題研討班結業(yè)式上強調(diào)深入學習領會胡錦濤同志重要講話精神把思想行動更好統(tǒng)一到中央重大決策上來[N].人民日報，2012-07-25（01）.

[8] （美）道格拉斯·諾斯.制度、意識形態(tài)和經(jīng)濟績效[M].黃祖輝，蔣文華，譯.上海：上海人民出版社，2000.

[9] 萬峰宇.提高黨的建設科學化水平與黨的建設科學化水平的基本內(nèi)涵[J].重慶三峽學院學報，2012，（4）.

[10] 中共中央文獻編輯委員會.毛澤東選集（第3 卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[11] 胡錦濤.努力開創(chuàng)新形勢下黨的建設新局面[J].求是，2010，（1）.

[12] 胡錦濤在中共中央政治局第十七次集體學習時強調(diào)扎實貫徹黨的十七屆四中全會精神努力提高黨的建設科學化水平[N].人民日報，2009-11-29（01）.

[13] 胡錦濤.在中央紀律檢查委員會第六次會議上的講話[N].人民日報，2006-1-8（02）.