美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)職能演變對我國的啟示

南京旅游職業(yè)學(xué)院 紀(jì)文靜

旅游業(yè)因其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的積極作用，正深刻影響著各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的選擇與定位。我國旅游業(yè)經(jīng)過30年的快速發(fā)展，已經(jīng)實現(xiàn)了兩個重要的轉(zhuǎn)變，即實現(xiàn)了從國民經(jīng)濟(jì)新的增長點到成為國民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)、從旅游資源大國向世界旅游大國的歷史性跨越。但是，我國旅游業(yè)的發(fā)展仍處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，旅游產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)、組織有待健全、規(guī)范和完善，政府旅游管理機(jī)構(gòu)的職能有待于進(jìn)一步優(yōu)化。如何吸取國際上旅游業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，拓寬國際視野，對促進(jìn)本國及本地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。本文以美國為例，對其20世紀(jì)以來政府旅游管理職能演變進(jìn)行梳理，結(jié)合我國旅游業(yè)發(fā)展的實際情況，提出可供借鑒的措施與對策，以期對提高我國政府旅游部門管理的水平。

1 美國旅游業(yè)現(xiàn)狀

從20世紀(jì)開始，美國第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占絕對優(yōu)勢地位，其產(chǎn)值在GDP中的比重自1950年的54.5%，連續(xù)上升到1993年76.3%。第三產(chǎn)就業(yè)人數(shù)比重一直呈上升趨勢，90年代以來，就業(yè)比重穩(wěn)定在74%左右，第三產(chǎn)業(yè)是成為美國增加就業(yè)的主渠道。“服務(wù)化經(jīng)濟(jì)”成為20世紀(jì)以來美國國民經(jīng)濟(jì)的主要特征。隨著環(huán)保時代的調(diào)來，美國率先推出了“綠色旅游”農(nóng)業(yè)觀光休閑項目，充分運(yùn)用其高新技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)，大力開發(fā)網(wǎng)絡(luò)旅游，使美國旅游暢銷全球。此外，美國的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善，產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能強(qiáng)，尤其是現(xiàn)代飯店集團(tuán)實行連鎖式統(tǒng)一的科學(xué)管理，使得旅游產(chǎn)業(yè)的管理水平在世界上遙遙領(lǐng)先。旅游交通發(fā)達(dá)是美國旅游發(fā)展的優(yōu)勢所在，航空、鐵路與公路系統(tǒng)縱橫交錯，交通信息導(dǎo)航完善、先進(jìn)，較為主要的有《The Thomas Guide》和《AAA系列》等等。20世紀(jì)至今，美國旅游業(yè)完成了從“起步—深入集中—成熟”三大階段的轉(zhuǎn)變，成為美國三產(chǎn)中最大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)之一，為本地經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。

2 美國旅游管理機(jī)構(gòu)

美國旅游業(yè)管理機(jī)構(gòu)分為非政府旅游管理機(jī)構(gòu)與政府旅游管理機(jī)構(gòu)兩類，同時分為國家、州及地方政府等層次。美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)在國家層面，美國旅行與旅游管理局曾是國家的官方旅游局，負(fù)責(zé)制定旅游政策，吸引外國游客來美旅游并刺激國內(nèi)旅行。 1996年國會撤消了國家官方旅游局，設(shè)立了“旅游產(chǎn)業(yè)功能組”，其主要使命是促進(jìn)美國旅行與旅游業(yè)的發(fā)展，通過旅游出口為美國努力創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境。從州及州以下層面講美國每個州以及首都設(shè)有專門政府旅游管理機(jī)構(gòu)，重要的旅游城市和郡政府也有專門的類似機(jī)構(gòu)來管理和促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。旅游管理機(jī)構(gòu)主要從事旅游信息發(fā)布、旅游市場促銷等方面的活動，研究管轄地區(qū)的娛樂、旅游資源、歷史、公路和名勝古跡，并積極參與旅游產(chǎn)品、文化遺產(chǎn)、鄉(xiāng)村的開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作。美國非政府旅游管理機(jī)構(gòu)主要指美國旅游行業(yè)協(xié)會，它是一個非盈利機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)美國旅行行業(yè)各個部門的統(tǒng)一組織，通過他們的服務(wù)，將政府、貿(mào)易與市民協(xié)會、個體性質(zhì)的旅游供應(yīng)者的利益集中在一起。

3 20世紀(jì)以來美國旅游管理機(jī)構(gòu)職能的演變

3.1 自由式起步階段(1900～1930)

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國旅游業(yè)在獲得了迅猛發(fā)展。1916年8月25日，由總統(tǒng)威爾遜簽署法案成立美國內(nèi)務(wù)部的國家公園管理局，管理當(dāng)時的40個國家公園和紀(jì)念館。國家公園管理局主要職能是保護(hù)國家公園、草原系統(tǒng)的自然資源、文化資源的價值不受損害，為當(dāng)代美國人和子孫后代提供娛樂、教育和啟發(fā)靈感的場所。這一時期，美國政府重視旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的理論依據(jù)研究，進(jìn)行了旅游法規(guī)建設(shè)，主要功能用于對旅游資源的管理與保護(hù)。

3.2 深入、集中參與階段(1930～1980)

20世紀(jì)30年代，美國爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。從這次金融危機(jī)中美國政府得到了許多經(jīng)驗教訓(xùn)，政府旅游管理機(jī)構(gòu)職能的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，加強(qiáng)了對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控職能，通過對旅游經(jīng)濟(jì)的集中干預(yù)，減少旅游經(jīng)濟(jì)波動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。50年代美國成立旅行與旅游管理局，其主要職責(zé)是制定旅游政策，吸引海外旅游者前往美國旅游和刺激國內(nèi)旅游市場的繁榮。80年代，美國旅游市場逐漸繁榮，郵輪旅行、房車旅行、野營等旅游產(chǎn)品日益豐富。美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)在優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的同時，更加注重旅游環(huán)境的改善與營造，大力實施機(jī)場、碼頭、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，興建高級酒店和休閑住宿設(shè)施。政府針對旅游市場的新變化制定了系列化的旅游安全管理法規(guī)與市場運(yùn)作機(jī)制，從而保證了美國旅游業(yè)的健康發(fā)展。

3.3 宏觀管理成熟發(fā)展階段(1980至今)

80年代以來，美國政府逐漸在海外市場進(jìn)行美國旅游的推廣和宣傳。在本階段，他們加強(qiáng)了旅游業(yè)營銷政策的研究，并根據(jù)實際需要調(diào)整了美國旅游行政管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)。1996年國會取消了美國旅游管理局，一些職能被并入國際貿(mào)易管理局，同時成立了旅游產(chǎn)業(yè)局(注：現(xiàn)已改名為國家旅游辦公室)，下設(shè)旅游行業(yè)助理秘書辦公室、旅游開發(fā)部和旅游政策協(xié)調(diào)部、旅游政策理事會三個部門。在這一階段美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)的主要使命是促進(jìn)美國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及通過旅游出口為公民創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境。

可以看出，美國旅游業(yè)在不同階段，美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)的角色、職責(zé)、管理重點都是不同的，但是目的只有一個，也非常明確即：滿足旅游市場的需求，順應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，進(jìn)而推動整個美國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)職能演變的啟示

20世紀(jì)以來美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)發(fā)展中扮演著重要的角色，在糾正旅游市場失靈和引導(dǎo)旅游市場自由發(fā)展方面起著重要的作用。當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型時期，恰恰需要旅游職能部門對市場的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。旅游職能部門的存在不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是能夠站在市場之上，控制市場的總體運(yùn)行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。有效的旅游職能部門并不僅僅是一個“實干”的部門，不是一個“執(zhí)行”法規(guī)政策的部門，更是一個能夠治理并且善于治理旅游市場的部門。 美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)職能的演變恰恰體現(xiàn)著“治理并且善于治理”職能屬性，這正是旅游行政管理部門所需汲取的重要經(jīng)驗。

4.1 明確政府旅游管理行為，準(zhǔn)確定位旅游行政職能

現(xiàn)階段我國政府旅游行政管理方面應(yīng)通過高水平的政府策劃、營銷和管理，為旅游業(yè)提供公共產(chǎn)品，包括形象策劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障制度建設(shè)、旅游信息系統(tǒng)建設(shè)，以促使我國旅游市場規(guī)范發(fā)展。我國政府旅游管理機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)大的公信力、財力、人力、物力及話語權(quán)，但是信息公開不夠充分，決策不夠科學(xué)，忽略了社會管理、生態(tài)管理和公共服務(wù)職能，使得政府旅游機(jī)構(gòu)職能的履行與美國旅游業(yè)的發(fā)展有很大差距。因此，我國政府旅游管理部門必須結(jié)合各地實際，對管理職能的范圍、職責(zé)進(jìn)行科學(xué)研究與定位，從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度從管理體制、管理制度、旅游市場運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律的多重角度做通盤考慮，從根本上解決問題。

4.2 深度協(xié)調(diào)旅游職能部門與市場的關(guān)系，實現(xiàn)旅游行政管理部門與旅游市場的良性互動

按照政府與市場的二維經(jīng)濟(jì)模型將政府旅游管理機(jī)構(gòu)和市場作為兩個變量，按照不同變量的力度強(qiáng)、弱劃分可劃分為：弱政府—弱市場模式、強(qiáng)政府—強(qiáng)市場、強(qiáng)政府—弱市場模式、弱政府—強(qiáng)市場四種類型。美國對四種類型進(jìn)行非線性規(guī)劃，實施戰(zhàn)略性組合。旅游行政管理部門在協(xié)調(diào)旅游市場發(fā)展，發(fā)揮政府旅游管理機(jī)構(gòu)與市場的相互作用時，要處理好以下事宜：第一，弱化行政管理，加強(qiáng)市場監(jiān)管職能。加快從行政管理到法制管理轉(zhuǎn)變步伐，健全法制管理體系，規(guī)范旅游發(fā)展行為，落實旅游發(fā)展綱要，真正做到管理上的公開、公平、公正。第二，旅游局要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，出臺優(yōu)惠政策、協(xié)調(diào)企業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，為企業(yè)出謀劃策，保駕護(hù)航，真正實現(xiàn)情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀。第三，旅游局監(jiān)管旅游企業(yè)，做到依法經(jīng)營，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理制度，提高服務(wù)質(zhì)量，積極參與市場競爭，為旅游市場的良性發(fā)展大局提供有力的支撐。

4.3 健全政府旅游管理機(jī)構(gòu)的管理體制，培養(yǎng)旅游行業(yè)協(xié)會的自治能力

相比國內(nèi)而言，美國旅游產(chǎn)業(yè)比較成熟，政府旅游管理機(jī)構(gòu)采用的是分權(quán)管理模式，其不直接從事或干預(yù)旅游企業(yè)的經(jīng)營，主要是通過旅游協(xié)會對旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行間接管理，從而有利于企業(yè)間的信息交流和橫向聯(lián)合，增加行業(yè)的保險功能，處理好國家與企業(yè)之間的關(guān)系。旅游行政管理部門應(yīng)借鑒美國旅游管理機(jī)構(gòu)的分權(quán)管理模式，重視培養(yǎng)旅游行業(yè)自我管理的能力，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理，如各級旅游行業(yè)協(xié)會和旅行社聯(lián)合自治組織以及旅游服務(wù)中介組織，強(qiáng)化各類組織在旅游市場的自我管理上發(fā)揮作用。其次，應(yīng)將區(qū)內(nèi)各行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)的內(nèi)涵予以發(fā)展，可分為行業(yè)業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位，負(fù)責(zé)本區(qū)旅游行業(yè)協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制訂和協(xié)調(diào)管理，行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)對旅游行業(yè)協(xié)會涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)規(guī)范等有關(guān)事務(wù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，以發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會對政府的輔助作用。

4.4 緊緊跟進(jìn)立法進(jìn)程，制定地方適用性旅游法規(guī)

美國在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中非常重視政府的立法功能，以法律的形式來保障旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是旅游產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的重要保證。我國旅游法規(guī)建設(shè)工作明顯滯后，隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)國際化水平的提高、產(chǎn)業(yè)分工的精細(xì)化程度與復(fù)雜化程度提高，旅游立法更是迫在眉睫。因此，合理借鑒美國政府旅游管理機(jī)構(gòu)的旅游立法經(jīng)驗，在國家層面上，應(yīng)及時出臺規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)化的法律、法規(guī)變得非常重要。在地方層面上，當(dāng)?shù)芈糜涡姓芾聿块T應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化、闡釋旅游法規(guī)在地方的適用性，實行旅游標(biāo)準(zhǔn)化工程，通過制定地方旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，來規(guī)范旅游市場，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，為旅游市場出現(xiàn)的種種問題提供處理依據(jù)，依法維護(hù)良好的旅游市場秩序。

無論是20世紀(jì)的美國還是當(dāng)下的中國，旅游職能部門與旅游行業(yè)的關(guān)系均可以三個方面涵蓋：第一，旅游職能部門對旅游行業(yè)的管理；第二，旅游行業(yè)對旅游職能部門的支持和監(jiān)督；第三，旅游職能部門與旅游行業(yè)通過精誠合作作用于市場機(jī)制，共同治理宏觀社會，增進(jìn)社會整體福利。旅游行政管理部門也將以社會整體福利為旨要，充分借鑒他山之石，兢兢踐行轉(zhuǎn)變之責(zé)。

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