網格化管理:我國基層維穩(wěn)的新探索

周連根

網格化管理是新形勢下我國基層社會管理體制的一種創(chuàng)新。網格化管理模式通過工作機制創(chuàng)新，完善了黨和政府的群眾工作途徑，提升了政府的公共服務能力，鞏固了黨的執(zhí)政基礎。從基層維穩(wěn)的視角來看，網格化管理對我國長期以來的基層維穩(wěn)工作具有重要意義。如何以網格化管理為切入點，建立基層維穩(wěn)的長效機制，是實際工作者和理論研究者應當關注的議題。

一、基層維穩(wěn)中網格化管理的探索

網格化管理是我國基層社會管理創(chuàng)新的一種探索。國內的網格化管理探索以北京市東城區(qū)為代表，北京市東城區(qū)在2004年就提出了“網格化管理”的理念。北京市東城區(qū)17個街道、205個社區(qū)被劃分為589個社會管理網格，平均每個社區(qū)被劃分為2到5個網格。每個網格里配置網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格黨支部書記、網格司法工作者和網格消防員。東城區(qū)針對社會安全穩(wěn)定存在的薄弱環(huán)節(jié)和重點難點問題，充分運用網格理念和現代信息技術，以責任制為依托，以社會各人群的管理為重點，合理劃分網格管理單元，綜合考慮“地、物、情、事、組織”等因素，進行精細化管理。

浙江省舟山市借鑒北京市東城區(qū)網格化管理經驗，于2007年提出“網格化管理、組團式服務”的基層社會管理模式。在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)格局的前提下，浙江省舟山市以尊重傳統(tǒng)、著眼發(fā)展、便于服務和管理為原則，以自然村和相對集中居住區(qū)域為基礎，以家庭為基本單位，將100—150戶家庭劃定為一個網格，對應每一個網格內的群眾設置服務團隊，通過整合公共服務資源對網格內居民進行多元化、精細化、個性化服務，以實現維護基層穩(wěn)定的目標。

在以社會管理創(chuàng)新維護社會穩(wěn)定的背景下，河南省鄭州市2011年以上街區(qū)網格化管理的試點經驗為基礎，開始建立“堅持依靠群眾、推進工作落實”的長效機制，進行網格化管理。鄭州市網格化管理體系按照“網絡覆蓋、條塊融合、責權明晰”的原則，明確一個目標、堅持兩個原則，構建“三級網格、四級平臺、五級聯(lián)動”的工作格局。一個目標是努力營造穩(wěn)定、有序、和諧的發(fā)展環(huán)境和群眾生活環(huán)境。兩個原則是堅持低成本、高效率和可持續(xù)的原則。三級網格是以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單元，劃分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))和村組(樓院、街區(qū))三級網格，對每級網格進行定人、定崗、定責、定獎懲。四級平臺是建立市、縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))四級聯(lián)網的社會公共管理信息平臺，每一級平臺既是一個基層信息數據平臺，也是一個工作指揮、處置、監(jiān)督平臺，對市場監(jiān)管、社會管理、公共服務中存在的問題按照職責范圍實行逐級發(fā)現、逐級辦理、逐級報告。五級聯(lián)動是通過市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)、村組上下五級連動，構建“事事有人管、人人都負責”的新格局。

從我國網格化管理的實踐發(fā)展來看，網格化管理的實質是創(chuàng)新社會管理機制，推進人、財、物、權、責全面下沉，強化基層基礎建設，維護基層社會穩(wěn)定，其基本特征是以社區(qū)為載體，管理與服務相結合，致力于構建無縫隙的服務型政府。

其一，網格化管理以社區(qū)為載體，打通基層維穩(wěn)中政府垂直部門與職能部門之間的分割。網格化管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元劃分網格，其最小的網格定位在社區(qū)，人力、物力和財力都向社區(qū)傾斜，改變了以往社區(qū)存在的有責任、無資源的維穩(wěn)工作局面。網格化管理建立群眾工作隊，形成“縱橫交織、條塊結合、以塊為主”的格局，各縣區(qū)黨委和政府對群眾工作負全責，職能部門一把手對所聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“一崗雙責”。由此，縱向的垂直部門和橫向的職能部門在社區(qū)交匯，在面向群眾服務中實現了融合。

其二，網格化管理堅持寓管理于服務之中，消除社會不穩(wěn)定因素。管理和服務是基層政府難以把握的一對關系，在實踐中一些政府部門往往以管理代替服務，有的甚至采取一些粗暴的管理手段，給社會帶來一定的不穩(wěn)定因素。網格化管理從著眼于管理走向管理和服務并重，通過網格進行全方位的管理和提供全方位的公共服務，為社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展創(chuàng)造了條件。如鄭州市在網格化管理中提升公共服務水平，重點開展就業(yè)培訓和職業(yè)指導服務、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險服務和計劃生育管理服務，最大限度地消除社會不穩(wěn)定因素。

其三，網格化管理體現了無縫隙政府的理念。無縫隙政府是以滿足公眾無縫隙的需要為目標，在公共服務中突破科層化運作模式，通過公共服務流程再造滿足群眾的需求。網格化管理致力于打造“無縫隙、全覆蓋”的管理網絡，將公共服務延伸到基層的服務對象，堅持以群眾為基礎、以結果為導向的服務機制，及時回應群眾的公共需求，提供個性化、多樣化的公共服務。這種全新的社會管理理念正在推動我國基層服務型政府發(fā)展，也在某種程度上促進了當地的穩(wěn)定。

二、網格化管理對基層維穩(wěn)的重要意義

網格化管理既是無縫隙政府理念在我國的實踐，也是新時期我國群眾工作的探索。從基層維穩(wěn)層面來看，網格化管理最大的成功經驗是寓管理于服務之中，做到服務全方位、信息全覆蓋，充分了解社情民意，及時化解社會矛盾，把不穩(wěn)定因素消除在萌芽之中。

第一，網格化管理轉變了基層維穩(wěn)理念。在壓力型體制下，維穩(wěn)是基層政府“最大的政治”，保持一方大局穩(wěn)定成為基層黨政一把手面臨的第一政治責任，也成為衡量和檢驗基層領導干部能力的重要標志。目前，我國基層維穩(wěn)中存在一種“不穩(wěn)定幻象”，這種“不穩(wěn)定幻象”影響著我們對目前社會矛盾和社會沖突的看法與處理方式。在穩(wěn)定問題“一票否決”的壓力下，“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，不出事就是有本事”是一些地方基層維穩(wěn)的理念。網格化管理作為一種群眾工作的新方式、實現社會穩(wěn)定的新探索，正在逐漸改變基層政府原有的維穩(wěn)理念。最早的北京市東城區(qū)網格化管理采取管理取向，浙江省舟山市網格化管理主要采取服務取向。這種由管理到服務的改變意味著網格化管理理念的根本性變化，即網格化管理不再是實現基層社會控制的手段，而是為群眾服務的方式和途徑。由此，基層維穩(wěn)理念實現了從被動處置問題向主動發(fā)現問題和解決問題轉變，從事后執(zhí)法向源頭管理服務轉變。

第二，網格化管理創(chuàng)新了基層維穩(wěn)機制。基層維穩(wěn)面臨的困境是如何處理社會轉型時期民眾的不同訴求以及由此引發(fā)的社會問題。在壓力型體制下，基層維穩(wěn)中形成了“嚴防死守”的工作機制，以“堵”的方式解決穩(wěn)定問題。網格化管理的關鍵在于探索實踐中發(fā)現問題和解決問題的機制。一些地方的網格化管理通過差異化職責和促進條塊融合，健全基層信訪穩(wěn)定風險評估機制，完善矛盾糾紛排查預警機制，加強基層矛盾糾紛調解機制。如浙江省舟山市通過網格團隊對“責任區(qū)域”內居民及時提供全方位服務，使基層管理重心從“事后處置”向“事前預防”環(huán)節(jié)前移，基層管理重點實現了從社會防控向基層服務轉移。河南省鄭州市建立排查梳理、解決反饋問題的機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務管理隊通過日常走訪、日常巡查制度及時排查和協(xié)調解決轄區(qū)內的各類問題，社區(qū)通過每日召開的民情分析會對社情民意進行梳理分類并落實責任人辦理。

第三，網格化管理提升了基層維穩(wěn)能力。我國目前存在著“維穩(wěn)怪圈”:各級政府將大量的人力、物力、財力用在維穩(wěn)上，但社會矛盾和社會沖突的數量仍在不斷增加。這種現象從根本上源于壓力型體制下基層維穩(wěn)模式的“嚴防死守”。這不僅無助于矛盾解決，反而導致矛盾不斷積累并在一定條件下爆發(fā)?，F實的困境要求我們反思原有的基層維穩(wěn)模式，探索新的網格化管理。網格化管理以改善民生塑造社會認同，以源頭治理化解社會矛盾，不僅提升了社會管理水平，還強化了基層政府的維穩(wěn)能力。北京市東城區(qū)建立“三定期、三不出”的原則，即“網格助理員定期巡查，小事不出網格;網格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū);街道指揮分中心定期分析，復雜糾紛不出街道”，使基層人民調解工作更加深入，化解矛盾更加高效。總之，網格化管理把服務民生落實到了網格，把排憂解難落實到了網格，把人民內部的矛盾排查化解落實到了網格。

三、以網格化管理推動基層維穩(wěn)的路徑選擇

無論是從管理取向還是從服務取向，網格化管理在基層維穩(wěn)中的價值都得到體現。我國已經進入改革發(fā)展的關鍵時期，其主要特征是經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化。這些特征決定社會矛盾在未來的一段時期內仍會大量出現，基層維穩(wěn)的壓力依然巨大。在壓力型體制短時間內不可能發(fā)生根本改變的情況下，網格化管理的探索無疑給基層維穩(wěn)提供了有益的啟示。以網格化管理探索基層維穩(wěn)之道，需要重點解決好以下三個方面的問題。

第一，以網格化管理推進基層維穩(wěn)的制度化建設。我國社會管理中的很多創(chuàng)新之所以夭折，就是因為沒有處理好制度化的問題。網格化管理作為一種新探索，也面臨著如何制度化的問題，以免“人走政息”。胡錦濤《在黨的十七屆五中全會上的講話》指出:“群眾工作是貫穿黨和國家工作各領域各方面的經常性工作，采取臨時抱佛腳、三天打魚兩天曬網的態(tài)度是做不好的，必須建立健全制度、認真執(zhí)行制度，提高規(guī)范化、制度化水平?！敝贫然褪前岩恍┕ぷ鳈C制固定下來，成為一種有約束力的規(guī)則。對于網格化管理而言，就要把實踐中被證明有成效的方式方法加以總結，變?yōu)槌Ｒ?guī)化和慣例化的工作，同時上升到模式層面，在更大范圍內加以推廣。網格化管理不應是一個時髦的詞語，而應是一種經得起實踐檢驗的管理模式。為此，要建立以網格化管理推進基層維穩(wěn)的長效機制。一是加強對網格化管理推進基層維穩(wěn)機制的研究。網格化管理是一種探索，沒有現成的經驗可以照抄照搬。正因如此，各地的網格化管理有很大的創(chuàng)新空間。在網格化管理探索中，各地要加強理論方面的研究，在無縫隙政府和服務型政府等基礎理論的指導下，研究網格化管理的基礎理論和操作技術方面的問題，為實際工作提供支撐。二是要對網格化管理探索的經驗進行總結。網格化管理在我國一些地方的積極探索之下，形成了較好的模式，取得了顯著成效。實際工作者要和理論研究者相結合，總結網格化管理的基本模式，并對不同模式進行比較，不斷完善網格化管理模式。三是推動非常規(guī)機制的常規(guī)化。在網格化管理中被證明富有成效的工作機制，如矛盾排查機制、問題化解機制等，應作為一項工作制度固定下來，在此基礎上不斷優(yōu)化網格化管理的業(yè)務流程。

第二，在網格化管理中實現協(xié)同治理。協(xié)同治理是一種新型的治理模式，強調治理主體的多元化和治理權威的多樣性，努力尋求政府和其他公共性主體的合作路徑，期望建立一種共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結合的高度彈性化的協(xié)作性組織網絡。與完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局相適應，基層維穩(wěn)需要實現由單一治理模式到多元共治模式的轉變。這就要求在基層維穩(wěn)中突破黨委和政府主導的單一模式，實現基層維穩(wěn)中的協(xié)同治理。具體到網格化管理，也就是在網格化管理中建立協(xié)同治理機制，其中調動群眾的積極性、防止管理和服務脫離群眾的危險，成為網格化管理推動基層維穩(wěn)的關鍵。一是鼓勵社會組織參與基層維穩(wěn)。在基層維穩(wěn)中，不能只靠黨委和政府，各類社會組織也應承擔重要的責任。這類組織處于社會基層，與人民群眾的接觸最直接、最廣泛，因而能夠及時發(fā)現社會生活中的矛盾和問題，有效解決群眾在生產和生活中遇到的難題，從而最大限度地促進社會和諧。二是完善聯(lián)戶代表制度。在網格化管理中要建立群眾參與機制，突出群眾的主體性，通過家庭代表選舉聯(lián)戶代表參與基層維穩(wěn)，充分發(fā)揮聯(lián)戶代表在決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面的作用。三是提高群眾服務的專業(yè)化水平。在網格化管理中一般都建立網格服務隊或群眾工作隊，這些服務團隊由各部門的工作人員構成，這固然打通了垂直部門的上下聯(lián)系，有助于“上情下達”和“下情上傳”，但也面臨著專業(yè)性不足的問題。在基層維穩(wěn)中，要積極建設一支社會工作隊伍，提高群眾工作的科學化和專業(yè)化水平。

第三，推動網格化管理制度建設與技術創(chuàng)新的融合。網格化管理分為兩個層面:一是制度問題，要解決的是網格化管理如何運作;二是技術問題，要構建一定的平臺實現信息共享。制度建設和技術創(chuàng)新相互結合，共同推動網格化管理的發(fā)展。基層維穩(wěn)同樣存在這兩個層面的問題。除了網格化管理的制度化建設問題之外，技術創(chuàng)新在網格化管理中也具有重要地位。網格化管理在發(fā)展中一直依賴于技術創(chuàng)新，其借助于地理技術劃分了網格這一基本單元，借助于信息技術沖破了職能部門的分割，以至于網格化管理曾被視為一個純粹的技術問題，是基于“數字化治理”而形成的管理手段。正如一些學者所說，城市網格化管理是一種數字化城市管理模式，其特點是在控制論基礎上，綜合利用移動通訊和網絡地圖等高科技手段，實行全方位、高效率的城市管理活動。但如果僅以此來理解網格化管理，則忽視了網格化管理的解決問題功能。因為基于技術創(chuàng)新構建的信息平臺，可以更好地實現信息共享，發(fā)現基層存在的矛盾和問題。而矛盾化解和問題解決依賴于如何整合政務資源投入到基層之中的制度建設問題。以網格化管理探尋基層維穩(wěn)之道，就要實現制度建設與技術創(chuàng)新的有機融合。一是從制度層面思考技術創(chuàng)新問題。技術的兩面性意味著在基層維穩(wěn)中，技術既能成為控制群眾的手段，也能成為服務群眾的方式。因而要引入制度性因素，更多地推動技術朝向服務群眾的方向發(fā)展。二是從技術層面思考制度建設問題。信息技術可以促進政府職能轉變，同時也有被政府機構加以利用的可能性。在基層維穩(wěn)中，要積極克服網格化管理技術遇到的阻力，發(fā)揮其推動政府變革的功能。

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