從“制度貧困”到“制度統(tǒng)籌”:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑選擇*

張 秋

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都取得了明顯進(jìn)步，但城鄉(xiāng)差距卻也越來(lái)越大。我們黨和政府一直十分關(guān)注這一問(wèn)題，特別是十六大以來(lái)更是將縮小城鄉(xiāng)差距作為工作重點(diǎn)，不斷出臺(tái)各種措施來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，如全面取消農(nóng)業(yè)稅、提出新農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略等。然而，相對(duì)于愈演愈烈的城鄉(xiāng)差距，新一輪的以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策其效果卻不夠明顯。究其原因，既有歷史的，又有現(xiàn)實(shí)的;既有主觀的，又有客觀的;既有經(jīng)濟(jì)的，又有政治文化的。但筆者認(rèn)為，在眾多的因素中，政府的制度性因素是關(guān)鍵，即阻礙我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要原因在于農(nóng)村的制度貧困。

一、制度貧困:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的障礙

對(duì)于“三農(nóng)”問(wèn)題，政府與學(xué)術(shù)界主要是從農(nóng)業(yè)本身的低附加值、政府實(shí)施的剪刀差政策及國(guó)家政策的工業(yè)化、城市化發(fā)展的偏向等角度來(lái)進(jìn)行研究。其實(shí)，農(nóng)民的收入和生活水平之所以難以提高，其權(quán)益遭受多方面侵害，根源在于制度貧困。在制度學(xué)派看來(lái)，制度作為一種稀缺資源，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用亦不可小覷，所以關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)我們不應(yīng)忽略農(nóng)民群體弱勢(shì)地位的制度根源。在《人類(lèi)發(fā)展報(bào)告1997》中聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署提出了“人文貧困”這一概念，所謂“人文貧困”是指人們?cè)趬勖?、健康、居住、知識(shí)、參與、個(gè)人安全和環(huán)境等方面的基本條件得不到滿(mǎn)足，而限制了人的選擇。也就是說(shuō)，要消除貧困，就要盡可能地給人們提供選擇的機(jī)會(huì)，使人們有充分參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治生活的能力和機(jī)會(huì)。而我國(guó)農(nóng)民卻正好很少有這些選擇權(quán)。［1］影響農(nóng)民放棄選擇或降低農(nóng)民選擇效率的因素有很多，其中來(lái)自政府的制度障礙發(fā)揮著重要作用，農(nóng)村貧困的實(shí)質(zhì)是“制度貧困”。正是一系列不合理的制度安排使農(nóng)民失去了致富的機(jī)會(huì)，是一系列對(duì)農(nóng)村、對(duì)農(nóng)民歧視性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度。改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)戶(hù)籍制度已做出了許多重要調(diào)整，但并沒(méi)有從根本上改變“二元”戶(hù)籍制度的大局，致使農(nóng)民在社會(huì)生活中受到了諸多的限制甚至是歧視。簡(jiǎn)單的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶(hù)口可以將農(nóng)村與城市儼然隔成兩個(gè)世界，農(nóng)民被清晰且長(zhǎng)久定位在劣勢(shì)地位的社會(huì)等級(jí)中。這種烙印的影響滲透到社會(huì)生活的方方面面，如農(nóng)民工子女的上學(xué)、農(nóng)民工的社保及跨省聯(lián)保、農(nóng)民工的購(gòu)房、務(wù)工和同工不同酬的工資待遇，甚至是死亡賠償金也與城市居民有著明顯的區(qū)別等等。這種社會(huì)分層中的多元歧視根本就是源于我們“二元”戶(hù)籍制度的不合理性。可想而知，在沒(méi)有政府正式制度安排的情況下，農(nóng)民在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的交往中要想真正得到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)認(rèn)同是相當(dāng)?shù)睦щy。因此，農(nóng)民要想完全融入社會(huì)，取得與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益必須要支付較高的社會(huì)成本。否則，任何形式上的平等都是徒勞無(wú)益的。

2.排斥農(nóng)民的就業(yè)制度。改革開(kāi)放后，農(nóng)民擇業(yè)有了較為寬松的環(huán)境，但農(nóng)民在城市就業(yè)仍然受到制度安排的種種限制。明顯的“二元”勞動(dòng)力市場(chǎng)及其分割，損害了農(nóng)民就業(yè)的平等與合理權(quán)利。首先表現(xiàn)在促進(jìn)就業(yè)的安排上，目前我國(guó)城鎮(zhèn)各級(jí)政府都努力為下崗職工和無(wú)業(yè)居民提供就業(yè)幫助，而對(duì)農(nóng)民的閑置和季節(jié)性失業(yè)基本上沒(méi)有納入政府的工作范疇。在就業(yè)及再就業(yè)的培訓(xùn)中，各級(jí)政府都會(huì)盡可能地為城鎮(zhèn)職工創(chuàng)造系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)或者提供創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠條件，而農(nóng)村極度缺乏再教育機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)，即使進(jìn)城的農(nóng)民工也很少能得到由政府出資的就業(yè)培訓(xùn)。二是體現(xiàn)在就業(yè)準(zhǔn)入制度上，與城鎮(zhèn)職工自由流動(dòng)就業(yè)相比，國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)設(shè)置了許多限制和規(guī)定，有些限制是不合理的，有些規(guī)定甚至是歧視性的，造成了農(nóng)村勞動(dòng)力與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力在就業(yè)準(zhǔn)入上的極不平等［2］。三是在勞動(dòng)權(quán)益的保障政策上，我國(guó)多數(shù)地區(qū)政府并沒(méi)有將農(nóng)民工納入到城市的勞動(dòng)就業(yè)管理體系內(nèi)，農(nóng)民工“同工不同酬”的現(xiàn)象揭示了其在社會(huì)分工中所處的極度不平等地位，且用人單位對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)繳納也不規(guī)范。另外，在薪金發(fā)放、健康衛(wèi)生、就業(yè)轉(zhuǎn)移等方面也很少能得到政府相關(guān)管理部門(mén)及時(shí)有效的幫助。顯然，這種排斥農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)制度嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移，剝奪了提高人力資本和社會(huì)資本的機(jī)會(huì)，致使農(nóng)民更加容易淪落為弱勢(shì)群體。

3.不完善的農(nóng)村土地制度。20世紀(jì)80年代開(kāi)啟的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村土地的使用權(quán)與所有權(quán)有了適當(dāng)?shù)姆蛛x，這種分離在早期確實(shí)調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但在城市化過(guò)程中農(nóng)村土地卻極易被地方政府低價(jià)征用，致使農(nóng)民利益受損。究其原因在于農(nóng)村土地制度不完善:一是我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于“集體所有”，但事實(shí)上是國(guó)家和集體雙重所有，而農(nóng)民空有“所有”的名義，只有使用權(quán)，這就會(huì)造成所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)不清。在土地價(jià)格日趨上漲的情況下，地方政府極易通過(guò)土地征收和變賣(mài)獲得預(yù)算外收入，但給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)卻很低，甚至低價(jià)強(qiáng)占農(nóng)民承包地，截留、扣繳農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用等等。二是土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性差。在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓自己所擁有的土地所有權(quán)，一旦離開(kāi)土地就失去了生活來(lái)源和保障。而在城市打工又沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，所以進(jìn)城打工農(nóng)民不愿放棄土地，準(zhǔn)備隨時(shí)重操舊業(yè)?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度和社會(huì)保障制度的不健全將農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，這進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和城市現(xiàn)代化進(jìn)程的受阻。正如德·索托(2007)所說(shuō):“他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，沒(méi)有得到可靠的登記和確認(rèn)，無(wú)法順利轉(zhuǎn)化成資本?！麄兊馁Y產(chǎn)，既不能作為抵押物而獲得投資，也不能投資為股票。”［3］不讓農(nóng)村土地在符合用地性質(zhì)和規(guī)劃的前提下流轉(zhuǎn)和交易，以及不允許農(nóng)村土地抵押，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一種歧視性制度。

4.偏向城市的社會(huì)保障制度。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障體系逐步得到完善，但這主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民而言的。廣大農(nóng)民在21世紀(jì)之前還主要依靠家庭和土地進(jìn)行自我保障，部分條件好的地區(qū)采取了集體保障，即使這樣，農(nóng)村的保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)也十分有限?？梢哉f(shuō)，在新中國(guó)成立后的大部分時(shí)間里，農(nóng)民的社會(huì)保障是存在城鄉(xiāng)差距和歧視的。近年來(lái)，尤其是21世紀(jì)后隨著農(nóng)村醫(yī)療保障制度的開(kāi)展，其他社會(huì)保障制度也逐步得以建立，極大地緩解了農(nóng)民的生活壓力。但是與城市居民相比較，廣大農(nóng)村人口享受社會(huì)保障的范圍還是很小的。城市職工大多擁有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等基本社會(huì)保障，而全國(guó)近9億的農(nóng)村人口中只有2億左右的人能享有基本的社會(huì)保障。2010年底新農(nóng)保的實(shí)施結(jié)果顯示，全國(guó)有838個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和4個(gè)直轄市的大部分區(qū)縣開(kāi)展了國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)，但覆蓋面僅達(dá)到24%。即使加上15個(gè)省份的316縣的自行開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)也僅有1.43億人參保，只有4243.24萬(wàn)農(nóng)村居民領(lǐng)取到了新農(nóng)保養(yǎng)老金［4］。所以，農(nóng)村社會(huì)保障制度的低統(tǒng)籌，小覆蓋，低水平與非持續(xù)等現(xiàn)象還將長(zhǎng)期存在。這種偏向城市的社會(huì)保障制度使得農(nóng)民無(wú)論在保障項(xiàng)目、保障內(nèi)容和保障水平上都無(wú)法與城鎮(zhèn)居民所享受的保障相提并論。

5.殘缺的公共產(chǎn)品供給制度。提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府的主要職能，農(nóng)民應(yīng)和城市居民一樣充分享受?chē)?guó)家財(cái)政供應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但事實(shí)上，農(nóng)民享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻很少。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的情況下，居民所享受到的公共產(chǎn)品大都屬于俱樂(lè)部產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品在很大程度上由地方政府負(fù)責(zé)。但在中國(guó)財(cái)政分權(quán)的體制下，各級(jí)政府往往會(huì)忽略關(guān)系民生的公共物品供給，而過(guò)分注重能夠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資，在這種競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)桿的作用導(dǎo)向下，政府官員會(huì)形成只對(duì)上負(fù)責(zé)的升遷機(jī)制。在信息不對(duì)稱(chēng)和財(cái)政收支倒掛的現(xiàn)況下，中央政府有錢(qián)卻不能及時(shí)補(bǔ)充地方的公共產(chǎn)品建設(shè)，而地方政府又在城市導(dǎo)向誘導(dǎo)下重點(diǎn)關(guān)注城市的發(fā)展，再加上不同層級(jí)的地方政府間也會(huì)推諉扯皮，三種因素共同造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺失。如教育、縣鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村環(huán)境與衛(wèi)生管理等都存在管理不善和建設(shè)資金短缺的現(xiàn)象。因此，本應(yīng)由國(guó)家和各級(jí)政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)，卻最終由農(nóng)民自己來(lái)負(fù)擔(dān)，這進(jìn)一步加大了農(nóng)民的生存成本，人為地?cái)U(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

由上可見(jiàn)，城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度、排斥農(nóng)民的就業(yè)制度、不完善的農(nóng)村土地制度、偏向城市的社會(huì)保障制度和殘缺的公共產(chǎn)品供給制度構(gòu)成了農(nóng)村“制度貧困”的主要內(nèi)容。農(nóng)村的“制度貧困”尤甚于經(jīng)濟(jì)貧困。所以，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的實(shí)質(zhì)就是對(duì)過(guò)去制度失衡和政策失衡的矯正，是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。

二、制度統(tǒng)籌:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就是要把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤(pán)考慮。因此，一切涉及城鄉(xiāng)人口和經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)的制度都會(huì)影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。諾思在《西方世界的興起》(1999)一書(shū)中對(duì)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性進(jìn)行了深入的研究，認(rèn)為“西方世界興起的原因就在于發(fā)展一種有效率的組織。有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)?！保?］在分析英國(guó)的情況時(shí)，諾思(1999)更是得出了一個(gè)明確的結(jié)論:“到1700年英國(guó)的制度框架為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了一個(gè)適宜的環(huán)境?！保?］因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度因素。從我國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為什么中國(guó)在改革后會(huì)有翻天覆地的變化?其成功經(jīng)驗(yàn)之一就是及時(shí)地進(jìn)行了制度創(chuàng)新，同時(shí)廢止了一些過(guò)時(shí)的制度。有效的制度安排會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)效的制度安排則會(huì)抑制甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，若想縮小城鄉(xiāng)差距，我們必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度入手，根據(jù)城鄉(xiāng)自有資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等情況，合理進(jìn)行制度安排才能從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)證明，突破制度障礙會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)生巨大的積極影響。上世紀(jì)我國(guó)由點(diǎn)及面地對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了改革，使農(nóng)民成為土地耕作的主人。在沒(méi)有增加額外物質(zhì)要素投入的情況下，為何農(nóng)村創(chuàng)造出了比集體土地使用時(shí)高多倍的生產(chǎn)力呢?這完全是因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，土地使用關(guān)系的理順毫無(wú)疑問(wèn)地促使社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，從而解決了農(nóng)村的溫飽問(wèn)題。也就是說(shuō)，在不增加財(cái)政投入的情況下，如果能進(jìn)行制度創(chuàng)新，提供一些有效率的制度安排或廢除一些無(wú)效率的制度安排，同樣能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。世界銀行(2004)曾做了一項(xiàng)模擬實(shí)驗(yàn)，表明如果把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出1%、5%和10%，那么全部GDP將分別提高 0.7 個(gè)、3.3 個(gè)和 6.4 個(gè)百分點(diǎn)［7］。Whalley＆Zhang(2007)也通過(guò)一項(xiàng)模擬表明，假設(shè)勞動(dòng)力遷移的唯一障礙是戶(hù)籍制度，那么一旦取消以戶(hù)籍制度為代表的對(duì)于勞動(dòng)力遷移的障礙，現(xiàn)存的收入不平等則會(huì)全部消失［8］。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，是一項(xiàng)涉及城鄉(xiāng)發(fā)展思路大調(diào)整的艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，推進(jìn)這項(xiàng)系統(tǒng)工程的建設(shè)，關(guān)鍵在于深化改革，推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)行“制度統(tǒng)籌”。所謂“制度統(tǒng)籌”，就是改革過(guò)去那種以城市為導(dǎo)向的“城鄉(xiāng)分治”政策和傳統(tǒng)制度，通過(guò)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，破除人為割裂城鄉(xiāng)發(fā)展的制度因素，從整體上把握城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)行制度的統(tǒng)一籌劃，改變長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村制度貧困的狀態(tài)，增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)施城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌，是工業(yè)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求，國(guó)際上早就提供了成功的范例，它反映了工業(yè)化發(fā)展的內(nèi)在要求。如在社會(huì)保障制度上，英國(guó)于1834年頒布了《濟(jì)貧法》，隨后在1947年又制定了《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)民工業(yè)傷害法》、《國(guó)民救濟(jì)法》等多項(xiàng)旨在保護(hù)農(nóng)民和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的相關(guān)法律，初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。德國(guó)早在1927年也初步建立了社會(huì)保障制度，之后不斷完善，直至今日成為世界上最為完善的福利國(guó)家之一，其中就包括在1957年單獨(dú)為農(nóng)場(chǎng)主建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。亞洲“四小龍”的韓國(guó)是后發(fā)展國(guó)家工業(yè)化成功的典范，其在工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了類(lèi)似我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡現(xiàn)象。韓國(guó)如何成功解決這一問(wèn)題的呢?那就是通過(guò)政府財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村的投入。如1991年底，韓國(guó)政府撥款550億美元用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)村公共設(shè)施的改善以及農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量的提高。日本也同樣如此。為縮小城鄉(xiāng)差距，日本政府早在20世紀(jì)50年代就開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，相繼頒布了《土地征用法》和《農(nóng)地法》，旨在從法律上確立農(nóng)民所有制的永久地位，使其權(quán)利得到充分保障，確保農(nóng)民能通過(guò)土地權(quán)利分享城市化發(fā)展成果。此外，日本還加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的全面管制，在承認(rèn)私人土地所有權(quán)的同時(shí)鼓勵(lì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，較早地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。為了促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理遷移和彌補(bǔ)城市化過(guò)程中的勞動(dòng)力短缺，日本實(shí)行了典型的“戶(hù)籍隨人走”的制度，其《憲法》規(guī)定國(guó)民享有遷徙的自由，鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移無(wú)戶(hù)籍制度障礙，城市與鄉(xiāng)村居民在國(guó)民待遇方面是平等的。這種制度便于人口流動(dòng)，農(nóng)村居民無(wú)論走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根，都可以享受到當(dāng)?shù)氐母鞣N優(yōu)惠政策。而法國(guó)的戶(hù)籍制度也規(guī)定，不論城鄉(xiāng)人口只要本人同意，在哪落戶(hù)都受政府保護(hù)，極具隨意性。并且每個(gè)公民只對(duì)應(yīng)一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼，在全國(guó)范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)等一切社會(huì)福利。

可見(jiàn)，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)行制度統(tǒng)籌，通過(guò)制定實(shí)施一系列向農(nóng)村傾斜的制度，保護(hù)農(nóng)民在交換中和再分配中的權(quán)益，支持農(nóng)村發(fā)展。面對(duì)加速進(jìn)行的工業(yè)化與城市化，我國(guó)也有一系列與城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)的制度安排，但這些制度安排卻與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不相適應(yīng)。因此，只有變革、創(chuàng)新發(fā)展路徑，完善制度設(shè)計(jì)，實(shí)行制度統(tǒng)籌，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度路徑選擇

在當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中存在著各種各樣的阻礙的情況下，制度統(tǒng)籌是關(guān)鍵因素。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就必須改革和消除所有歧視農(nóng)民和不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度，通過(guò)提供公平合理的制度安排，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民生活的改善。

1.深化戶(hù)籍制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民遷徙權(quán)?，F(xiàn)行戶(hù)籍制度與資源和利益掛鉤，人為地使城鄉(xiāng)人口烙上了不平等的印痕，造成了社會(huì)資源占有的非均等和差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，也違背了改革開(kāi)放的初衷和社會(huì)主義優(yōu)越性的本質(zhì)。為此，應(yīng)改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)“二元”戶(hù)籍制度，消除戶(hù)籍制度帶來(lái)的身份和資源占有上的歧視，從根本上促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和有序轉(zhuǎn)移。首先，要取消戶(hù)籍與福利待遇掛鉤的政策，削弱城市戶(hù)籍的特殊吸引力，避免對(duì)遷移人口或農(nóng)村人口的歧視;二是要取消農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的限制，逐步推廣以公民居住時(shí)間、貢獻(xiàn)大小和住房擁有等基本落戶(hù)條件的戶(hù)籍遷移評(píng)估辦法。在城市中不斷探索，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)籍管理制度。在統(tǒng)一的戶(hù)籍管理中要對(duì)所有居民一視同仁，讓外來(lái)遷移人口、尤其是農(nóng)民及其家庭在就業(yè)、教育、養(yǎng)老、低保、住房等方面都能享受同等的市民待遇。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度，給農(nóng)民平等的就業(yè)權(quán)利。就業(yè)制度創(chuàng)新的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平、有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，徹底消除限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的各種制度障礙。為此，首先要規(guī)范農(nóng)民工就業(yè)制度，取消人為的歧視性的行業(yè)限制，實(shí)行同工同酬的薪酬政策和統(tǒng)一的社保政策，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。嚴(yán)厲打擊拖欠民工工資、社會(huì)保險(xiǎn)缺失、勞動(dòng)條件無(wú)安全保障等違法行為，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造一個(gè)安全、健康、寬松、良好的制度環(huán)境和生存環(huán)境。其次，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)投資力度，提高農(nóng)民的人力資本存量，拓展職業(yè)技能，增強(qiáng)其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力。政府可以依托各種教育機(jī)構(gòu)，尤其是職業(yè)學(xué)校和網(wǎng)絡(luò)教學(xué)，通過(guò)官方和非官方的渠道大力開(kāi)展形式多樣、多層次的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)民的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。此外，還可以特色農(nóng)產(chǎn)品為依托，在農(nóng)村興辦企業(yè)或工業(yè)園區(qū)，提高農(nóng)副產(chǎn)品的附加值，為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使得企業(yè)降低遷移成本和用工成本，達(dá)到企業(yè)和農(nóng)民雙贏發(fā)展。

3.改革農(nóng)村的土地制度，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，按照同地同價(jià)原則依法征收農(nóng)村集體土地，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。首先要在憲法的框架下繼續(xù)完善土地制度，以法律的形式明確農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)界定的形式劃分政府和農(nóng)民在土地問(wèn)題上的責(zé)權(quán)利，杜絕任何單位或個(gè)人以任何非法的形式低價(jià)征收農(nóng)民土地，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。二是要繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)制度，各地區(qū)可以根據(jù)自身的特點(diǎn)，在憲法的框架下建立、完善地方法規(guī)，專(zhuān)門(mén)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金，在自愿的基礎(chǔ)上把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，實(shí)行土地耕種的規(guī)?；a(chǎn)，這不僅提高了土地的使用效率，也為城市發(fā)展提供了剩余勞動(dòng)力，同時(shí)也為農(nóng)民增收、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)奠定了基礎(chǔ)，確保土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)、收益和生活水平不降低。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，拓寬社會(huì)保障覆蓋范圍。由于目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相差甚遠(yuǎn)，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的社會(huì)保障制度馬上并軌，一下子實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可能的。因此，我們可以采取循序漸進(jìn)的方式，首先應(yīng)由點(diǎn)及面地實(shí)行城鄉(xiāng)社保分頭推進(jìn)策略，為將來(lái)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度創(chuàng)造基礎(chǔ)。例如，我們以目前的新農(nóng)保試點(diǎn)為基礎(chǔ)，擴(kuò)大試點(diǎn)的覆蓋范圍和提高保障標(biāo)準(zhǔn)，由養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展到生育保險(xiǎn)、住房保險(xiǎn)、教育保險(xiǎn)、社會(huì)救助等等。在資金的籌集上，中央財(cái)政首先要給予大力支持，各級(jí)地方政府也要積極配合，農(nóng)民自己也要出資，建立起一個(gè)相對(duì)規(guī)范的基金賬戶(hù)，并能隨工作和居住地的變化而自由遷移。這樣就會(huì)拓寬農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋范圍和提高保障水平，縮小城鄉(xiāng)差別。第二步由區(qū)域性的城鄉(xiāng)并軌發(fā)展到全國(guó)性的城鄉(xiāng)社保并軌。這個(gè)過(guò)程中可先在富裕的地區(qū)先行嘗試推進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。在確認(rèn)取得理想效果之后方可建立統(tǒng)一的社保制度，當(dāng)然這個(gè)過(guò)程較為漫長(zhǎng)，在中國(guó)區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)中，大區(qū)域間的差距會(huì)長(zhǎng)期存在。在具體的籌資中，可以考慮到農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，與土地流轉(zhuǎn)權(quán)相結(jié)合，探索出適合農(nóng)民準(zhǔn)入的一個(gè)城市最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能徹底打消進(jìn)城農(nóng)民的顧慮，確保農(nóng)民的生存權(quán)利。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財(cái)稅體制，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。在城鄉(xiāng)分治的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中，我國(guó)農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為國(guó)家工業(yè)化、城市化的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是，他們長(zhǎng)期沒(méi)有享受到工業(yè)化和城市化帶來(lái)的成果。為了反哺曾經(jīng)為城市工業(yè)化發(fā)展而做出巨大犧牲的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)，各級(jí)政府必須按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，加快農(nóng)村財(cái)稅體制改革，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的供給。為此，首先應(yīng)明確各級(jí)政府在農(nóng)村發(fā)展中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，合理清晰地劃分他們的支出責(zé)任，確保農(nóng)村的生產(chǎn)、生活環(huán)境得到根本性保障。二是按照現(xiàn)代稅制的要求，取消地方政府通過(guò)預(yù)算外和行政收入對(duì)農(nóng)村實(shí)行的各種收費(fèi)項(xiàng)目，切實(shí)減輕農(nóng)民的納稅負(fù)擔(dān)。對(duì)農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)中所取得的非農(nóng)收入也應(yīng)予以照顧與鼓勵(lì)，提升農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力。此外，還要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，使得農(nóng)民作為納稅人能夠有著與其他社會(huì)成員平等的納稅地位。最后就是要適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅收權(quán)限，使各級(jí)政府都有自己的主體稅種，從而提高農(nóng)村基層財(cái)政自給率。

［1］張德元.從農(nóng)村“制度貧困”看“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的必要［J］.學(xué)習(xí)月刊，2004，(1):12—13.

［2］周天勇.制度逆向安排:勞力剩余、失業(yè)嚴(yán)重和分配不公的深層癥結(jié)［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2006，(44):2—25.

［3］德·索托.資本的秘密［M］.北京:華夏出版社，2007:16.

［4］徐博.中國(guó)城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)25673萬(wàn)人［EB/OL］.http://insurance.hexun.com/2011 － 01 － 25/127019530.html，2011－01－25.

［5］［6］道格拉斯·諾思，羅伯斯·托馬斯.西方世界的興起［M］.北京:華夏出版社，1999:5，192.

［7］世界銀行.全國(guó)產(chǎn)品和要素市場(chǎng)分割:經(jīng)濟(jì)成本和政策建議［R］.世界銀行駐中國(guó)代表處備忘錄，2004.

［8］Whalley，Johnand Shunming Zhang.A Numerical Simulation Analysis of Labour Mobility(Hukou)Restrictions in China［J］.Journal of Development Economics，2007，83(02):391—410.