宏觀經(jīng)濟(jì)政策的國際協(xié)調(diào)問題研究①——基于2007～2010年金融危機(jī)治理的經(jīng)驗研究

鄭州大學(xué)商學(xué)院 劉霞

伴隨著20世紀(jì)90年代跨國金融業(yè)務(wù)和國際資本流動日益頻繁，國際依存度不斷加強(qiáng)，對全球范圍內(nèi)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)以穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)提出了更為嚴(yán)格的要求。1982年墨西哥金融危機(jī)中，美國通過外匯平準(zhǔn)基金為墨西哥提供資金援助，成功穩(wěn)定墨西哥金融形勢，為危機(jī)時期宏觀經(jīng)濟(jì)政策在國際范圍內(nèi)協(xié)作提供了早期的經(jīng)驗借鑒。2007～2010年金融危機(jī)中，危機(jī)救助的宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)作更為明顯，各國中央銀行更加強(qiáng)調(diào)與他國中央銀行之間的協(xié)調(diào)配合，國際貨幣基金組織也逐步擔(dān)當(dāng)起國際最后貸款人的職責(zé)。總結(jié)六年來危機(jī)救助政策不僅有助于拓寬一國籌集解困基金的國際途徑，而且豐富了宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合的理論。

1 危機(jī)治理政策國際協(xié)調(diào)的必要性

1.1 宏觀經(jīng)濟(jì)政策作用機(jī)制和作用效果的局限性是國際協(xié)作的前提

中央銀行和政府機(jī)構(gòu)的職能不同，治理危機(jī)的側(cè)重點(diǎn)也不同，且每一種政策的調(diào)控主體、調(diào)控重點(diǎn)、調(diào)控工具、調(diào)控機(jī)制以及調(diào)控效果都存在不同程度的差異，這就要求各種政策之間要協(xié)調(diào)合作發(fā)揮合力，抵消政策的負(fù)效應(yīng)。

首先，從政策調(diào)控的總體目標(biāo)來說，貨幣政策更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)效率問題，看重的是經(jīng)濟(jì)增長速度。財政政策更加關(guān)注社會效益，通過稅收政策盡力實現(xiàn)社會公平。因此，財政政策和貨幣政策配合有可能實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

其次，從政策調(diào)控主體來說，財政政策調(diào)控主體是政府，其收支活動均以政權(quán)為依托，必然在諸多方面受到政府體制的影響，行政色彩較濃，政策目標(biāo)更強(qiáng)調(diào)社會效益；貨幣政策則屬于中央銀行的權(quán)限范圍，一般來說，中央銀行具有相對獨(dú)立性，貨幣政策所引起的社會資源流動更多地依托市場機(jī)制，體現(xiàn)交易性、償還性和盈利性。

再次，從政策調(diào)控重點(diǎn)來看，財政政策更加關(guān)注公平和社會效益，剛性有余而柔性不足。貨幣政策具有總量調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重功效，可以隨時做出反向操作，具有較大的靈活性和彈性。產(chǎn)業(yè)政策主要通過產(chǎn)業(yè)支持和產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)總量調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

最后，從政策調(diào)控效果來看，中央銀行的最后貸款人機(jī)制對防止多米諾骨牌效應(yīng)發(fā)生、緩解危機(jī)惡化、救助金融市場發(fā)揮著重要作用。但由于貨幣政策傳導(dǎo)路徑較長，高度依賴于商業(yè)銀行貨幣創(chuàng)造的內(nèi)生性，負(fù)面效應(yīng)不可小覷。財政政策傳導(dǎo)機(jī)制短，效率高，能迅速啟動投資、拉動經(jīng)濟(jì)增長，但行政色彩濃，容易引起過度赤字和通貨膨脹，后遺癥大。因此，在危機(jī)治理過程中，各種政策有其調(diào)控的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，加強(qiáng)各種政策之間的協(xié)調(diào)合作實現(xiàn)政策之間的互補(bǔ)性，更好地發(fā)揮危機(jī)治理效果，是治理危機(jī)的內(nèi)在要求。

1.2 金融穩(wěn)定的公共屬性和金融危機(jī)的國際傳遞性是理論基礎(chǔ)

維護(hù)金融穩(wěn)定是中央銀行的職能，在金融創(chuàng)新日新月異的國際背景下，這一職能顯得更為重要，穩(wěn)定的國內(nèi)外金融環(huán)境成為各國中央銀行追求的共同目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，金融穩(wěn)定是一種公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品特有的屬性，容易產(chǎn)生搭便車的現(xiàn)象。解決公共產(chǎn)品困境的通常做法是政府介入提供更多的公共產(chǎn)品緩解短缺，或通過行政、經(jīng)濟(jì)手段對公共產(chǎn)品的使用進(jìn)行限制，避免出現(xiàn)“公地悲劇”。金融危機(jī)具有國際傳遞性，一國金融危機(jī)爆發(fā)會通過貿(mào)易、投資和金融等渠道傳遞到其他國家，引發(fā)多國甚至是全球性的金融危機(jī)，這就要求各國拋棄基于自身狹隘利益的單邊行動，從全球的視角進(jìn)行國際性的“組織化合作”，共同治理危機(jī)，實現(xiàn)全球金融穩(wěn)定。

1.3 國際協(xié)作在危機(jī)治理中發(fā)揮的重要作用是現(xiàn)實依據(jù)

國際協(xié)作在危機(jī)治理中的作用主要有：

第一，發(fā)揮聲明效應(yīng)。各國中央銀行協(xié)調(diào)合作治理危機(jī)能夠發(fā)揮聲明效應(yīng)，增強(qiáng)投資者和經(jīng)濟(jì)主體對全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的預(yù)期，穩(wěn)定市場信心，為危機(jī)治理贏得時間。

第二，減少政策的負(fù)外部性。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，一國的政策效果受到其他國家的政策影響，同時也對其他國家產(chǎn)生溢出效應(yīng)。開放程度越大，國與國之間的貿(mào)易金融往來越密切，這種外部性就越強(qiáng)。

第三，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低交易成本。危機(jī)治理的國際協(xié)調(diào)機(jī)制為各國提供合作交流的渠道、規(guī)則以及決策程序，降低信息不對稱程度和信息交流的成本，能夠從相對公平角度協(xié)調(diào)各國之間的利益，增強(qiáng)相互信任和合作的可能性。國際金融組織機(jī)構(gòu)在必要時能夠提供大規(guī)模的資金援助，滿足危機(jī)國大量的資金需求，這是依靠單獨(dú)一個國家難以實現(xiàn)的。國際協(xié)調(diào)機(jī)制不僅在危機(jī)治理方面具有不可替代的作用，同時也是未來防范危機(jī)、確保全球穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。

1.4 經(jīng)濟(jì)體間的共同利益博弈是實現(xiàn)國際協(xié)作的途徑

“囚徒困境”理論說明經(jīng)濟(jì)體各自獨(dú)立從自身利益出發(fā)做出的決策與考慮集體利益聯(lián)合行動做出的決策之間存在嚴(yán)重的沖突，其結(jié)果是個人利益與集體利益雙雙喪失，解決這一困境的出路是各經(jīng)濟(jì)體聯(lián)合起來，采取共同行動，以實現(xiàn)整體利益最大化。這就要求各經(jīng)濟(jì)體之間除了重視“工具性相互依賴”關(guān)系外，更要強(qiáng)化“情勢性相關(guān)依賴”關(guān)系。與“工具性相互依賴”(instrumentally interdependent)中行為者只有在別國行為會影響自身的情況下才會關(guān)注他國的福祉相比，“情勢性相關(guān)依賴”中的“行為者不僅出于工具性原因而關(guān)心他國福祉，而且因為不論別國如何行動，其收益的增長也會促進(jìn)自身的福祉，反之亦然”。20世紀(jì)90年代，金融危機(jī)爆發(fā)的頻率越來越高，危機(jī)持續(xù)時間越來越長，傳播速度越來越快，傳染范圍和危害程度越來越大，使得各國之間的情勢性依賴關(guān)系日益加強(qiáng)，各國日益成為一個利益共同體。各經(jīng)濟(jì)主體的個體理性必須讓位于集體理性，對話、妥協(xié)和合作成為惟一選擇。

2 2007～2010年金融危機(jī)治理政策的國際協(xié)作實踐

在治理危機(jī)的過程中，國際間合作從來都不是天然形成的，也不是一成不變的，而是隨著金融危機(jī)的發(fā)展演變態(tài)勢不斷變化著，從最初的各自應(yīng)戰(zhàn)到最終的通力合作需要一個利益博弈的過程。2007～2010年金融危機(jī)可分為兩個階段：第一個階段從2007年危機(jī)爆發(fā)至2008年9月，是各國獨(dú)立應(yīng)對危機(jī)的階段。金融危機(jī)的影響僅限于美國及其周邊國家的金融領(lǐng)域，危機(jī)尚未傳遞到實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，危機(jī)發(fā)展趨勢呈現(xiàn)V型、U型抑或L型存在各種變數(shù)。出于本國政治經(jīng)濟(jì)利益的考慮，各國都在觀望并未采取聯(lián)合救市的任何措施。第二階段是2008年10月以后，金融危機(jī)演變?yōu)槿蚪?jīng)濟(jì)危機(jī)，各國意識到合作救市實現(xiàn)全球金融穩(wěn)定是共同的利益訴求。2008年10月12日，歐元區(qū)15國首腦會議通過“聯(lián)合行動計劃”將歐洲各國由各自應(yīng)對危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合作戰(zhàn)，標(biāo)志著全球協(xié)同應(yīng)對金融危機(jī)的開始。

金融危機(jī)全球治理表現(xiàn)在三個層面：

第一，G20協(xié)調(diào)機(jī)制推動危機(jī)應(yīng)對國際協(xié)作的步伐。2007年金融危機(jī)爆發(fā)以來，G20連續(xù)召開五次峰會，針對金融危機(jī)的成因、應(yīng)對、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及國際金融體系改革等重大問題進(jìn)行磋商和討論，推動了危機(jī)治理全球化的發(fā)展。G20作為國家間就全球重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題交流的協(xié)作平臺，盡管還面臨著諸多制度障礙和各國出于自利動機(jī)帶來的種種問題，但其推手作用必將日益重要。

第二，國與國之間的具體合作。包括：(1)聯(lián)合降息。自2008年10月8日，美聯(lián)儲、英格蘭銀行、歐洲中央銀行以及其他國家的中央銀行聯(lián)合宣布降息0.5個百分點(diǎn)。(2)簽訂互換協(xié)議，并不斷擴(kuò)大貨幣互換規(guī)模。2008年10月13日，美聯(lián)儲、英格蘭銀行、歐洲中央銀行和瑞士中央銀行聯(lián)合宣布將按固定利率向市場提供的短期美元融資規(guī)模擴(kuò)大到無上限。

第三，IMF提供國際救援。IMF成立之初的職能在于監(jiān)督并維護(hù)固定匯率制以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，為陷入困境的成員國提供短期貸款；為成員國提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。1973年布雷頓森林體系崩潰，IMF的第一項職能也隨之瓦解，IMF的職能重心轉(zhuǎn)移到第二項職能并逐漸擔(dān)當(dāng)起國際最后貸款人的角色以穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)。盡管其中不乏遭人詬病的做法，但代表了危機(jī)治理國際協(xié)作的必然趨勢。2008年10月9日，IMF啟動緊急援助程序，為滿足貸款條件的國家提供資金援助。10月24日向冰島提供20億美元的援助貸款，2010年5月19日，IMF向希臘提供55億歐元貸款以助其度過債務(wù)危機(jī)。

3 2007～2010年金融危機(jī)治理政策國際協(xié)調(diào)的經(jīng)驗總結(jié)

3.1 加強(qiáng)財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

從理論上來講，財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合要依據(jù)丁伯根法則或蒙代爾法則。但是，丁伯根法則的隱含前提是所有的政策工具掌握在全能宏觀調(diào)控者手中，這與現(xiàn)實中調(diào)控主體分屬不同主體相違背。蒙代爾法則假定不同決策者掌握各種政策工具且決策者之間相互獨(dú)立沒有溝通協(xié)調(diào)，加之兩項法則都未考慮開放環(huán)境下外部因素的影響，尤其是經(jīng)濟(jì)政策的溢出效應(yīng)以及溢出效應(yīng)的反饋效應(yīng)對本國經(jīng)濟(jì)政策的擾動因素。因此，丁伯根法則和蒙代爾法則都只是理論分析上的政策搭配原則。姜波克(1999)結(jié)合開放經(jīng)濟(jì)條件對丁伯根法則進(jìn)行修訂，提出“可變的多工具原則”，即政府必須擁有大于想要實現(xiàn)的政策目標(biāo)數(shù)的政策工具既定多維目標(biāo)。換言之，宏觀調(diào)控者擁有的政策工具越多，政策組合的方案也就越多，實現(xiàn)治理目標(biāo)的把握和有效性就越大。2007年的金融危機(jī)中，美聯(lián)儲為了向市場注入流動性，創(chuàng)新各種貨幣政策工具，增加了政策組合搭配的可能性，提高了政策的針對性和有效性，為危機(jī)治理提供了重要的經(jīng)驗借鑒。創(chuàng)新貨幣政策工具擴(kuò)充宏觀調(diào)控工具集，提高危機(jī)治理政策的有效性具有了理論和現(xiàn)實依據(jù)，有意識地根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和宏觀調(diào)控的需要進(jìn)行政策工具的創(chuàng)新研究，應(yīng)該在危機(jī)治理理論中占據(jù)重要地位。

3.2 充分發(fā)揮G20在國際協(xié)作中的對話機(jī)制

眾所周知，在危機(jī)治理的過程中，IMF和G20發(fā)揮了重要作用。G20作為一種國家間就全球重大問題進(jìn)行交流的一種國際機(jī)制和平臺，有其優(yōu)點(diǎn)和局限。其優(yōu)點(diǎn)在于：

第一，與聯(lián)合國機(jī)制相比，G20以少量的國家數(shù)量形成了全球化相對集中的決策力和行動力，既實現(xiàn)了民主又不喪失效率，是成本性能比最高的全球化治理效果。

第二，G20峰會上各成員國首腦對危機(jī)治理提供了眾多有價值的、可供參考的政策思路和改革框架，體現(xiàn)了危機(jī)治理的全球化趨勢。

第三，G20不是為某一次危機(jī)的權(quán)宜之計，峰會的議題也都具有長期性和連續(xù)性。因此，G20雖然是一種非正式對話機(jī)制，但不會隨著危機(jī)的消退而退出歷史舞臺，反而會成為一個新興國家與傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家平等對話的主要平臺，成為全球化進(jìn)程中全球治理方案的決策者和治理者。其局限在于G20的代表性是有限的和不平衡的。在一些問題的解決上，還缺乏一定的執(zhí)行能力，必須在發(fā)展的過程中不斷完善自身的功能和機(jī)制。

3.3 完善IMF國際最后貸款人的職能

IMF從1944年成立之時即承擔(dān)著為國際收支赤字國提供短期資金融通的職責(zé)，1982年墨西哥金融危機(jī)正是在IMF、美國財政部以及美聯(lián)儲的幫助下，才得以成功解脫。其后，在美國的推動下，IMF逐步成為金融危機(jī)治理的首要主體，但是由于受資源、運(yùn)行機(jī)制等各種因素的制約，也不乏決策失誤的例子。1997年東南亞金融危機(jī)中，IMF堅守波拉克的理論，要求危機(jī)國實行雙緊的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，使得泰國的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。同時，未能及時給予印度尼西亞16家銀行救援，造成了擠兌風(fēng)潮，加劇了印度尼西亞金融市場的混亂局面。究其原因，主要有四個方面：

第一，IMF作為一個信貸聯(lián)盟，自有資金和融資渠道有限。危機(jī)中資金的需求規(guī)模巨大，IMF只能通過附加苛刻的條件來分配有限的金融資源。

第二，IMF長期以來以波拉克的國際收支模型作為治理危機(jī)的理論指導(dǎo)，堅持提供貸款的條件是受援國實行“雙緊”政策，其結(jié)果是加速危機(jī)國在短期內(nèi)陷入衰退的深淵。

第三，IMF基金份額的不平衡導(dǎo)致決策話語權(quán)的不對等，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的基金份額少，就貸款條件和數(shù)量基本無討價還價能力。

第四，IMF在援助中往往希望“畢其功于一役”實現(xiàn)各種目標(biāo)，從而對危機(jī)國的救援申請附加過多、過于苛刻的政治經(jīng)濟(jì)條件，限制了危機(jī)國調(diào)控經(jīng)濟(jì)的自主性，反而導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。對此，IMF曾對亞洲金融危機(jī)中的救援做了反思，承認(rèn)在傳統(tǒng)的、正常的限制性條件之外，附加與治理危機(jī)相關(guān)度不高的、敏感的政治條件是錯誤的。

盡管如此，其廣泛的全球代表性，以及代表性賦予的合法性，使得IMF在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域同時具備了豐富的經(jīng)驗。因此，IMF仍然是最后貸款人的首選，重要的“不是把嬰兒連同洗澡水一起倒掉”，而是改革IMF使其更好地?fù)?dān)當(dāng)危機(jī)治理人的角色。一是努力構(gòu)建一種IMF可持續(xù)的收入模式，并通過減少行政支出改善IMF的財務(wù)狀況。二是拋棄波拉克理論，增強(qiáng)援助資金的針對性，而不要寄希望于通過一次救助解決危機(jī)國的所有問題。三是進(jìn)一步加強(qiáng)IMF的全球代表性和合法性，這就要求國際貨幣基金組織根據(jù)各國在世界經(jīng)濟(jì)中所處的地位和經(jīng)濟(jì)實力的變化調(diào)整基金份額，給予新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家更多的代表性和發(fā)言權(quán)(對于增加發(fā)展中國家和新興市場的話語權(quán)，卡恩表示，全球經(jīng)濟(jì)增長的動能將全部來自新興市場，因此支持這些國家擴(kuò)大話語權(quán)是公平的)。四是加強(qiáng)與區(qū)域合作組織的合作。金融動蕩凸顯了多邊合作的重要性，多邊合作既涉及國與國之間的合作，也涉及機(jī)構(gòu)之間就有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、金融監(jiān)管以及金融管理方面的合作。在區(qū)域金融組織日益增多的情況下，IMF應(yīng)當(dāng)與這些組織加強(qiáng)聯(lián)系，并為他們提供必要的技術(shù)支持和經(jīng)濟(jì)金融咨詢，支持他們發(fā)揮穩(wěn)定區(qū)域金融的作用。

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