當(dāng)前我國(guó)政務(wù)公開(kāi)現(xiàn)狀與對(duì)策建議

曾凡清

（中共鄭州市委黨?；A(chǔ)教研部，河南鄭州450042）

一、政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)意義

1.可以促進(jìn)依法行政?！墩畔⒐_(kāi)條例》的頒布和施行，是我國(guó)推進(jìn)依法行政過(guò)程中，繼頒布《行政訴訟法》《行政許可法》之后的又一次歷史性變革。它既為政府公務(wù)公開(kāi)提供了行政法規(guī)依據(jù)，也是依法行政的重要組成部分和關(guān)鍵性的一項(xiàng)工作。在《政府信息公開(kāi)條例》頒布之前，政務(wù)公開(kāi)可以說(shuō)是一個(gè)法律盲區(qū)。除了政策、文件的層層下發(fā)，推行運(yùn)動(dòng)式的“公開(kāi)活動(dòng)”，政務(wù)公開(kāi)并沒(méi)有可靠的法律依據(jù)?！稐l例》的現(xiàn)實(shí)意義在于，為政府的依法行政提供了重要的法規(guī)依據(jù)，使得政府信息公開(kāi)成為政府的一項(xiàng)法定義務(wù)，根據(jù)“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的基本原則，對(duì)于特定的行政事務(wù)必須予以主動(dòng)公開(kāi)。截至2009年11月，我國(guó)已經(jīng)有60多個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)先后制定了400多項(xiàng)推行政務(wù)公開(kāi)的制度，16個(gè)省市公布了地方性法規(guī)規(guī)章，明確了政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、形式、程序、標(biāo)準(zhǔn)和成效評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等具體要求，形成了相對(duì)完整的制度體系，為政務(wù)公開(kāi)的全面推行奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，政務(wù)公開(kāi)也增強(qiáng)和保證了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為實(shí)行依法行政提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。政務(wù)公開(kāi)意味著政府權(quán)力必須在公開(kāi)透明的環(huán)境下進(jìn)行，權(quán)力的大小和權(quán)力如何使用都有明確的制度依據(jù)，必須依法公開(kāi)和接受監(jiān)督。因此，政務(wù)公開(kāi)是依法行政不可分割的一個(gè)部分。實(shí)踐證明，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)的推行，各級(jí)政府部門(mén)的依法管理、依法辦事和依法行政的水平得到了明顯的提高。

2.可以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代政府行政管理體制改革的重要方向。深化政務(wù)公開(kāi)，既規(guī)范了行政行為，也有效地推動(dòng)了職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，政府公共服務(wù)功能得到明顯發(fā)揮。建立政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、成立政府政務(wù)服務(wù)中心都是政務(wù)公開(kāi)的主要舉措，以此為平臺(tái)，不但理順了政務(wù)公開(kāi)的渠道，而且使政府的公共服務(wù)功能得到了明顯的發(fā)揮和提高。同時(shí)，政務(wù)公開(kāi)促使行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，明確了政府的辦事過(guò)程、減少了行政審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化了行政審批程序，使得各級(jí)政府部門(mén)可以有更多的精力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，其宏觀管理的作用得到加強(qiáng)。近年來(lái)，中央部委和地方各級(jí)政府，著力推進(jìn)行政權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行，逐步加大對(duì)政府自由裁量權(quán)的規(guī)范。與此同時(shí)，政府宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能得到加強(qiáng)，在引導(dǎo)社會(huì)投資、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等方面，既保證了民生工程建設(shè)的迅速崛起，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康良性發(fā)展。

3.可以提高行政效率。由于政務(wù)公開(kāi)一方面提高了行政權(quán)力運(yùn)行的透明度，使得權(quán)力能夠規(guī)范運(yùn)行，接受各方面的監(jiān)督；另一方面通過(guò)下放權(quán)力，減少了行政管理的審批環(huán)節(jié)，明顯地提高了行政管理的效率和服務(wù)質(zhì)量。第一，權(quán)力公開(kāi)，規(guī)范運(yùn)行。我國(guó)的行政管理改革過(guò)程之中，行政法律法規(guī)體系逐步建立規(guī)范，權(quán)力逐漸得到有效的約束。正是在“權(quán)為民所用”思想指導(dǎo)下，政務(wù)公開(kāi)進(jìn)一步拉近了人民群眾與政府之間的距離，使行政權(quán)力為公眾的利益服務(wù)，真正做到全心全意為人民服務(wù)，提高行政效率。第二，理順關(guān)系，減少環(huán)節(jié)。通過(guò)深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，各級(jí)政府部門(mén)進(jìn)一步理順了相互之間的關(guān)系，特別是各級(jí)政府政務(wù)服務(wù)中心的“一站式”服務(wù)集中處理審批申請(qǐng)，減少了審批環(huán)節(jié)，為行政效率的提高奠定了良好基礎(chǔ)。

4.可以進(jìn)一步加強(qiáng)廉政建設(shè)。政務(wù)公開(kāi)可以使權(quán)力呈現(xiàn)在陽(yáng)光之下，權(quán)力的使用依靠制度的約束，政務(wù)公開(kāi)可以從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近幾年，一些中央部委和地方政府正在試行以制度的形式規(guī)范每一個(gè)部門(mén)及其主要負(fù)責(zé)的權(quán)力，防止其權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。這種規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度，為推動(dòng)政府廉政建設(shè)、防治行政權(quán)力腐敗奠定了制度基礎(chǔ)。廉政建設(shè)的另外一個(gè)內(nèi)容是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力和行政行為監(jiān)督，其包括政府外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。在外部監(jiān)督方面，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，人民群眾對(duì)于政府相關(guān)信息有了更多的了解，有益于進(jìn)一步行使對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。而在政務(wù)公開(kāi)的程度方面，一些涉及國(guó)家機(jī)密和第三方利益的不便于對(duì)社會(huì)公開(kāi)的信息，則可以在政府行政部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)。拓寬政府內(nèi)部的信息暢通途徑和范圍，以此加強(qiáng)對(duì)行政管理的監(jiān)督和約束，避免由于權(quán)力集中、“一把手”專(zhuān)權(quán)而導(dǎo)致貪污腐敗。

二、我國(guó)當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)的現(xiàn)狀

我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)在二十多年的實(shí)踐過(guò)程中，既積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為下一步發(fā)展奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也出現(xiàn)了一些缺點(diǎn)和不足，需要進(jìn)一步完善。

1.政務(wù)公開(kāi)取得的成就。第一，政務(wù)公開(kāi)的主體由下而上。政務(wù)公開(kāi)的基本依據(jù)是憲法中明確規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”，我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐是從穩(wěn)定大局以及解決人民最迫切的問(wèn)題出發(fā)，從基層開(kāi)始探索的。實(shí)踐證明，我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度從基層自治組織的村務(wù)公開(kāi)、廠(chǎng)務(wù)公開(kāi)開(kāi)始。因此，政務(wù)公開(kāi)也就形成了公開(kāi)主體由下而上，從基層發(fā)展到中央政府組成部門(mén)的演進(jìn)趨勢(shì)，工作運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了由臨時(shí)性到常年性的轉(zhuǎn)變，全國(guó)各級(jí)政府及其工作部門(mén)，基本上都成立了以行政一把手為首的政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、紀(jì)委監(jiān)督、條塊結(jié)合的工作格局。第二，政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容由少到多。政務(wù)公開(kāi)是由最初的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”發(fā)展而來(lái)的，其內(nèi)容主要是村民自治過(guò)程中的基本事務(wù)，如辦事制度、辦事結(jié)果等。現(xiàn)在，政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容比初期更為豐富，確立了“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的基本原則，只要涉及人民的切身利益而又沒(méi)有違背國(guó)家規(guī)定需要保護(hù)的秘密，都是可以通過(guò)政務(wù)公開(kāi)的渠道，或全面公開(kāi)，或具有針對(duì)性地公開(kāi)。隨著政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容的日益豐富，人民從中獲取的政府相關(guān)信息越多，其參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了較好的保障。尤其體現(xiàn)在核心信息的公布及公開(kāi)的重點(diǎn)日益突出這兩個(gè)方面，比如核心信息的公開(kāi)，公開(kāi)部門(mén)決算的中央部委2010年為75家，2011年為92家，2012年為95家。2013年4月18日，財(cái)政部預(yù)算司公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”2012年預(yù)算執(zhí)行與本年度預(yù)算安排情況。這是自2010年以來(lái)，財(cái)政部第四次公開(kāi)此項(xiàng)目。第三，政務(wù)公開(kāi)的制度從無(wú)到有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1997年到2002年，我國(guó)共有60多件法律規(guī)定了公開(kāi)制度，其中有關(guān)政府信息公開(kāi)的有17件；有220多件行政法規(guī)規(guī)定了公開(kāi)制度，其中有關(guān)政府信息公開(kāi)的67件。政務(wù)公開(kāi)從基層萌芽，到各級(jí)政府在全國(guó)范圍內(nèi)的全面推行，由最初的政策文件規(guī)定，到專(zhuān)門(mén)的《政府信息公開(kāi)條例》，從行政法規(guī)層面對(duì)政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、形式、程序等予以規(guī)范。第四，政務(wù)公開(kāi)的形式日益多樣。各級(jí)政府部門(mén)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，逐步形成了符合政府工作特點(diǎn)、人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、簡(jiǎn)便易行的公開(kāi)形式。如基層政府普遍設(shè)立政務(wù)公開(kāi)欄，發(fā)放百姓明白卡，地市級(jí)以上政府已經(jīng)形成定期發(fā)布政府公報(bào)制度等?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的方式主要有：政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)大廳、政府信息公開(kāi)欄、公示欄、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)等[1]。

2.當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)的不足之處。第一，政務(wù)公開(kāi)的立法層次較低。2007年，我國(guó)出臺(tái)《政府信息公開(kāi)條例》，雖然是在全國(guó)范圍內(nèi)政府機(jī)構(gòu)實(shí)行，但在立法層次方面還不夠，而且無(wú)法和《檔案法》《保密法》等相關(guān)法律銜接，也無(wú)法涵蓋黨務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)及各個(gè)領(lǐng)域的辦事公開(kāi)。第二，政務(wù)公開(kāi)的機(jī)制不夠合理。目前普遍存在的問(wèn)題是，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既抓組織協(xié)調(diào)，又搞監(jiān)督檢查，在組織協(xié)調(diào)上錯(cuò)位，在監(jiān)督檢查上缺位，削弱了各級(jí)政府推行政務(wù)公開(kāi)的主體意識(shí)，忽略了政府辦公廳（室）在政務(wù)公開(kāi)中的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，弱化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的作用。這樣，各級(jí)行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為政務(wù)公開(kāi)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的事，缺乏深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)在動(dòng)力。第三，政務(wù)公開(kāi)的程序機(jī)制還不夠完善。政務(wù)公開(kāi)的程序機(jī)制主要是如何公開(kāi)的問(wèn)題?！墩畔⒐_(kāi)條例》雖然規(guī)定了政府要自動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息以及“公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，向各級(jí)政府部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)，并且對(duì)公開(kāi)的方式和程序也作了規(guī)定，但是政府在這一過(guò)程中的自由裁量權(quán)較多，且沒(méi)有具體法律法規(guī)予以規(guī)范。第四，政務(wù)公開(kāi)缺乏有效的考核監(jiān)督體系。各級(jí)政府部門(mén)是主動(dòng)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)的主體，但是有些部門(mén)卻以“難度極大”作為拒絕公開(kāi)的借口，其中一個(gè)主要原因就是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督體系，使得不論公開(kāi)與不公開(kāi)都一個(gè)樣，以至于政務(wù)公開(kāi)可以作為政績(jī)來(lái)加以表彰嘉獎(jiǎng)，不公開(kāi)或者走過(guò)場(chǎng)的公開(kāi)卻沒(méi)有得到應(yīng)有的監(jiān)督與追究，使得政務(wù)公開(kāi)難以達(dá)到預(yù)期的效果。第五，不能妥善處理信息公開(kāi)與保守秘密的關(guān)系?！墩畔⒐_(kāi)條例》中有兩個(gè)條款對(duì)不能公開(kāi)的政府信息作了原則性規(guī)定。其中第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定；第十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。這樣的原則性的規(guī)定，無(wú)形中增大了政府機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)的適用范圍。在信息公開(kāi)的訴求中，公眾通常會(huì)遭到政府以各類(lèi)理由拒絕公開(kāi)，其中最常見(jiàn)到的就是以“國(guó)家秘密”為由予以推脫或者回絕。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的對(duì)策建議

破除封閉和隱秘，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，是政治文明、法治昌盛的一個(gè)重要標(biāo)志，也是我國(guó)構(gòu)筑陽(yáng)光政府的發(fā)展目標(biāo)。切實(shí)做到公開(kāi)透明，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和改進(jìn)以下幾個(gè)方面的工作：

1.轉(zhuǎn)變觀念，走出政務(wù)公開(kāi)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在一個(gè)封閉的體制內(nèi)，是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的。封閉的權(quán)力運(yùn)行體制、封閉的行政體制，在官與民之間形成了天然的屏障。要破除這種體制，就必須解決權(quán)力由誰(shuí)產(chǎn)生和對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的根本問(wèn)題。推行政治體制和行政管理體制改革，極大地增強(qiáng)各級(jí)官員由民眾產(chǎn)生和對(duì)民眾負(fù)責(zé)的意識(shí)。使得官員的眼光不僅要向上，更要向下和向外，增強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)，履行全心全意為人民服務(wù)的基本宗旨，轉(zhuǎn)變行政工作態(tài)度[2]。

2.建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法規(guī)體系，完善信息公開(kāi)制度。權(quán)力的本性是隱秘，而不是公開(kāi)。要推行陽(yáng)光政務(wù)，會(huì)遇到各式各樣的阻力和借口。必須有足夠的力量，才能夠逐步實(shí)現(xiàn)。所以，必須依靠法律的強(qiáng)制力，要強(qiáng)化法治的作用，進(jìn)一步完善制度，及時(shí)制定政務(wù)信息公開(kāi)法，把政府信息公開(kāi)制度上升到法律層面。這樣既可以提升其效力，又可以擴(kuò)大適用于所有黨政機(jī)關(guān)和公權(quán)力主體；研究修訂《保守國(guó)家秘密法》，對(duì)現(xiàn)行保密規(guī)定和政府信息公開(kāi)不一致的地方進(jìn)行清理和界定，進(jìn)一步明確具體保密事項(xiàng)，減少和避免法律執(zhí)行中的矛盾和沖突，建立統(tǒng)一、完備的信息公開(kāi)法律體系和制度機(jī)制。

3.規(guī)范建設(shè)，提高政務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量。政務(wù)公開(kāi)的對(duì)象是公眾，沒(méi)有高質(zhì)量的信息公開(kāi)不可能吸引公眾，更不可能贏得群眾的信任?；貞?yīng)社會(huì)關(guān)切，就必須把握公眾的關(guān)注點(diǎn)、興奮點(diǎn)，即某項(xiàng)事務(wù)的深度信息，某項(xiàng)決策的出臺(tái)背景，某個(gè)公共事件的真實(shí)情況，某個(gè)關(guān)系公眾切身利益問(wèn)題的來(lái)龍去脈。除了國(guó)家機(jī)密，相關(guān)部門(mén)都應(yīng)依據(jù)“公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外”的理念，及時(shí)、充分、全面、準(zhǔn)確地予以公開(kāi)，不隱瞞、不保留，原原本本、真真實(shí)實(shí)。有了這樣的信息公開(kāi)態(tài)度和行動(dòng)，公眾就會(huì)和政府部門(mén)站在一起客觀看待成績(jī)、直面問(wèn)題。這就要求政務(wù)公開(kāi)在公開(kāi)的內(nèi)容上要更加充實(shí)，公開(kāi)的時(shí)間更加及時(shí)，公開(kāi)的重點(diǎn)更加突出。堅(jiān)持把與人民群眾利益最密切、政府權(quán)力最重要、社會(huì)關(guān)注度最高的政府運(yùn)作領(lǐng)域，率先實(shí)行公開(kāi)并不斷擴(kuò)大公開(kāi)透明，讓人民更好地監(jiān)督政府。

4.強(qiáng)化必要的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的良性發(fā)展。政務(wù)公開(kāi)的推行和陽(yáng)光政府的建設(shè)，僅靠自上而下的推動(dòng)是不夠的。政務(wù)公開(kāi)需要必要的監(jiān)督，健全的監(jiān)督機(jī)制能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和披露公共事務(wù)管理各環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，是信息透明的催化劑。社會(huì)監(jiān)督傳播速度快、影響面廣、輿論壓力大，是推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)健康發(fā)展不可缺少的監(jiān)督力量。當(dāng)前要充分發(fā)揮新聞、網(wǎng)絡(luò)的宣傳效應(yīng)，實(shí)時(shí)客觀地發(fā)布公共管理中的缺失與隱患，促進(jìn)我國(guó)政務(wù)公開(kāi)又好又快發(fā)展。

［1］楊建成.政府信息公開(kāi)制度與我國(guó)的實(shí)踐［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2012，（8）.

［2］傅治平，李一鳴，宋可玉.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政府角色定位［M］.北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2011.