鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案運(yùn)行現(xiàn)狀調(diào)查與思考

蘇茂林

(中共崇州市委黨校 四川 成都 611230)

一、研究的背景和方法

應(yīng)急預(yù)案“是針對(duì)可能發(fā)生的重大事件或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或者方案”，居于我國政府應(yīng)急管理“一案三制”體系的核心。自2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的發(fā)布實(shí)施起，我國各級(jí)政府開始大規(guī)模、成系統(tǒng)地編制各類應(yīng)急預(yù)案，至今已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的總要求，實(shí)現(xiàn)了“量”的齊備。但是在歷次重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)處置過程中，預(yù)案的實(shí)際作用卻遭到許多一線應(yīng)急人員的質(zhì)疑，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府各局級(jí)機(jī)關(guān))的應(yīng)急預(yù)案在“實(shí)戰(zhàn)”中屢屢成為擺設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在各種突發(fā)性公共事件中處于“第一線”，他們的預(yù)案能否高效運(yùn)行往往是重大突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警和有效處置、控制的必要條件。為此，筆者以四川省某縣級(jí)市為例 (一下簡(jiǎn)稱X市)，就為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的應(yīng)急預(yù)案不能有效“應(yīng)急”這個(gè)問題走訪了該市多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市政府局級(jí)機(jī)關(guān)，調(diào)查了解這些基層政府應(yīng)急預(yù)案運(yùn)行狀況，并制作了《基層政府應(yīng)急預(yù)案運(yùn)行現(xiàn)狀調(diào)查問卷》在該市三十多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和局級(jí)機(jī)關(guān)工作人員中進(jìn)行不記名調(diào)查，考慮到調(diào)查事項(xiàng)的專業(yè)性，問卷主要由這些政府部門內(nèi)負(fù)責(zé)安全、綜治、應(yīng)急等工作的同志填寫，并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和局級(jí)機(jī)關(guān)工作人員的填寫卷分開統(tǒng)計(jì)分析，收集資料后形成本文。

二、應(yīng)急預(yù)案不“應(yīng)急”現(xiàn)象普遍存在

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。應(yīng)急預(yù)案的制定并保持動(dòng)態(tài)運(yùn)行就是為了確保高效處置各種突發(fā)事件，預(yù)案的這種前置存在理由要求它必須有實(shí)效。2007年華建敏同志在全國基層應(yīng)急管理座談會(huì)上指出:“應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的主線，管不管用是預(yù)案的生命線。”但調(diào)查顯示:68.97%的被訪對(duì)象認(rèn)為該單位的應(yīng)急預(yù)案“有一些作用，但經(jīng)常是‘計(jì)劃趕不上變化’”;有15.52%的被訪對(duì)象承認(rèn)預(yù)案“基本上沒用，只是說啟動(dòng)了預(yù)案，以免被追責(zé)”;有5.17%的被訪對(duì)象認(rèn)為預(yù)案完全是擺設(shè);認(rèn)為“作用較大，按預(yù)案執(zhí)行基本上能妥善處理突發(fā)事件”的僅僅10.34%。筆者和該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中，許多訪談對(duì)象講“應(yīng)急預(yù)案就是為了應(yīng)付檢查，真正發(fā)生了事情根本就不能像應(yīng)急預(yù)案上說的那樣做”、“一旦發(fā)生事情在去找預(yù)案，黃花菜都涼了 (意思是早已過了時(shí)機(jī))”……這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府制定的預(yù)案在實(shí)戰(zhàn)中并沒有發(fā)揮作用，沒有實(shí)現(xiàn)該有的目標(biāo)，預(yù)案實(shí)際上不管用，基本不“應(yīng)急”。

三、應(yīng)急預(yù)案不應(yīng)急的原因分析

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案不應(yīng)急、運(yùn)行效果欠佳的原因有許多，筆者依據(jù)本次調(diào)查結(jié)果，歸納出以下幾個(gè)主要方面:

(一)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量欠佳

“應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別?！憋L(fēng)險(xiǎn)是潛在的威脅或者危險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在確認(rèn)本區(qū)域潛在威脅的基礎(chǔ)上，依據(jù)多重指標(biāo)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、爆發(fā)點(diǎn)、發(fā)展規(guī)律、波及范圍、危害程度、本區(qū)域可承受度等進(jìn)行評(píng)估，從而為制定有針對(duì)性和可操作性的預(yù)案提供基礎(chǔ)信息。制定預(yù)案的前期工作就是發(fā)現(xiàn)并評(píng)估本地潛在的風(fēng)險(xiǎn)。X市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府每年也有類似風(fēng)險(xiǎn)排查，但除了一些地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)邀請(qǐng)了少量專家實(shí)地探查分析外，32.76%的被訪單位直接承認(rèn)“是大家憑直覺和經(jīng)驗(yàn)做出的結(jié)論”，有55.71%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門沒有風(fēng)險(xiǎn)檔案，缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)信息支撐，相關(guān)預(yù)案就“只能按經(jīng)驗(yàn)”并“參考其它地方的預(yù)案”來制定，預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)用性就必然大打折扣。調(diào)查顯示:44.83%的被訪對(duì)象表示預(yù)案“設(shè)定的情景與實(shí)際發(fā)生的事件相距甚遠(yuǎn)”，29.31%的被訪對(duì)象表示本單位的預(yù)案“太籠統(tǒng)，缺乏具體操作性”，這都與缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估直接關(guān)聯(lián)。

(二)制作過程不規(guī)范

應(yīng)急預(yù)案的制作不是政府普通文書寫作，它必須在本地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源考察的基礎(chǔ)上，依據(jù)突發(fā)事件本身的發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束規(guī)律嚴(yán)格按照應(yīng)急處置規(guī)律和要求制定，經(jīng)過評(píng)估修改后執(zhí)行。筆者認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案制作的一般過程是:成立起草小組、風(fēng)險(xiǎn)和所需資源研究、所涉單位協(xié)調(diào)、起草、論證、修改、發(fā)布。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn):X市39.66%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的預(yù)案是本單位主要領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)討論，然后指定人員以會(huì)議記錄為基礎(chǔ)整理出來的，這樣的預(yù)案在很大程度上是單位主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，缺乏實(shí)戰(zhàn)科學(xué)性;有22.41%的單位是由負(fù)責(zé)文書材料寫作的同志參考網(wǎng)上資料和上級(jí)預(yù)案擬定的，這些預(yù)案基本上就是抄襲網(wǎng)上的預(yù)案文本，只是變化了相關(guān)的專有名詞 (如地名、人名等)而已;56.90%的被訪單位制定的應(yīng)急預(yù)案沒有任何評(píng)估，直接開會(huì)宣讀后就執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府處于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的最前沿，他們的預(yù)案更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)實(shí)戰(zhàn)性，但從調(diào)查結(jié)果看，他們對(duì)預(yù)案的制作太隨意，嚴(yán)重影響預(yù)案的實(shí)用性。

(三)執(zhí)行準(zhǔn)備不全

預(yù)案是應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，應(yīng)急行動(dòng)中所需的機(jī)構(gòu)、人員、物資、制度等都需要在預(yù)案中清晰列置，并按預(yù)案列置逐一準(zhǔn)備，這樣才能保證預(yù)案在應(yīng)急活動(dòng)中得到良好執(zhí)行并發(fā)揮作用，缺少這些必要準(zhǔn)備，預(yù)案將成為一紙空文。但調(diào)查顯示:15.52%的被訪對(duì)象認(rèn)為本單位都是“事件發(fā)生后，領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)組織人員和機(jī)構(gòu)”。在常態(tài)時(shí)期沒有按預(yù)案成立或者規(guī)范應(yīng)急機(jī)構(gòu)，直接導(dǎo)致有34.48%的被訪對(duì)象不知道本人在本轄區(qū)或者本單位職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重大事件的應(yīng)急崗位和職責(zé)，有67.24%的被訪對(duì)象不清楚本單位應(yīng)急隊(duì)伍及人員組成。應(yīng)急物資準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，X市27.78%局級(jí)單位沒有任何應(yīng)急物資準(zhǔn)備，50%的被訪單位 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)和局級(jí)部門)表示應(yīng)急物資準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。平常和外來應(yīng)急物資供給點(diǎn)缺乏聯(lián)系，15.51%的被訪單位日常沒有和外來物資供給點(diǎn)有任何聯(lián)系，63.79%的被訪單位認(rèn)為本轄區(qū)一旦發(fā)生洪災(zāi)等自然災(zāi)害，外來物資基本上在短時(shí)間內(nèi)很難獲得。79.31%的被訪單位除了向上級(jí)政府求援外，不知道自己周邊的應(yīng)急物資供應(yīng)點(diǎn)及物資情況。對(duì)預(yù)案中列置的配套準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，必然導(dǎo)致預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中難以發(fā)揮作用。

(四)與周邊單位缺乏協(xié)調(diào)

突發(fā)公共事件大多數(shù)都有輻射性和復(fù)雜性，需要通過應(yīng)急管理政策體系加以應(yīng)對(duì)，而避免公共利益損失的責(zé)任通常分散在政府各個(gè)部門。因此，應(yīng)急管理需要對(duì)分散的行政職能進(jìn)行整合。通常而言，一起大規(guī)模突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)至少包括13項(xiàng)職能的聯(lián)動(dòng):接警與通知、指揮與控制、警報(bào)和緊急公告、通訊、事態(tài)檢測(cè)與評(píng)估、警戒與管制、人群疏散、人群安置、醫(yī)療與公共衛(wèi)生、公共關(guān)系、應(yīng)急人員安全、消防和搶險(xiǎn)、現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)，涉及到應(yīng)急指揮中心、安監(jiān)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、民政、廣電、交通等部門的協(xié)作。這說明預(yù)案制定過程中必須和相關(guān)職能部門和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)就配合協(xié)調(diào)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，力爭(zhēng)步調(diào)一致相互配合整體應(yīng)對(duì)。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn):有65.52%的被訪對(duì)象認(rèn)為本單位的預(yù)案和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能相關(guān)部門缺乏配合協(xié)調(diào)，36.21%的被訪單位在制作預(yù)案時(shí)沒有和周邊單位協(xié)調(diào)。單位之間在預(yù)案的配合上僅限于“相互參考”，基本上沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大多數(shù)是本單位“單干”。47.53%的被訪單位在制定突發(fā)群體性事件處置預(yù)案時(shí)沒有和公安、消防、交通等部門協(xié)調(diào)溝通。預(yù)案制定后也只在本單位發(fā)放。這將導(dǎo)致遭遇重大突發(fā)事件后，各職能單位和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)互不相知，處置力量、方法選擇和處置步驟等在短時(shí)間內(nèi)無法配合。

(五)宣傳學(xué)習(xí)嚴(yán)重不足

預(yù)案能否發(fā)揮作用，很大程度上取決于相關(guān)人員對(duì)預(yù)案的知曉度，只有所涉人員對(duì)預(yù)案設(shè)想和列置內(nèi)容熟悉于心，在緊急情況下才能迅速自覺采取恰當(dāng)行動(dòng)。因此，預(yù)案的日常學(xué)習(xí)和宣傳工作不但是預(yù)案本身的要求，更是快速處置各類突發(fā)事件的必要前提。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn):有46.55%的被訪對(duì)象認(rèn)為“應(yīng)急預(yù)案宣傳教育太少，干部群眾都不清楚”，75.86%的被訪對(duì)象沒有主動(dòng)學(xué)習(xí)或者被組織起來學(xué)習(xí)過本單位預(yù)案，84.48%的被訪單位防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案沒有在公共場(chǎng)所張貼，只是以文本的形式發(fā)給干部。相關(guān)群眾對(duì)預(yù)案的知曉度則更低。這將導(dǎo)致緊急情況下，大部分人員只能等待領(lǐng)導(dǎo)安排，被動(dòng)參與。

(六)演練嚴(yán)重缺乏

預(yù)案演練對(duì)評(píng)估預(yù)案的科學(xué)性、檢驗(yàn)熟悉預(yù)案列置設(shè)施、相關(guān)人員熟悉應(yīng)急程序和方法等關(guān)鍵性活動(dòng)。但調(diào)查顯示:有46.55%的被訪單位沒有對(duì)預(yù)案進(jìn)行演練，而且很大一部分單位的演練被做成機(jī)械執(zhí)行預(yù)案規(guī)定步驟，演練過程基本上是自編自導(dǎo)自看，沒有相關(guān)專家參與演練評(píng)估和分析。演練對(duì)預(yù)案的檢測(cè)功能沒有很好的發(fā)揮，缺乏預(yù)案的修改完善過程，有50%的被訪單位的應(yīng)急預(yù)案沒有修改，年年沿用，嚴(yán)重限制預(yù)案的實(shí)用性。

四、對(duì)策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府身處各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的最前線，他們的應(yīng)急能力直接關(guān)系突發(fā)事件能否快速有效有序處置，對(duì)保證正常生產(chǎn)生活秩序有著直接關(guān)系。應(yīng)急預(yù)案處于應(yīng)急活動(dòng)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性位置，預(yù)案本身的質(zhì)量和執(zhí)行情況直接影響當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理工作成效和突發(fā)事件處置能力。筆者認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)狀不佳，可以采取以下措施改善:

(一)加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

應(yīng)急管理是一項(xiàng)專業(yè)性相對(duì)較高的工作，但是我國應(yīng)急管理的理論研究和人才培養(yǎng)基本上都是在2003年“非典”事件后才逐漸興起，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府單位中熟悉相關(guān)知識(shí)的專業(yè)人才極度匱乏。但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府單位的公務(wù)人員培訓(xùn)大多集中在縣級(jí)黨校采取“短訓(xùn)”形式進(jìn)行，培訓(xùn)內(nèi)容雜、不系統(tǒng)，參訓(xùn)人員難以系統(tǒng)掌握應(yīng)急管理專業(yè)知識(shí)和技能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員應(yīng)急管理專業(yè)知識(shí)的匱乏，導(dǎo)致這些單位應(yīng)急預(yù)案制作、演練、修改、評(píng)估等必要環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)性。為此，可以在縣級(jí)黨校加強(qiáng)應(yīng)急管理課程開發(fā)，形成一套完整的應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論課程體系，對(duì)參訓(xùn)學(xué)員進(jìn)行分階段系統(tǒng)培訓(xùn)，同時(shí)組織部門抽調(diào)相對(duì)固定的人員參加應(yīng)急管理專業(yè)知識(shí)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，快速培養(yǎng)一支能夠在基層發(fā)揮專業(yè)人才作用的干部隊(duì)伍。

(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理理論研究

自從2003年“非典”事件后，我國應(yīng)急管理理論研究開始逐漸增多，但是絕大部分研究還停留在全局性、規(guī)則性、體系性等問題的探討，對(duì)正真處于突發(fā)事件應(yīng)急處置最前沿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理實(shí)際操作性研究非常缺乏。而且有些研究主要集中在批評(píng)和找缺陷，真正具有建設(shè)性意見或者能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急實(shí)踐具有借鑒意義的研究成果幾乎為零。理論研究的匱乏，必然導(dǎo)致這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)靠經(jīng)驗(yàn)，預(yù)案制定時(shí)缺乏理論支持，只能“參考”上級(jí)政府預(yù)案。

(三)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案制作程序

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府的應(yīng)急預(yù)案基本上屬于行動(dòng)方案，預(yù)案的制定實(shí)際上就是對(duì)應(yīng)急活動(dòng)的設(shè)計(jì)和安排，對(duì)可操作性的要求更高。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案制作基本上是文書人員起草，然后交予領(lǐng)導(dǎo)查看后批準(zhǔn)執(zhí)行，缺乏必要的基礎(chǔ)性步驟和過程，導(dǎo)致預(yù)案的同質(zhì)化、虛泛化嚴(yán)重，嚴(yán)重影響預(yù)案的可操作性。嚴(yán)格按照制定預(yù)案所必須的步驟和組織所涉職能部門協(xié)調(diào)商議，強(qiáng)化過程控制是制定科學(xué)的預(yù)案的必要條件。

(四)加強(qiáng)預(yù)案的演練

演練不僅是預(yù)案學(xué)習(xí)、宣傳的好方法，更是檢驗(yàn)、評(píng)估預(yù)案合理性、科學(xué)性、實(shí)用性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是修改完善預(yù)案所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重要來源。例如:美國政府在對(duì)地方政府應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行檢查評(píng)估時(shí)，在評(píng)估表格中要求受檢方要回答三個(gè)關(guān)于應(yīng)急預(yù)案主要問題:一是應(yīng)急預(yù)案編制是否經(jīng)過應(yīng)急演練?如果回答否，評(píng)估意見就判定重大缺失;二是應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)了哪些問題?如果回答發(fā)現(xiàn)了一些具體問題，則判分為優(yōu)，但如回答沒有發(fā)現(xiàn)問題，雖然演練組織得很好，但一般得分也會(huì)很低，甚至判定為不及格;三是在應(yīng)急演練和應(yīng)急管理工作中發(fā)現(xiàn)的問題和提出的改進(jìn)意見是否反映在應(yīng)急預(yù)案的修訂過程中?只有根據(jù)評(píng)估結(jié)果把修改意見具體反映在更新的預(yù)案中，才能得到較高的評(píng)價(jià)。因此，要對(duì)預(yù)案的演練提出具體目標(biāo)，并嚴(yán)格記錄演練過程，及時(shí)分析，為預(yù)案的修改和執(zhí)行提供支持。

(五)及時(shí)修改補(bǔ)充完善預(yù)案

“應(yīng)急預(yù)案修訂的重要性并不亞于預(yù)案的制定。由于客觀情況經(jīng)常發(fā)生變化，只有及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂，才能更有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件?！鳖A(yù)案本身是針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先設(shè)計(jì)的應(yīng)對(duì)方案，事物變動(dòng)不居，預(yù)案相對(duì)靜，貼近不斷變化的實(shí)際，就要求預(yù)案及時(shí)修改調(diào)整。例如2009年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署 (FEMA)公布的《應(yīng)急準(zhǔn)備指南:地方政府應(yīng)急預(yù)案修訂指南》中明確要求:任何預(yù)案審查修改的周期不應(yīng)超過24個(gè)月。張紅認(rèn)為，“一般出現(xiàn)以下情況，應(yīng)當(dāng)修訂預(yù)案:其一，發(fā)現(xiàn)了新的風(fēng)險(xiǎn)或者有情況顯示一項(xiàng)預(yù)案已經(jīng)過時(shí)。其二，從突發(fā)事件中獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。……其三，應(yīng)急演練中獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。……其四，組織機(jī)構(gòu)及其程序、技術(shù)系統(tǒng)發(fā)生變動(dòng)。其五，關(guān)鍵工作人員發(fā)生變動(dòng)。應(yīng)急預(yù)案或者附則，必須不斷地反映關(guān)鍵工作人員的變動(dòng)，包括姓名、工作頭銜以及聯(lián)系方式。其六、有關(guān)的法律規(guī)定被修改，或者制定了新的法律規(guī)定，需要修訂應(yīng)急預(yù)案?！奔皶r(shí)檢驗(yàn)預(yù)案是否過時(shí)或者需要調(diào)整并采取修改增補(bǔ)措施，最大限度的保持預(yù)案與實(shí)際情況相符合，才能確保預(yù)案發(fā)揮實(shí)際作用。

(六)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案考核

預(yù)案考核是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案有效性的最后防線。預(yù)案制定后必須經(jīng)過嚴(yán)格審查評(píng)估才能批準(zhǔn)執(zhí)行，但現(xiàn)行的考核方式過于簡(jiǎn)單或者偏離了考核本身的目標(biāo)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，X市的預(yù)案考核主要集中在是否有、全不全、保存是否規(guī)范等表面性問題上，對(duì)預(yù)案制作過程、預(yù)案論證、預(yù)案演練修改等實(shí)質(zhì)性問題基本不過問。同時(shí)，對(duì)預(yù)案在實(shí)戰(zhàn)中的實(shí)際表現(xiàn)沒有追問機(jī)制，形式主義嚴(yán)重。這就勢(shì)必形成“應(yīng)付預(yù)案”，制定預(yù)案的目的主要是為迎接上級(jí)檢查，預(yù)案的可操作性和實(shí)戰(zhàn)性被嚴(yán)重偏廢。為此，必須從增強(qiáng)預(yù)案的有效性、可操作性等入手，設(shè)計(jì)并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的預(yù)案考核內(nèi)容和程序。

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