大型煤層氣田開發(fā)科技政策研究

郭 藝

(中國海洋石油總公司氣電集團有限公司，北京 100027)

根據(jù)大型油氣田及煤層氣開發(fā)重大科技專項的“我國煤層氣發(fā)展戰(zhàn)略及政策研究 (43－006)”的研究成果，開展大型煤層氣田開發(fā)科技政策研究具有重要的理論與實踐意義。煤層氣科技政策研究幾乎屬于空白，國內外開展的研究均很少。研究提出

煤層氣科技政策目標、設計煤層氣科技創(chuàng)新機制、研究提出煤層氣科技投入水平及方式、研究完善科技創(chuàng)新的財稅政策和煤層氣科技人才機制，是十分迫切的政策研究重點。

1 創(chuàng)新周期階段理論和三元政策體系理論

科技進步與創(chuàng)新決定著煤層氣開發(fā)利用步伐。美國、加拿大、澳大利亞煤層氣發(fā)展階段的每次飛躍，都是科技創(chuàng)新與突破的結果。我國煤層氣開發(fā)利用理論與技術突破，對煤層氣開發(fā)發(fā)揮著決定作用。2004年以前地面開發(fā)煤層氣未達商業(yè)產量，很大程度上是因為煤層氣開發(fā)科技未能實現(xiàn)突破。2004年實施潘河煤層氣開發(fā)國家示范工程帶動了高階煤煤層氣開發(fā)理論與技術的飛躍，推動我國煤層氣開發(fā)進入規(guī)?；?、商業(yè)化的嶄新階段。

不同創(chuàng)新階段的不同特點決定著對政府扶持需求的差異性。能源科技創(chuàng)新周期可以分為探索與發(fā)現(xiàn)、技術開發(fā)、示范工程、商業(yè)開發(fā)或推廣應用、成熟幾個階段。這個理論適用于煤層氣開發(fā)科技創(chuàng)新及煤層氣開發(fā)創(chuàng)新政策。處于探索階段的創(chuàng)新或科技項目，由于高風險性和基礎性的特點，離不開政府的直接扶持。處于開發(fā)階段的科技創(chuàng)新項目，能夠吸引部分風險投資，但是政府投入和政策激勵，可以有效引導產業(yè)、民間投資投向煤層氣創(chuàng)新項目。示范階段的煤層氣創(chuàng)新項目，會吸引不少能源企業(yè)和民營企業(yè)投資，但是在對示范工程投資之前，這些投資人必然需要看到在政府及政策的支持下可以獲得較好的收益。處于應用階段的科技創(chuàng)新項目，由于能源項目資金密集特點，能源科技創(chuàng)新在這個關鍵階段，仍然需要來自政府的資金支持，但是政府支持的重點將向間接激勵方向轉變，主要轉向包括減免稅收、直接投資、貸款保證等。由于新技術可能帶來新的環(huán)保問題、社會問題，對成熟階段的科技創(chuàng)新項目需要政府加以引導，鼓勵、帶動企業(yè)關注并投資相關領域。

2 中國煤層氣開發(fā)成效顯著，未來發(fā)展面臨科技創(chuàng)新制約

煤層氣開發(fā)受到國家高度重視?！笆晃濉币詠?，煤層氣開發(fā)利用實現(xiàn)很大突破，2012年煤層氣 (煤礦瓦斯)產量達141億m3。

按照國家發(fā)展改革委公布的煤層氣 (煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃，“十二五”期間將探明煤層氣儲量1萬億m3，2015年實現(xiàn)煤層氣產量約300億m3，其中地面開發(fā)煤層氣產量160億m3、煤礦瓦斯產量約140億m3。

煤層氣開發(fā)利用面臨多項科技問題制約。高階煤煤層氣成藏理論取得突破，配套開發(fā)技術框架初步形成，但是煤層氣地質理論、成藏理論尚未根本突破，針對中國低階煤煤層氣、構造煤煤層氣、深層煤煤層氣和軟煤煤層氣的成藏理論、地質理論尚沒有有效建立起來。鉆井技術，特別是水平井鉆井、完井技術，尚沒有很好掌握，技術的適應性較差。儲層改造和增產技術，如分段壓裂等尚沒有開展系統(tǒng)試驗。煤層氣排采工藝和技術需要進一步總結和完善。煤礦井下瓦斯鉆井、壓裂和高濃度瓦斯抽采等尚處在技術的早期階段。煤層氣液化、壓縮等轉換技術及裝備亟待突破和升級。煤層氣利用技術路線較窄，煤層氣及煤礦瓦斯利用率嚴重偏低。煤層氣政策研究薄弱，科技政策體系嚴重滯后。

3 構建一體化的煤層氣科技創(chuàng)新鼓勵政策成為大型煤層氣田開發(fā)科技政策的基本目標

大型煤層氣田開發(fā)科技發(fā)展方向主要集中在六個方面。完善高階煤煤層氣成藏機理、富集機理和優(yōu)勢理論、開發(fā)技術，保持高階煤煤層氣開發(fā)理論技術上的優(yōu)勢。探索低階煤、構造煤和深層煤煤層氣成藏機理、富集規(guī)律和開發(fā)技術。研究鉆井技術和鉆井裝備、壓裂技術和壓裂裝備、注二氧化碳提高產量和采收率技術、煤層氣采出水處理技術以及煤層氣處理轉換和利用技術。

大型煤層氣田開發(fā)科技政策的基本思路可以概括為創(chuàng)新引進、安全適用、高效領先、環(huán)保低碳。大型煤層氣田開發(fā)科技政策目標可以集中體現(xiàn)在鞏固高階煤開發(fā)理論與科技優(yōu)勢領域，推動關鍵技術突破，培育煤層氣開發(fā)領域新優(yōu)勢，完善煤層氣科技管理體制機制，研究設計配套財稅政策，形成一體化的煤層氣科技政策體系。

4 大幅度增加我國煤層氣科技創(chuàng)新投入

美國對煤層氣科技創(chuàng)新、研發(fā)投入值得借鑒。1978～2010年美國投入的能源科技創(chuàng)新資金超過10億美元，用于包括煤層氣在內的地質、成藏規(guī)律、富集規(guī)律、提高產量的鉆井技術、注入二氧化碳技術等。通過能源意外獲利法第29條，對煤層氣提高了稅收抵免支持。1993年稅收抵免額約為7.60億美元。美國民間投入力度較大，2005～2010年民間煤層氣科技研發(fā)投入約4億美元。此外，美國相關州政府、非政府組織都資助煤層氣科技研發(fā)項目。

我國對煤層氣科技研發(fā)投入力度初具規(guī)模?！笆晃濉逼陂g，國家直接投入煤層氣研發(fā)資金約16.80億元?！笆濉逼陂g，從實際需要角度測算，煤層氣開發(fā)科技創(chuàng)新和研發(fā)需要國家直接投入資金約18.87～20.87億元/年。

在支持煤層氣田開發(fā)自然科學、工程技術研發(fā)的同時，要重視、支持煤層氣開發(fā)相關的經濟、社會、心理、法律等社會科學研究。煤層氣開發(fā)相關的社會科學研究，首先是煤層氣田開發(fā)科技政策研究。

5 財稅政策可以有效引導大型煤層氣田開發(fā)科技的發(fā)展方向

稅收是大型煤層氣田開發(fā)科技發(fā)展方向的有效調控力量。雖然來自稅收減免的經濟支持屬于對煤層氣開發(fā)科技的間接投入，但是對處于早期階段的技術開發(fā)來說，間接手段的效果更為顯著。

煤層氣生產環(huán)節(jié)的增值稅由“先征后返”調整為免征或“即征即返”，并適用于煤層氣工程技術機構的技術轉讓活動。將技術引進免稅政策適用于國內煤層氣裝備制造領域，國內裝備企業(yè)生產替代進口技術裝備時，參照引進煤層氣相應技術活裝備的稅收政策，免征增值稅或事項“即征即返”。

煤層氣企業(yè)應免征公司所得稅。2020年前，所以煤層氣企業(yè)免征公司所得稅。2020年之后，煤層氣企業(yè)的技術服務所得不足500萬元時免征所得稅，超過500萬元部分減半計征。

煤層氣發(fā)電上網(wǎng)價格上浮部分在全國電網(wǎng)攤銷。煤層氣企業(yè)和煤礦企業(yè)開展煤層氣 (煤礦瓦斯)發(fā)電用于自用時，參照對上網(wǎng)電的上浮額度，對煤層氣自發(fā)電項目進行補貼，并由重要財政直接補貼。

國家可以考慮對示范工程投入資本金。參照“十一五”期間組建煤層氣國家工程研究中心的成功做法，國家對煤層氣政策研究機構投入適量資本金。

6 建立大型煤層氣田開發(fā)科技管理新體制

煤層氣產業(yè)已經形成。在國家計劃中，中聯(lián)公司實行單列。根據(jù)礦產資源法，煤層氣是獨立礦種。國家發(fā)展改革委單獨編制煤層氣 (煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃。煤層氣儲量等規(guī)范自成體系。煤層氣產業(yè)從生產到利用都實現(xiàn)了獨立行業(yè)統(tǒng)計。

煤層氣學科獨立化。大型煤層氣田開發(fā)重大科技專項與大型油氣田開發(fā)科技專項分開管理，以提高管理有效性。中國科學院、工程院設煤層氣學部。國務院能源咨詢專家委員會設煤層氣學組。

科學管理向煤層氣學科傾斜。優(yōu)先安排煤層氣課題。增加煤層氣項目數(shù)量、經費比例。擴大國際合作研究。國家級科技獎勵支持煤層氣研究成果，多層次獎勵煤層氣創(chuàng)新，鼓勵煤層氣科技成果轉化。

發(fā)揮煤層氣科技聯(lián)盟的重要作用。增加新成員，豐富聯(lián)盟工作內容，組織聯(lián)合科技攻關、成果交流和政策研究。加強煤層氣科技聯(lián)盟內的信息、研究成功交流。

7 造就一大批煤層氣科技創(chuàng)新人才

煤層氣產業(yè)隊伍已初具規(guī)模。2011年初達到約6.70萬人?！笆濉逼陂g，我國將新增煤層氣探明儲量1萬億m3，2015年煤層氣產量預計到達160億m3，2015年預計將達到26萬人。煤層氣人才短缺局面即將出現(xiàn)，不同煤層氣企業(yè)、研究機構和工程技術服務機構之間的人才爭奪將會出現(xiàn)并可能愈演愈烈。

抓住機遇發(fā)展煤層氣工程教育。推行煤層氣工程教育、工程研究一體化模式。煤層氣技能培訓將發(fā)揮重要作用。完善煤層氣科技人才成長機制的重點是鼓勵、扶持煤層氣科研機構快速發(fā)展，開設煤層氣專家講堂，鼓勵煤層氣企業(yè)設立博士后流動站。

8 進一步研究的主要方向

深化國外煤層氣政策研究。形成煤層氣開發(fā)利用國家清晰的政策框架，詳實描述這些國家煤層氣政策，對深入開展我國煤層氣相關政策研究將產生非常重要的積極作用。研究重點是國別政策研究，如美國煤層氣政策研究、加拿大煤層氣政策研究、澳大利亞煤層氣政策研究、印度煤層氣政策研究、英國煤層氣政策研究、德國煤層氣政策研究及荷蘭煤層氣政策研究。

開展中外煤層氣開發(fā)潛力對比研究。系統(tǒng)調研外國煤層氣開發(fā)利用主要成果、經驗及發(fā)展前景的基礎上，開展中外煤層氣地質、地理、工程、市場和開發(fā)潛力對比分析，研究完善中外煤層氣開發(fā)潛力對比的指標體系和方法，并對我國煤層氣開發(fā)的遠景潛力、可能實現(xiàn)的大致時間做出估計、預測。深入研究美國低階煤煤層氣開發(fā)技術取得成功的基本經驗，對比研究并不斷完善我國高階煤煤層氣開發(fā)理論和技術體系。跟蹤國外煤層氣開發(fā)動態(tài)，關注煤層氣開發(fā)引發(fā)的環(huán)境、社會等問題，研究分析美國等國處理礦權重疊、壓裂液、采出液處理方式、方法等。

國外能源科技政策、煤層氣科技政策。美國等西方國家一般都制定有相對完善的能源政策、能源科技政策，并以某些方式研究、設計了煤層氣產業(yè)政策、科技政策。目前獲得的煤層氣科技政策文獻較少，幾乎沒有。需要有意識地開展三方面研究，并逐步豐富煤層氣科技政策的相關資料。一是能源政策。能源政策一般比較寬泛，不像能源科技政策那樣具體，但是覆蓋面較大。系統(tǒng)研究美國、加拿大等國能源政策，將為研究、理解能源科技政策奠定基礎。二是研究能源科技政策。美國近年來提出的一體化能源科技政策值得關注。三是非美國情況研究。研究現(xiàn)狀表明，關于美國的資料、介紹相對較多，其他國家資料相對較少，有些國家的資料竟然連續(xù)10年未能得到更新。

中國煤層氣產業(yè)政策研究。國家自然科學基金曾設立了中國煤層氣產業(yè)政策研究，十幾年過去了，世界和中國都發(fā)生了很多變化，煤層氣技術、政策都發(fā)生了很大變化。如何描述我國煤層氣產業(yè)的現(xiàn)狀，如何展望煤層氣產業(yè)未來，以及我國在煤層氣產業(yè)發(fā)展上遇到的最大問題到底是什么?財稅政策之外，煤層氣開發(fā)利用上最需要什么支持?煤層氣產業(yè)如何與煤炭產業(yè)協(xié)調發(fā)展?

開展煤層氣開發(fā)項目經濟分析。2002年粉河盆地低階煤煤層氣剛剛開發(fā)的時候，美國能源部組織了粉河盆地煤層氣開發(fā)和采出水處理研究。2006年粉河盆地煤層氣開發(fā)獲得巨大成功后，美國能源部再次安排開展了粉河盆地煤層氣開發(fā)經濟效益分析的研究工作。我國也應開展類似研究，比如開展沁南煤層氣開發(fā)示范工程經濟效益分析及存在的主要問題，從經濟、管理角度總結已開發(fā)煤層氣田的經濟效益及遇到的問題。

我國煤層氣科技產業(yè)政策理論研究。我國煤層氣開發(fā)科技政策領域的研究尚處于借鑒吸收階段，在對比分析提出我國相應煤層氣鼓勵政策方式的時候，尚缺乏完整、完善的理論分析和精確測算。在系統(tǒng)理解美國等西方國家煤層氣科技政策理論體系的基礎上，不斷深化我國煤層氣科技政策研究工作。

世界煤層氣產量和利用情況統(tǒng)計。一是國別煤層氣資源量、儲量、產量和利用量統(tǒng)計。二是國別煤層氣地質資料統(tǒng)計，分煤層氣田的地質資料進行統(tǒng)計。三是煤層氣儲層物性對比資料統(tǒng)計。四是勘探開發(fā)工作量對比統(tǒng)計。五是煤層氣科技成果對比統(tǒng)計。六是煤層氣投資統(tǒng)計，包括煤層氣勘探投資、開發(fā)投資、地面建設投資、場站投資，以及煤層氣發(fā)現(xiàn)成本測算等。

加強煤層氣科技創(chuàng)新的法規(guī)建設。借鑒國外經驗，積極組織開展這一領域的研究，可以縮小與西方的差距，更好地引導我國煤層氣行業(yè)和煤層氣科技創(chuàng)新。

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