農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的理論詮釋與措施評價(jià)

吳學(xué)春，崔延松

（1.南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司，210029，南京；2.南通大學(xué)交通學(xué)院，226019，南通）

一、農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的原因

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)的引導(dǎo)

國務(wù)院國發(fā)〔2012〕3 號文件《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》中明確規(guī)定：2015年、2020年、2030年三個(gè)考評目標(biāo)期，農(nóng)灌渠系水利用系數(shù)分別達(dá)到 0.53、0.55、0.60以上。據(jù)此測算，以2010年全國14個(gè)典型灌區(qū)渠系水利用系數(shù)0.48估算，農(nóng)業(yè)在以上三個(gè)考評期的年均節(jié)水量分別約為 210億 m3、294億 m3和502億m3，占規(guī)劃同期農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀用水量的5%、7%和12%。

2.水田面積減少

在農(nóng)業(yè)用水中水稻一個(gè)生長期用水量約占農(nóng)業(yè)總用水量的73%，玉米、小麥、油菜、花生、果樹、經(jīng)濟(jì)林木等旱生農(nóng)作（植）物僅占27%左右。以2011年為計(jì)算期，全國水稻（早稻）種植面積較之2007年減少了275萬畝（18.33 萬 hm2），減幅為 2.92%。據(jù)此測算，比較期農(nóng)業(yè)用水量相應(yīng)減少4.9億m3。

3.適期降水量減少

就單個(gè)水文年份而言，農(nóng)業(yè)用水量受自然適期降水量的影響，即受水文年型的影響。豐水年供大于需，農(nóng)業(yè)用水量減少；平水年供需大致平衡，較之豐水年農(nóng)業(yè)用水量增加；枯水年或特大干旱年，供小于需，農(nóng)業(yè)用水量又會減少。

4.行政措施減供農(nóng)業(yè)用水

在水資源嚴(yán)重不足的地區(qū)或季節(jié)，依靠行政性手段，通過水利工程控制措施，限量向農(nóng)業(yè)供水或由于干旱、水利工程水源不足無法提水而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移。據(jù)2011年水資源公報(bào)提供的數(shù)據(jù)初步估算，2011年由于南北交替干旱，水利工程供水嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)在適期內(nèi)用水量減少約116億m3，占年均供水量的16.3%。

5.用水向高效行業(yè)（部門）轉(zhuǎn)移

農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)供水是低效（經(jīng)濟(jì)效益）供水。供水部門從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，選擇向用水高效部門（表現(xiàn)為供水價(jià)格高）供水，相應(yīng)地會減少農(nóng)業(yè)用水量。

這一轉(zhuǎn)移分為供水部門的主動轉(zhuǎn)移和被動轉(zhuǎn)移兩個(gè)方面。主動轉(zhuǎn)移通常是以供水部門對經(jīng)濟(jì)效益的追求產(chǎn)生的；被動轉(zhuǎn)移通常則是政府部門根據(jù)水資源供需的實(shí)際態(tài)勢，以行政手段調(diào)低農(nóng)業(yè)用水量，以保證高效的工業(yè)用水量。如近五年，江蘇蘇錫常地區(qū)農(nóng)業(yè)用水的被動轉(zhuǎn)移規(guī)模年均在5.22億m3左右。

6.農(nóng)地非農(nóng)化導(dǎo)致耕地減少

農(nóng)地非農(nóng)化過程，實(shí)質(zhì)上是土地從低效利用部門轉(zhuǎn)向高效利用部門的轉(zhuǎn)移過程。隨著土地利用方向的改變，農(nóng)業(yè)種植面積減少，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移。如“十五”期間我國農(nóng)地年均減少 1 840 萬畝（12.27 萬 hm2），農(nóng)業(yè)用水量相應(yīng)地減少約37億m3。

7.農(nóng)民“棄耕”導(dǎo)致“棄水”

農(nóng)民“棄耕”表現(xiàn)為三種形式，一是直接荒棄耕地，二是“棄水從旱”，三是土地季節(jié)性閑置。無論哪一種情況都直接減少農(nóng)業(yè)用水量，形成農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移。

以上分析了農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)原因，其中農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)措施，行政性壓縮農(nóng)業(yè)用水是水行政管制措施，農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民“棄耕”等原因?qū)儆诜ㄖ位闹贫纫?guī)范范疇。

二、農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵與理論詮釋

1.水權(quán)制度下的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移詮釋

水權(quán)制度的核心是水資源利用權(quán)益（使用權(quán)、占有權(quán)、依法收益和處置權(quán)，也有稱包括水資源所有權(quán)）的規(guī)定。如果將水資源按最終用途（利用）作出劃分，水權(quán)可以劃分為工業(yè)用水權(quán)益、農(nóng)業(yè)用水權(quán)益、第三產(chǎn)業(yè)用水權(quán)益、生態(tài)維護(hù)用水權(quán)益、人和牲畜生活生存用水權(quán)益。

從這一角度作出解釋，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移就是農(nóng)業(yè)水權(quán)（農(nóng)業(yè)用水量使用權(quán)）的他項(xiàng)轉(zhuǎn)讓，具有自然資源功能轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵。

2.水利工程條件下的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移詮釋

工業(yè)供水與農(nóng)業(yè)供水一般共用提引水工程，這是農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的工程條件和實(shí)施保障。農(nóng)業(yè)提引水工程向工業(yè)等其他行業(yè)供水，勢必降低或改變向農(nóng)業(yè)供水的目標(biāo)指向。從這一角度作出解釋，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移是農(nóng)業(yè)用水權(quán)（包括水資源資源權(quán)和供水資產(chǎn)權(quán)）的他項(xiàng)消失，具有資源權(quán)和資產(chǎn)權(quán)雙重轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵。

3.農(nóng)業(yè)供水方式下的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移詮釋

農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)方式存在供水部門的利益驅(qū)動方式和行政性手段的安排方式。利益驅(qū)動方式是指供水部門在滿足原有農(nóng)業(yè)供水目標(biāo)的前提下，通過挖掘供水工程潛力（主要通過改擴(kuò)建供水工程完成），錯(cuò)開用水季節(jié)，利用提引水工程的潛力優(yōu)勢，主動向工業(yè)等高水效目標(biāo)轉(zhuǎn)移的供水行為。行政性安排方式是指農(nóng)業(yè)用水與其他類型用水（主要是工業(yè)用水）存在矛盾的前提下，政府為保證工業(yè)部門（特別是重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)和工業(yè)園地）的高效用水，在分配各類型用水指標(biāo)時(shí)，首先壓縮農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，使農(nóng)業(yè)用水定額減少而造成農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移，或者在水資源嚴(yán)重不足的非常時(shí)期，直接停止農(nóng)業(yè)供水，使農(nóng)業(yè)用水量減少，農(nóng)業(yè)用水客觀上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。從這一角度作出解釋，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移是指政府對水資源利用的一種行政性制度分配，實(shí)質(zhì)上是政府憑借政治權(quán)力，圍繞經(jīng)濟(jì)與發(fā)展目標(biāo)對水資源高效利用作出的一種優(yōu)化配置。

4.政策引導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移詮釋

主要是指政府通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，將農(nóng)業(yè)節(jié)水與投資掛鉤，糧食增收與用水指標(biāo)掛鉤，節(jié)水引資與財(cái)政匹配掛鉤等方式制定經(jīng)濟(jì)獎勵(lì)政策。江蘇省鹽城市規(guī)定農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)引進(jìn)社會性資金，財(cái)政按1∶0.5配套，工業(yè)企業(yè)與農(nóng)業(yè)供水部門簽訂用水轉(zhuǎn)移協(xié)議，財(cái)政按工業(yè)企業(yè)到位資金的 1∶0.3 配套。

從這一角度作出解釋，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移是指農(nóng)業(yè)節(jié)水現(xiàn)代化條件下，農(nóng)業(yè)用水權(quán)益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性讓渡，或農(nóng)業(yè)用水權(quán)益的依價(jià)交換。

5.契約（合同）方式下的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移詮釋

兩地 （一般是政府與政府間）簽訂供水契約，明確兩地供水量和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額，實(shí)現(xiàn)水資源在區(qū)域間的轉(zhuǎn)移。對水資源流出方而言，會減少農(nóng)業(yè)用水量，對水資源流入方而言，不僅增加農(nóng)業(yè)用水量，也會相應(yīng)地增加工業(yè)等其他類型的用水量，從而形成區(qū)域間的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移。如浙江東陽與義烏簽訂的用水協(xié)議，前提是當(dāng)時(shí)東陽工業(yè)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)用水量基本得到滿足，但缺乏基礎(chǔ)設(shè)施資金，義烏市不僅農(nóng)業(yè)缺水，工業(yè)更為缺水，兩地為改變這一現(xiàn)狀，簽訂了供水補(bǔ)償協(xié)議，東陽的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移到了義烏的工業(yè)用水。

從這一角度作出解釋，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移是區(qū)域間水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種實(shí)現(xiàn)方式和自然資源效用價(jià)值的分配方式。

通過以上對農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移五個(gè)方向的理論詮釋，可以對農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵作出框定，即農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移是指在水資源供需矛盾突出的背景下，供水部門利用特定的工程體系，在有約束的制度安排下，致使農(nóng)業(yè)水資源向非農(nóng)用水部門（行業(yè)）轉(zhuǎn)移的過程和交換。

上述表達(dá)又從四個(gè)方向詮釋了農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)行為：一是突出了轉(zhuǎn)移背景，即水資源供需存在矛盾；二是強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)方式，即利用供水工程體系和依靠制度安排；三是明確了動態(tài)現(xiàn)實(shí)，即農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移具有過程的隨機(jī)性特點(diǎn)；四是界定了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動，即水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”具有交換的市場價(jià)值。

三、農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的措施評價(jià)

1.農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)措施評價(jià)

農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)措施主要是實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這雖然有別于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“等價(jià)交換”，但其理論意義是明確的，實(shí)際效果也是有益的。

（1）理論意義

農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移到“非農(nóng)”部門，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是對農(nóng)業(yè)水資源產(chǎn)權(quán)的一種物化認(rèn)定。經(jīng)濟(jì)學(xué)的物權(quán)論認(rèn)為：產(chǎn)權(quán)在不同的主體之間產(chǎn)生有效率的配置，市場機(jī)制規(guī)定的價(jià)格機(jī)制必然發(fā)揮作用，通常是以價(jià)格交換的形式顯現(xiàn)出來。但由于水資源產(chǎn)權(quán)的特殊性，規(guī)定了我國的水市場是“準(zhǔn)市場”，政府行政性干預(yù)和行政性審批也是有效率的。水資源供需矛盾的嚴(yán)峻性，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)，農(nóng)業(yè)讓渡了水資源的產(chǎn)權(quán)而換取了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、技術(shù)支持、政策優(yōu)惠等，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

（2）實(shí)際效果

一是有利于水資源的合理配置，提高用水效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的水資源增值，是指通過同等數(shù)量水資源的使用，獲得更多的產(chǎn)出。通過交換帶來的水資源增值不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上，還反映社會效益的增加。農(nóng)業(yè)用水的有償交換受益的并非是城市和工業(yè)，市場之所以是有效率的，就是因?yàn)槿绻瑫r(shí)存在需求和供給，那么通過交換，供需雙方都可以受益。農(nóng)業(yè)節(jié)水可以提供潛在的水供給，而節(jié)水是一種投資需求；城市和工業(yè)缺水會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失，具有潛在的資金供給能力，從這個(gè)角度分析，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移可以實(shí)現(xiàn)工農(nóng)雙贏。

二是有利于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)。從某種意義上說，人類發(fā)展的文明史也是一部城市發(fā)展史和城市化進(jìn)程史。世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史，無一例外地經(jīng)歷了農(nóng)村勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。農(nóng)業(yè)用水實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，是城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

三是有利于城鄉(xiāng)互補(bǔ)，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。對農(nóng)業(yè)而言，因“賣水”可以提高節(jié)水動力，對工業(yè)而言，因“買水”同樣會產(chǎn)生節(jié)水動力。工農(nóng)雙向節(jié)水，更有利于發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)和節(jié)水工業(yè)。如果提高水價(jià)是“迫使型節(jié)水”，那么有償轉(zhuǎn)移則是“激勵(lì)型節(jié)水”。

四是有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入。城鎮(zhèn)化可以增加農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移可以獲得政府投資之外的、發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的資金，從而也減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

2.農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移行政措施評價(jià)

不僅是我國，包括西方主要發(fā)達(dá)國家，水市場運(yùn)行都是低效的，理論研究同樣也證明了水市場運(yùn)行低效的原因。農(nóng)業(yè)實(shí)施用水轉(zhuǎn)移，更需要政府的行政措施加以干預(yù)和行政規(guī)范。

（1）理論意義

《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出：政府要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)。行政干預(yù)作為一種必要手段，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義突出體現(xiàn)在：市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)人基于個(gè)人理性之下的自利行為，有可能違背甚至損害社會的整體利益訴求，這種情況下就需要政府行政力量的介入，對經(jīng)濟(jì)人自利行為的非適當(dāng)性予以及時(shí)糾正。

農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移需要對工農(nóng)雙方的自利行為予以適當(dāng)調(diào)整，行政干預(yù)不可避免。我國現(xiàn)行公共財(cái)政支出體制使得政府更具備協(xié)調(diào)和干預(yù)工農(nóng)雙方的用水轉(zhuǎn)移能力。

（2）實(shí)際效果

水資源在工農(nóng)之間的再配置，不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，從國家層面上分析，是關(guān)系國家安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略問題。就地方政府而言，水資源在工農(nóng)之間的再配置，既是經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展問題，也是地方政府執(zhí)政的效率問題。農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移中實(shí)行行政干預(yù)，實(shí)際效果是可以肯定的。如黑龍江省提出“減少西部、限制中部、穩(wěn)定東部、發(fā)展邊緣”的水田布局原則，完全符合該省的水資源實(shí)際。黑龍江省賓縣在2002年為了保證縣城供水，縣政府提出應(yīng)急預(yù)案，通過縣人大討論同意后發(fā)布公告，從而強(qiáng)制停止了對農(nóng)業(yè)的灌溉供水。

3.農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移法治措施評價(jià)

（1）理論意義

推行依法管理，理論意義正如黨的十五大報(bào)告所指出的，“是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的主要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障”。農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移積極引入法治管理，是現(xiàn)實(shí)的迫切需要，勢在必行。

（2）實(shí)際效果

水利部、財(cái)政部、國家計(jì)委1995年發(fā)布了《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補(bǔ)償辦法》，該辦法第六條規(guī)定：任何單位或個(gè)人占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施，必須事先向有管轄權(quán)的或管理權(quán)的流域機(jī)構(gòu)和水行政主管部門提出申請，并提交有關(guān)文件資料，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，發(fā)給同意占用的文件，并報(bào)上一級水行政主管部門備案。第十二條規(guī)定：占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施計(jì)收的開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)，由縣以上各級水行政主管部門會同財(cái)政部門依照管轄權(quán)限核收，納入同級財(cái)政預(yù)算管理，?？顚Ｓ?。第十三條規(guī)定：被占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施核收的開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)灌溉水源工程、灌排工程開發(fā)項(xiàng)目和灌排技術(shù)設(shè)備改造。使用時(shí)由水行政主管部門編制項(xiàng)目計(jì)劃，報(bào)同級財(cái)政部門核準(zhǔn)后列支。

但上述有關(guān)規(guī)定在實(shí)際操作中并未得到有效實(shí)施。因此結(jié)合近幾年農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)，補(bǔ)充出臺新的法律、規(guī)章、規(guī)范性文件十分必要。

四、主要結(jié)論

農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移是水利工程供水的一項(xiàng)新實(shí)踐，是水資源城鄉(xiāng)互濟(jì)、工農(nóng)互補(bǔ)的必然選擇。農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移不僅從理論上拓展了水資源管理的內(nèi)涵，而且蘊(yùn)含著十分豐富的實(shí)踐內(nèi)容。理論結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行深入研究，在措施上加以保證和規(guī)范，構(gòu)成了水資源經(jīng)濟(jì)與管理研究的重要方向。

[1]吳偉華，崔鵬.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革方向與對策探討［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2012（6）.

[2]崔延松.實(shí)施終端水價(jià)的難點(diǎn)和對策分析[J].中國水利,2006(16).

[3]崔延松.創(chuàng)新中小城市水利市場化機(jī)制［J］.水利發(fā)展研究，2004（1）.

[4]周春應(yīng)，章仁俊.水價(jià)對農(nóng)業(yè)用水需求的影響分析［J］.中國水利，2005（15）.