北京市規(guī)劃水資源論證有關(guān)問題分析

魏保義

（北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，100045，北京）

一、背 景

目前，北京市已經(jīng)成為水資源極端緊缺的世界特大城市之一。自1999年以來經(jīng)歷著連續(xù)10年的干旱，受人口快速增長和持續(xù)干旱的影響，2010年人均水資源量約為117m3，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均300m3維持人口生存最低水資源量。1999—2009年，年均供水量約為36億m3，主要通過超采地下水，動用水庫庫存水，利用再生水、外調(diào)水維持首都供水需求，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，在實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的同時也帶來一系列環(huán)境問題。主要表現(xiàn)為平原區(qū)地下水水位持續(xù)下降，降落漏斗逐年擴大，局部地區(qū)含水層疏干，地下水供水能力衰減，“地下沙漠化”正在危及植物生長；河道斷流、濕地萎縮、井泉枯竭等生態(tài)問題相繼顯現(xiàn)；地下水水質(zhì)逐年惡化，并由淺部向深部發(fā)展；地面沉降范圍擴展迅速，沉降量不斷增加。北京市水資源長期處于重度壓力狀態(tài)，即使南水北調(diào)水進(jìn)京，北京市的水資源形勢仍不容樂觀，生活用水量作為剛性需求隨著城市人口規(guī)模擴大將持續(xù)增加；同時各區(qū)縣發(fā)展勢頭強勁，在制定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)時，新建項目主要關(guān)注資金、土地、能源、交通等方面，并沒有把水資源作為基礎(chǔ)條件約束，決策者的認(rèn)識還是停留在以水作為重要支撐上，還沒有把水作為控制要素，沒有將水資源作為發(fā)展的約束條件。

為貫徹落實《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強水務(wù)改革發(fā)展的意見》（京發(fā) 〔2011〕9 號）、《北京市人民政府關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，合理確定城市發(fā)展規(guī)模、建設(shè)時序及未來發(fā)展方向，北京市規(guī)劃委員會決定開展“北京市量水發(fā)展”規(guī)劃研究，試行規(guī)劃水資源論證制度。嘗試通過“量水發(fā)展”“規(guī)劃水資源論證”制度，促進(jìn)首都加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，保障經(jīng)濟、社會資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。本文針對一些制度確定、內(nèi)容方法、組織流程等方面的問題進(jìn)行歸納總結(jié)。

二、規(guī)劃水資源論證要點

1.規(guī)劃水資源論證對象

根據(jù) 《中華人民共和國水法》和水利部《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》，結(jié)合北京城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、管理實際情況，初步確定需進(jìn)行規(guī)劃水資源論證的規(guī)劃包括：北京城市總體規(guī)劃；各新城鎮(zhèn)和重點發(fā)展區(qū)域規(guī)劃；重大建設(shè)項目布局規(guī)劃,主要包括工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、生態(tài)園區(qū)等各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃；部分高耗水行業(yè)專項規(guī)劃,如農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、電力行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市景觀水系、再生水利用等專項規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃是北京城市發(fā)展、建設(shè)和管理的基本依據(jù)。在修編城市總體規(guī)劃過程中，應(yīng)通過規(guī)劃水資源論證來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高用水效率，加快再生水利用，從而切實解決好北京人口、資源、環(huán)境問題，保障城市的可持續(xù)發(fā)展。各新城鎮(zhèn)的發(fā)展、重大項目建設(shè)以及部分高耗水行業(yè)建設(shè)發(fā)展，必須在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過規(guī)劃水資源論證嚴(yán)格實行“量水發(fā)展”，真正落實北京城市總體規(guī)劃提出的各項方針政策，實現(xiàn)資源節(jié)約型城市建設(shè)。

2.規(guī)劃水資源論證目的

主要論證規(guī)劃草案提出的規(guī)劃區(qū)人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等與本區(qū)域可支撐水資源條件、環(huán)境承載能力的適應(yīng)性，并根據(jù)論證結(jié)果提出對規(guī)劃草案的修改建議或改善對策，以保障規(guī)劃實施后該區(qū)域的人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

3.規(guī)劃水資源論證內(nèi)容

對于宏觀、戰(zhàn)略規(guī)劃，重點從宏觀上論證規(guī)劃布局與水資源條件的適應(yīng)性；對于其他規(guī)劃，還需在論證規(guī)劃布局與水資源條件適應(yīng)性的基礎(chǔ)上，分析論證規(guī)劃需水的合理性以及規(guī)劃實施影響分析等；對有供水、排水等專項規(guī)劃作為支撐的綜合性規(guī)劃，應(yīng)對供水方案可行性和主要供水水源可靠性、取供用耗排平衡分析等內(nèi)容進(jìn)行深入論證。針對不同論證對象，初步確定具體規(guī)劃論證內(nèi)容。

（1）城市總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃的論證目標(biāo)是論證城市發(fā)展規(guī)模、城市空間規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與本地可供水資源的適應(yīng)性。其主要內(nèi)容應(yīng)包括：①現(xiàn)狀城市發(fā)展與水資源承載適應(yīng)性分析；②規(guī)劃本地可供水資源總量預(yù)測分析；③對應(yīng)規(guī)劃方案的需水合理性分析，包括需水總量、用水結(jié)構(gòu)、用水效率等分析；④規(guī)劃城市發(fā)展與可供水資源適應(yīng)性分析（供需平衡分析及對策措施）；⑤規(guī)劃水資源分區(qū)、分行業(yè)配置分析（作為指導(dǎo)區(qū)縣總體規(guī)劃及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃量水發(fā)展控制目標(biāo)）；⑥規(guī)劃水資源論證結(jié)論。

總體規(guī)劃水資源論證內(nèi)容中前兩項可根據(jù)已批復(fù)或其他專題開展研究的水資源綜合規(guī)劃確定；第3、4條內(nèi)容是總體規(guī)劃水資源論證的重點，也是難點，該部分內(nèi)容是對總體規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化、合理控制發(fā)展規(guī)模、調(diào)整空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)，同時由于規(guī)劃方案的不確定性也導(dǎo)致了該部分工作的困難性，這要求規(guī)劃水資源論證單位必須同規(guī)劃方案編制單位密切配合，去異存同，共同實現(xiàn)方案的科學(xué)合理性；第5條內(nèi)容其實是規(guī)劃水資源論證結(jié)果在總體規(guī)劃中的體現(xiàn)，在實現(xiàn)“三條紅線”控制的前提下，把具體指標(biāo)分配到各行業(yè)、各區(qū)縣，從而保障總體規(guī)劃方案的真正落實可行。

（2）各新城鎮(zhèn)和重點發(fā)展區(qū)域規(guī)劃

論證目標(biāo)是根據(jù)北京城市總體規(guī)劃確定的本區(qū)域量水發(fā)展控制目標(biāo)，論證規(guī)劃區(qū)城市發(fā)展與水資源的適應(yīng)性。主要內(nèi)容包括：①現(xiàn)狀規(guī)劃區(qū)域城市發(fā)展與水資源承載適應(yīng)性分析；②上位總體規(guī)劃確定規(guī)劃區(qū)域量水發(fā)展控制目標(biāo)；③對應(yīng)規(guī)劃方案的需水合理性分析，包括需水總量、用水結(jié)構(gòu)、用水效率等分析；④規(guī)劃城市發(fā)展與可供水資源適應(yīng)性分析（供需平衡分析及對策措施）；⑤規(guī)劃水資源論證結(jié)論。

新城鎮(zhèn)和重點發(fā)展區(qū)域規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的下位規(guī)劃。該類規(guī)劃的水資源論證，首先要論證規(guī)劃方案與上位城市總體規(guī)劃確定的宏觀方針政策、發(fā)展方向是否符合，然后再根據(jù)總體規(guī)劃分配的“量水發(fā)展”指標(biāo)論證規(guī)劃方案的需水合理性、對策可實施性等，對于規(guī)劃方案需對上位總體規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)從總體規(guī)劃的角度重新論證，并報原總體規(guī)劃水資源論證審批部門審批備案。

（3）重大項目布局規(guī)劃

論證目標(biāo)是根據(jù)城市總體規(guī)劃及新城規(guī)劃確定的量水發(fā)展目標(biāo)，論證重大項目布局對規(guī)劃區(qū)域水資源的適應(yīng)性。主要內(nèi)容包括：①規(guī)劃項目布局與上位規(guī)劃（城市總體規(guī)劃或新城規(guī)劃）適應(yīng)性分析；②規(guī)劃項目的用水水平及需水預(yù)測分析；③規(guī)劃項目區(qū)域規(guī)劃可供水資源條件分析；④規(guī)劃項目對規(guī)劃區(qū)域水資源適應(yīng)性分析；⑤規(guī)劃項目水資源供應(yīng)工程措施及實施時序分析；⑥規(guī)劃水資源論證結(jié)論。

重大項目布局規(guī)劃水資源論證首先應(yīng)判斷該項目布局是否位于上位規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)。對于規(guī)劃范圍內(nèi)的項目布局重點論證規(guī)劃項目的用水效益、需水合理性及相應(yīng)工程措施的可實施性；對于規(guī)劃范圍外的項目布局，規(guī)劃水資源論證應(yīng)首先論證項目建設(shè)對上位規(guī)劃水資源配置的影響，并在明確消除對上位規(guī)劃影響具體對策的基礎(chǔ)上，再深入詳細(xì)論證規(guī)劃項目的用水效益、需水合理性及相應(yīng)工程措施的可實施性。

（4）高耗水行業(yè)發(fā)展規(guī)劃

論證目標(biāo)是根據(jù)城市總體規(guī)劃確定行業(yè)規(guī)劃量水發(fā)展控制目標(biāo)，論證規(guī)劃行業(yè)發(fā)展對水資源適應(yīng)性。主要內(nèi)容包括：①該行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀水資源供給條件及用水水平分析；②該行業(yè)發(fā)展規(guī)劃用水水平及需水 （包括水量和水質(zhì)）預(yù)測分析；③城市總體規(guī)劃確定該行業(yè)量水發(fā)展控制目標(biāo)；④該行業(yè)發(fā)展對水資源適應(yīng)性分析；⑤規(guī)劃水資源供應(yīng)工程措施及實施時序分析；⑥規(guī)劃水資源論證結(jié)論。

高耗水行業(yè)發(fā)展規(guī)劃是總體規(guī)劃指導(dǎo)下的專項規(guī)劃，該類規(guī)劃水資源論證重點是分析行業(yè)用、耗水合理性，針對不同行業(yè)用水特點區(qū)分不同水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的用水需求；以城市總體規(guī)劃確定行業(yè)用水指標(biāo)作為總量控制，分析該行業(yè)發(fā)展對水資源的適應(yīng)性以及相應(yīng)供水工程、排水工程、廢除處理工程等的可實施性及建設(shè)時序。

三、規(guī)劃水資源論證存在的問題

目前北京正在開展“昌平TBD區(qū)域規(guī)劃”的規(guī)劃水資源論證工作。由于該區(qū)域規(guī)劃對北京城市總體規(guī)劃、昌平新城規(guī)劃的人口、用地及城市建筑規(guī)模均有較大調(diào)整，甲方需求新增建筑面積約為1000萬～1800萬m2，考慮該區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)模控制目標(biāo)及水資源承載能力，城市規(guī)劃管理及水務(wù)主管部門希望能通過規(guī)劃水資源論證來合理確定該區(qū)域的發(fā)展規(guī)模、項目布局及發(fā)展時序等。但在論證工作過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下問題，難以保證論證結(jié)果能達(dá)到預(yù)期目的。

1.規(guī)劃論證組織方式

該論證工作由昌平TBD實施主體作為甲方委托北京一家具有甲級建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)的單位編制論證報告。由于甲方為項目實施主體，編制單位必然會受到甲方的訴求影響，很難客觀公正論證研究。由于北京水資源匱乏的狀況在短時期內(nèi)難以改善，隨著城市的不斷發(fā)展，需要進(jìn)行規(guī)劃水資源論證的項目勢必越來越多，而在實施主體作為甲方、編制單位少、編制單位資質(zhì)管理不完善的情況下，規(guī)劃水資源論證報告編制質(zhì)量、論證結(jié)果均很難得到保證，效果適得其反。建議由市、區(qū)（縣）兩級政府根據(jù)權(quán)限分別作為不同級別、層次規(guī)劃的水資源論證組織部門，可以由城鄉(xiāng)規(guī)劃及水務(wù)主管部門具體承擔(dān)組織工作，包括組織編制、審查驗收、監(jiān)督管理等；相應(yīng)資金費用應(yīng)由規(guī)劃實施單位承擔(dān)。

2.規(guī)劃可供水資源量不確定性

根據(jù)2004年 《北京城市總體規(guī)劃》，北京75%保證率下本地可供清水資源量約為29.5億m3，再加上南水北調(diào)中線引水14億m3，規(guī)劃2020年北京市可供水資源總量約為43.5億m3。但由于近10年的連續(xù)干旱，北京市可供清水資源量持續(xù)縮減，根據(jù)最新研究結(jié)果約為24億m3，南水北調(diào)中線一期引水入京10億m3（2014年年底到達(dá)北京），比總體規(guī)劃確定可供水資源量減少約9.5億m3。另一方面，由于可供水資源量的緊缺，全市可供水資源量必須統(tǒng)籌配置，量水發(fā)展，但目前可供水資源總量并沒有分配到各區(qū)縣，尤其是對南水北調(diào)引水，各區(qū)縣均以此水源作為支撐其區(qū)縣發(fā)展的水資源保障條件，出現(xiàn)了一水多配現(xiàn)象，在編制區(qū)縣規(guī)劃水資源論證項目時，無法合理確定項目區(qū)域可供水資源量。

3.規(guī)劃需水預(yù)測不確定性

規(guī)劃水資源論證報告一般應(yīng)在規(guī)劃草案基本確定時開始編制，但針對類似昌平TBD這種新增規(guī)劃用地，其規(guī)劃建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型等基本方案往往希望依靠規(guī)劃水資源論證結(jié)果來合理確定。這樣就容易造成資源需求預(yù)測與城市規(guī)模兩難確定，互相等靠的局面。另一方面，即使規(guī)劃草案能夠提前確定，但由于在城市規(guī)劃中一般只是確定城市規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)模及布局，對該區(qū)域內(nèi)具體建設(shè)多大規(guī)模的建筑，引進(jìn)什么產(chǎn)業(yè)沒有具體確定，這樣就給需水量預(yù)測造成了一定的不確定性，其預(yù)測成果可能與最終項目實施的實際需水量有較大差距。

4.政府干預(yù)及項目實施緊迫性

北京作為中國的首都，其特殊的政治地位以及城市發(fā)展需求，致使一些項目為政府指定項目，該類項目往往具有項目意義重大、實施時間緊迫等特性。針對該類項目往往無法開展真正意義上的規(guī)劃水資源論證，其論證內(nèi)容主要是如何保障該項目水資源供應(yīng)，這樣就對其他規(guī)劃區(qū)域的水資源供應(yīng)產(chǎn)生不利影響。

四、結(jié)論及建議

為從宏觀層面促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào),保障水資源優(yōu)化配置、高效利用和有效保護，必須制定完善規(guī)劃水資源論證制度。編制重大規(guī)劃、綜合性規(guī)劃時都應(yīng)編制規(guī)劃水資源論證，其論證結(jié)論及專家審查意見應(yīng)作為規(guī)劃審批決策的重要依據(jù)；在規(guī)劃實施過程中應(yīng)形成年度規(guī)劃實施跟蹤監(jiān)督，并定期開展規(guī)劃水資源評估。為了順利推進(jìn)規(guī)劃水資源論證制度的實行，北京應(yīng)盡快開展全市水資源配置規(guī)劃，為開展規(guī)劃水資源論證做好前期技術(shù)準(zhǔn)備。確定全市總可供水資源量，并將總量分配到各區(qū)縣，科學(xué)配置生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，對各區(qū)縣開展水資源規(guī)劃評估，為區(qū)縣未來發(fā)展規(guī)模、發(fā)展模式及合理發(fā)展時序提供依據(jù)。

[1]于義彬.對開展城市總體規(guī)劃水資源論證的思考[J].中國水利，2012（23）.

[2]陳述，黃薇.對建設(shè)項目水資源論證的認(rèn)識[J].中國水利，2004（15）.