中國與澳大利亞兩國老齡服務補貼對象立法之比較

袁維勤 (重慶工商大學法學院，重慶 400067)

當今時代，政府為符合一定條件的老人提供老齡服務補貼，對于解決老人因生理功能退化而產(chǎn)生的生活起居困難非常有益。那么，具備什么條件的老人才能成為政府提供老齡服務補貼的對象呢?這既關(guān)乎財政支出，更關(guān)乎老人之間的平等權(quán)利。我國的老齡服務補貼對象立法，目前還出于“摸著石頭過河”的草創(chuàng)狀態(tài)，我們可以把澳大利亞的相關(guān)立法作為一個比較借鑒對象。因為澳大利亞的相關(guān)立法非常完善，即使與同是發(fā)達國家的美國、英國相比較也有過之而無不及——澳大利亞《1997老年人照護法》及其一系列配套法律文件規(guī)定了完善的政府提供老齡服務補貼對象制度。盡管國外的制度并非一定就是我們應當學習的模板，但是沒有比較，是很難發(fā)現(xiàn)自己的長處和不足的。

1 中澳兩國關(guān)于老齡服務補貼對象的立法概況

我國目前關(guān)于老齡服務補貼對象的立法，不是中央層次的而是地方層次的，而且各地立法不盡一致。中央層次的《老年人權(quán)益保障法》并未規(guī)定政府提供老齡服務補貼及其對象的問題。對此問題的規(guī)定，現(xiàn)階段主要是地方層次立法:少數(shù)是省級層次的，如上海市《關(guān)于全面落實2008年市政府養(yǎng)老服務實事項目進一步推進本市養(yǎng)老服務工作的意見》;然而，主要還是市、縣(區(qū))甚至街道層次的，如大連市《特困老年人貨幣化養(yǎng)老服務補貼實施意見》、武漢市江漢區(qū)《關(guān)于開展居家養(yǎng)老服務工作的實施意見》、深圳市寶安區(qū)《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施方案(試行)》，等。這些文件均規(guī)定了政府提供老齡服務補貼對象的資格問題:年齡、職業(yè)、是否為華僑、貢獻大小、城鄉(xiāng)戶籍、是否實際居住、自理能力、經(jīng)濟能力等〔1〕。這些資格有時是單獨作為要求，如對80歲以上高齡老人，深圳市寶安區(qū)《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施方案(試行)》規(guī)定可以獲得老齡補貼。然而，同樣是對80歲以上高齡老人，《無錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼辦法(試行)》卻規(guī)定還必須同時滿足“在市區(qū)范圍內(nèi)無子女照顧或子女殘疾無能力照料”并且“具有本市市區(qū)戶籍并實際居住在本市市區(qū)范圍內(nèi)”，這結(jié)合了年齡、子女無力照顧、戶籍和實際居住等共4個資格要件?？梢?，同樣是對80歲以上高齡老人，深圳和無錫的立法就不盡一致。

澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務補貼對象的立法，基本屬于中央層次的:一是澳大利亞《老年人照護法》——內(nèi)容非常豐富，規(guī)定了老齡服務的對象、提供者、審批等，而且頒布之后不斷修改完善，截至目前為止，已經(jīng)修改了35次，最近一次修改生效是在2011年3月22日。二是《1997批準成為老齡照護對象原則》(the Approval of Care Recipient Principles 1997)(以下簡稱《照護對象原則》)——詳細規(guī)定了獲得政府提供老齡服務補貼的資格，已經(jīng)修改了6次，最近一次修改生效是2009年1約1日。三是《1997分類原則》(the Classification Principles 1997)——主要是從具體技術(shù)指標上規(guī)定獲得各類老齡服務補貼的資格。四是其他文件，如《1997彈性照護補貼原則》(Flexible Care Subsidy Principles 1997)——專門規(guī)定獲得彈性照護補貼的資格問題。具體規(guī)定如下:

1.1 關(guān)于獲得院舍式照護補貼的資格問題 《老年人照護法》規(guī)定一個人獲得院舍照護(residential care)的條件是:(1)有獲得照護的身體的、醫(yī)療的、社會的或心理的需求;(2)并且，這些需求不能通過非院舍照護服務更恰當?shù)貪M足;(3)并且，該人滿足《照護對象原則》規(guī)定的院舍照護對象必須滿足的條件。

而《照護對象原則》規(guī)定一個人獲得院舍照護的條件是:(1)這個人被評估確認:①身體虛弱或殘疾而要求至少低水平的持續(xù)性個人照護;②且沒有支持就不能在社區(qū)生活;③且滿足《1997分類原則》規(guī)定的標準;(2)同時，即使不是老年人也可以獲得照護--如果沒有其他的照護設施或照護服務能更好地滿足他(她)的需求。在滿足上述要求時，政府還必須考慮該人的醫(yī)療的、身體的、心里的以及社會的狀況，包括:(1)被合格的醫(yī)療人員做出的該人的醫(yī)療狀況的證明;(2)被有關(guān)評估日常生活能力的單位做出的身體功能缺乏或喪失的證明;(3)認知功能缺乏或喪失的證明;(4)社會功能缺乏或喪失的證明;(5)證據(jù)表明這個人如果不能獲得院舍照顧那么他/她的生活或健康方面將面臨很大的風險。

1.2 關(guān)于獲得社區(qū)照護補貼的資格問題 《老年人照護法》規(guī)定一個人獲得社區(qū)照護的條件是:(1)有獲得照護的身體的、社會的或心理的需求;(2)并且，這些需求不能通過非社區(qū)照護更恰當?shù)貪M足;(3)并且，該人滿足《照護對象原則》規(guī)定的被批準成為社區(qū)照護對象的條件。

而《照護對象原則》規(guī)定一個人獲得社區(qū)照護的條件是:(1)被評估確認具有復合的照護需求;(2)并且，如果他申請院舍式照護，那么將被評估確認有資格獲得至少低水平的院舍式照護;(3)并且，喜歡留在家里生活;(4)并且，在社區(qū)支持下能夠留在家里生活。

1.3 關(guān)于獲得彈性照護補貼的資格問題 《老年人照護法》規(guī)定一個人獲得彈性照護的條件是:(1)有獲得照護的身體的、社會的或心理的需求;(2)并且，這些需求能通過彈性照護恰當?shù)貪M足;(3)并且，滿足《照護對象原則》規(guī)定的被批準成為彈性照護對象的條件。而《照護對象原則》規(guī)定了三種彈性照護及其條件:一是延伸的居家老齡照護服務及其條件;二是對癡呆老人的延伸的居家老齡照護及其條件;三是過渡性照護及其條件。內(nèi)容非常龐雜，具體內(nèi)容可參見《照護對象原則》第“5.7”分節(jié)、第“5.7AA”分節(jié)、第“5.7A”分節(jié)。

2 中澳兩國關(guān)于政府提供老齡服務補貼對象立法的具體比較

2.1 關(guān)于立法目的的比較 我國有關(guān)政府提供老齡服務補貼對象的文件的立法目的，明確指向以“特殊困難老年人”或“特殊群體老人”。例如，《無錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼辦法(試行)》規(guī)定立法目的是“解決我市特殊困難老年人的養(yǎng)老服務問題”?！端蓫徑值郎鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務實施方案(試行)》規(guī)定的立法目的是“以保障老年人群體中的高齡老人(80歲以上)和特殊群體老人(包括分散供養(yǎng)的”三無“老人、低保老人、重點優(yōu)撫老人，下同)為重點”。

澳大利亞《老年人照護法》第2分節(jié)明確規(guī)定了政府提供老齡服務補貼對象立法的目標:第一，為老齡照護服務提供資助;第二，推動為照顧對象提供高質(zhì)量的照護和設施以滿足其個人需求;第三，維護照護對象的健康和幸福;第四，確保老齡照護服務面向人們最大的需求;第五，為那些需要老齡照護的人便捷地提供服務而不論其種族、文化、語言、性別、經(jīng)濟狀況或地理位置;第六，為那些照顧老人的家庭或其他人士提供喘息的機會;第七，鼓勵多元、靈活地應對老齡照護，確保其實適當?shù)牟⒛芫S護照護對象的獨立自主;第八，幫助老齡服務對象享有與其他所有澳大利亞人同等的權(quán)利;第九，老齡服務的傳遞(delivery)計劃應當是有效的;第十，推動照護和支援服務拓展到老年人喜歡居住的地方?？梢姡拇罄麃喐鼜娬{(diào)平等，而我國強調(diào)特殊困難老人。其實這兩者主要精神實質(zhì)還是有共通之處的。因為澳大利亞強調(diào)的平等是指不分“種族、文化、語言、性別、經(jīng)濟狀況或地理位置”，但是必然要考慮老人的自理能力問題，老齡照護服務補貼指向的僅僅是那些自理能力欠缺而必須政府幫助的老人。我國明確指向特殊困難老人，實際上主要就是自理能力和經(jīng)濟能力欠缺的老人。因此，兩國的立法均是要幫助自理欠缺的老人。

當然，無庸諱言，兩國立法目的也有很大不同。第一，澳大利亞立法只考慮老人的自理能力欠缺，而不考慮包括經(jīng)濟能力在內(nèi)的其他一切因素。我國的地方性立法，不僅考慮老人及其家庭的經(jīng)濟能力，還考慮戶籍、實際居住、職業(yè)、是否為華僑、貢獻大小等?？紤]經(jīng)濟能力因素，可以看作救助型立法;不考慮經(jīng)濟能力因素，則可以看作普惠型立法，這兩者都無損公益和私益，不構(gòu)成歧視。然而，根據(jù)戶籍、職業(yè)、是否為華僑等來區(qū)別對待，合理性就令人質(zhì)疑了。第二，澳大利亞立法考慮“為那些照顧老人的家庭或其他人士提供喘息的機會”，我國的立法則沒有考慮這一點。第三，澳大利亞立法目的的第七、第八、第十目的，我國也沒有?；诰S護老人權(quán)益并無損公共利益的立場，我國立法應學習它的這幾個目的。

2.2 關(guān)于立法層次的比較 我國中央層次的《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》等雖然均規(guī)定要保障老人權(quán)益，但是囿于時代的局限并沒有規(guī)定政府提供老齡服務補貼及其對象的問題。相反，主要是地方性文件在規(guī)定有關(guān)問題，而且在法律位階上不是地方性法規(guī)、地方性規(guī)章而只是地方性“其他規(guī)范性文件”。

而澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務補貼對象的立法主要體現(xiàn)為《老年人照護法》及其配套的《照護對象原則》、《1997分類原則》、《1997彈性照護補貼原則》。這些文件都是聯(lián)邦制定的，屬于中央層次立法。

可見，在政府提供老齡服務補貼對象立法層次問題上，澳大利亞比我國高得多。

2.3 關(guān)于立法內(nèi)容系統(tǒng)性的比較 我國關(guān)于政府提供老齡服務補貼對象的立法內(nèi)容，目前主要限于居家養(yǎng)老服務補貼，而對于機構(gòu)養(yǎng)老補貼及其對象、社區(qū)養(yǎng)老補貼及其對象還沒有多少規(guī)定。其他實體與程序規(guī)定也很少。

而澳大利亞的立法內(nèi)容，非常系統(tǒng)。內(nèi)容包括立法目的;院舍照護對象的資格、社區(qū)照護對象的資格、彈性照護對象的資格，確定這些資格的具體指標;向誰申請補貼;申請程序如何;行政機關(guān)的調(diào)查程序、批準程序;不予批準之后的救濟途徑;照護補貼被撤銷條件、程序;一定周期之后如何再申請成為老齡照護補貼的對象，等等。涉及的文件不僅有《老年照護法》，還有一系列的配套文件，除了前面提到的幾個文件之外，還有《1997信息原則》(Information Principles 1997)、《2007調(diào)查原則》(Investigation Principles 2007)等共十余個文件。

簡言之，我國在相關(guān)立法的系統(tǒng)性上遠遜于澳大利亞。

2.4 關(guān)于立法科學性的比較 我國的相關(guān)地方性立法，對于老齡照護這個本身科學技術(shù)性很強的問題，卻沒有關(guān)注自理能力的科學技術(shù)性問題。就筆者通過互聯(lián)網(wǎng)搜集到的全國各地五十多個相關(guān)文件的正文及其附件而言，只是提到了“生活不能自理”或“全護理”、“生活半自理”或“半護理”等概念，上海民政局《關(guān)于全面落實2008年市政府養(yǎng)老服務實事項目 進一步推進本市養(yǎng)老服務工作的意見》甚至提到了“照料等級分輕度、中度和重度”，但是這些文件均沒有從科學技術(shù)上界定相應的概念。而澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務補貼對象的立法非常注重科學性。要求在行政機關(guān)審批老人關(guān)于老齡照護服務補貼的申請之前必須有專業(yè)機構(gòu)對老人進行“身體的、醫(yī)療的、社會的或心理的”評估。并且，建立了科學的技術(shù)評估指標體系--對老人的日常生活領域的營養(yǎng)狀況、行動能力、衛(wèi)生狀況、如廁能力、對自己身體的可控性、認知能力、精神是否錯亂及其程度、言語能力、身體行為能力、是否抑郁及其程度、醫(yī)療狀況以及復合的健康護理狀況等12項指標分別評分并各自歸入相應的4個等級。然后根據(jù)12項指標的分數(shù)總和確定老人總的狀況——無自理能力、自理能力低、自理能力中等、自理能力高——進而決定是否給予其老齡照護補貼以及給予何種照護補貼。

3 結(jié)語

由于政府財力是有限的，政府提供老齡服務補貼的對象也應是有限的，因此立法就要限制有關(guān)補貼對象的資格條件。那么，立法應以什么作為限制的資格條件呢?由于政府提供老齡服務補貼對象立法的目的是解決老人的自理能力問題，而自理能力實際上涉及“身體的、醫(yī)療的、社會的或心理的”諸多科學問題，因此相關(guān)的資格條件限制的立法必須在尊重有關(guān)老年社會學、生理學、心理學的科學性基礎上展開。正如美國著名老齡專家凱瑟琳所說:“應對老人進行生物心理社會學的評估”〔2〕。在這方面，澳大利亞相關(guān)的立法目的、立法系統(tǒng)性及科學性等走在了我國前面，我們可以參考借鑒。

1 袁維勤，于新循.我國政府購買養(yǎng)老服務中的平等權(quán)維護—基于有關(guān)區(qū)別對待規(guī)定的審視與選擇〔J〕.四川師范大學學報(社會科學版)，2011;3:70-6.

2 Kathleen McInnis-Dittrich，Social Work with Elders.A Biopsychosocial approach to assessment and intervention〔M〕.2nd ed.Boston:Pearson Education Inc，2005:86-7.