城市土地利用政策——以香港、深圳為例

佘書生 田 莉

一、引言

土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，人類的一切生活資源均依賴于土地，城市土地的合理利用是城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的前提條件。土地資源的投入影響著城市的發(fā)展，其有效的管理離不開政策的作用。TressandTress①Tress，B.＆ Tress，G.（2003）.Scenario visualisation for participatory landscape planning－a study from Denmark.Landscape and Urban Plan，64（3），161－178.（2003）曾提出，“城市景觀的變化和發(fā)展應與當?shù)氐纳鐣?、?jīng)濟發(fā)展相協(xié)調”。土地資源的重要性、有限性與其供給上的稀缺性，客觀地要求人們經(jīng)濟地使用土地，努力提高土地資源的利用效率②Sivam A.（2002）.Constraints affecting the efficiency of the urban residential land market in developing countries：A case study of India [J].Habitat International，26：523－537.③黃少安，孫圣民，宮明波：中國土地產(chǎn)權制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的影響——對1949—1978年中國大陸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的實證分析，《中國社會科學》，2005年第3期，第38－47頁。④Lin，J.Y.Wen，G.J.（1995）.China′s regional grain self sufficiency policy and its effect on land productivity [J].Comp.Econom.，21（2）：187－206.⑤Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71. Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71.⑥葉濤，史培軍：從深圳經(jīng)濟特區(qū)透視中國土地政策改革對土地利用效率與經(jīng)濟效益的影響，《自然資源學報》，2007年第22期，第434－444頁。。城市建設用地的布局是土地利用政策總體規(guī)劃方案編制的核心內容，關系到土地利用總體規(guī)劃能否有效實施，是落實土地用途管制的關鍵，也是各層面發(fā)展需求在空間上的反映⑤Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71. Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71.。城市規(guī)劃決定著一個城市土地利用的合理配置，所有的規(guī)劃報告都是一種策略和區(qū)域的政策⑦Abercrombie，P.G.（1945）.London Plan 1944：a report prepared on behalf of the standing conference on London regional planning.（London：H.M.S.O）.。

土地政策是社會制度的一項重要的組成內容，它對土地利用效率有著極為重要的影響。同時受區(qū)域發(fā)展水平的影響，土地利用政策應有區(qū)域性差異，根據(jù)區(qū)域特色決定建設用地發(fā)展的水平和方向。例如，改革開放之前，中國是計劃經(jīng)濟，城市土地利用政策全國一致，建設用地由當?shù)卣y(tǒng)一劃撥⑧Ng，M.K.Tang，W.S.（1999）.Land use planning in “one country，two systems”：Hong Kong，Guangzhou and Shenzhen’.Int Plan Studies，4（1）：7－27.。此制度下，城市土地利用政策對城市經(jīng)濟發(fā)展起到了嚴重的制約作用。

近30余年，中國城鎮(zhèn)土地利用政策發(fā)生了重大變化，推出了在社會主義公有制前提下的土地有償使用與轉讓制度，把土地的所有權和使用權分開，走出了一條具有中國特色的土地使用制度，大大提高了土地的利用效率和經(jīng)濟效益，形成了中國經(jīng)濟快速增長，推動了中國社會的快速發(fā)展。當然，城市土地面積的大肆擴張侵占農(nóng)業(yè)等其他土地利用也是一個很嚴重的問題，再次提高城市土地的空間利用效率和經(jīng)濟效益是城市土地利用政策迫切要面對的問題。

作為中國的兩個國際化大都市，深圳和香港雖然接壤，但是根據(jù)中國政府在1979年收復香港時的承諾，采用 “一國兩制 “的方針，香港繼續(xù)保持著資本主義制度，運行資本主義市場經(jīng)濟。而深圳作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)行使的是具有中國特色的社會主義制度，運行社會主義制度下的市場經(jīng)濟。研究兩個接壤的國際化城市在不同社會制度和不同發(fā)展背景下城市土地利用制度和城市發(fā)展狀況，分析其在發(fā)展過程中不同土地利用政策對城市可持續(xù)發(fā)展的利弊，對其他城市的發(fā)展具有很大的借鑒意義。有助于其他城市因地制宜，適當調整發(fā)展策略，從而建立具有良好生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的人文、社會、經(jīng)濟環(huán)境城市。

二、城市土地制度發(fā)展背景

香港包括香港島、九龍半島、新界及其行政范圍內230多個島嶼，土地面積1078km2。全境丘陵山地占全港土地的約80%，約19%的土地在海拔50米以下。香港發(fā)展較早，1941～1945年，香港人口7萬，50年代初增至200多萬，60年代達到320萬，2009年香港居住人口超過700萬。在這高密度的城市中，經(jīng)濟水平屬于國際領先地位，2009年國民生產(chǎn)總值210.40億美元，人均生產(chǎn)總值30041.43美元。香港的土地利用政策是世界上大城市中土地利用最成功的城市之一⑨羅罡輝，錢競，彭云飛：高度城市化地區(qū)的建設用地布局實踐——以深圳市為例，《特區(qū)經(jīng)濟》，2012年第 5期，第 29－31頁。，香港建成區(qū)只有24%（258.7km2），而住宅區(qū)只占總面積的7%（75.5km2），在占總面積7%的住宅區(qū)內，卻容納了700多萬的人口，人口密度大的驚人。郊野用地有76%，也預示著香港的城市發(fā)展土地投資還有很大的發(fā)展空間。雖然人口密度非常高，可能是全球最高的地區(qū)之一。但是離城市不遠的地方，便是郊野或海濱，從城市走15分鐘就可以到擁有植被的郊野地方。香港有80%的人口住在離郊野包括農(nóng)村不到400米的地方，維多利亞港周圍是傳統(tǒng)的商業(yè)地區(qū)，在20世紀70年代以后新界建了多個新城，現(xiàn)在香港大約有一半的人居住在新界，其他的人口主要住在九龍和香港島的北邊。

香港政府在回歸之前有著156年的殖民歷史，在1997年1月份回歸中國，之前受英國管轄，有著和英國相似的社會制度和經(jīng)濟發(fā)展模式。香港回歸祖國后，為了保持其原有的社會發(fā)展狀態(tài)，中國政府提出在香港繼續(xù)保持其原有的社會制度（資本主義），中國大陸采用社會主義制度，這樣就形成了 “一個國家，兩種社會制度”具有中國特色的國家制度政策。

香港的土地利用政策變化：在1841～1997年之間，香港的全部土地在法律上歸英王或國家所有，英國或英王是唯一的土地所有人，土地由港英政府租出或以其他方式批出（http：／／en.wikipedia.org／wiki／Hongkong）。 通過批租土地使用權，政府控制土地市場并獲得大量租金。土地使用者不同時擁有土地所有權，所有個人、企業(yè)和各種機構團體僅擁有土地的使用權。這種制度決定了港英政府在土地處置中擁有雙重身份和權力，使土地發(fā)展在計劃調節(jié)與市場調節(jié)方面得以較完善的結合，為土地的經(jīng)濟、社會環(huán)境效益全面實現(xiàn)提供了法律保障⑩中原：城市發(fā)展離不開土地運營－對香港土地政策的思考，《中國房地產(chǎn)報》，2003年6月。。土地使用權擁有者被稱為土地持有人或租借人。擁有土地使用權的土地持有者有4種土地產(chǎn)業(yè)權：（1）無條件繼承的土地產(chǎn)業(yè)權；（2）限定繼承的土地產(chǎn)業(yè)權；（3）終身持有的土地產(chǎn)業(yè)權；（4）限制持有的土地產(chǎn)業(yè)權?遠征：香港土地政策與房地產(chǎn)市場運行特點.港臺專遞.http：／／WWW.cnki.net.。土地持有者的個體或單位在法律允許的范圍內都可以自由地依法利用和轉讓使用權，轉讓價格和市場由供求關系調節(jié)。一般香港土地契約的年期計有75年、99年或999年三種。其后，香港島及九龍半島的土地契約年期劃一為75年，根據(jù)合同，容許契約續(xù)期，這一制度在香港經(jīng)過了100多年的發(fā)展，土地所有權的界定是承襲了英國本土的土地制度，同時又形成了香港獨具特色的土地批租制度。自此之后，港英政府長期采取高地價、高租金、高密度發(fā)展和高層次化的 “四高”土地政策?鄭天祥，梁雪蓮，朱劍如：香港的土地利用與土地政策，《熱帶地理》，1986年第6期，第30－37頁。。

在1984年，中華人民共和國政府與英國政府簽下的 《中英聯(lián)合聲明》，其中對于土地政策列明在過渡期內（1984～1997年）香港每年只可賣出50km2的土地使用權。超出部分要和中國政府協(xié)商。在1985年5月27日（《中英聯(lián)合聲明》生效之日）至1997年6月30日，按照聲明的附加規(guī)定，香港的一般批租土地契約年期不得超逾2047年6月30日。并規(guī)定所有在1997年或此前期滿的契約，可以根據(jù)聲明條款，續(xù)約2047年6月30日。從社會發(fā)展角度上看，此政策限制了香港房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是從政治角度上，此限制是中國政府防止英國在移交香港之前把香港的土地使用權都批租，而獲得的資金被英國侵占。此做法在政治層面上是保護了以后的香港特區(qū)政府對土地資源可持續(xù)開發(fā)的能力。1997年香港回歸后，正直亞洲金融風暴，香港樓市受到嚴重打擊，為保證香港政府賣地的經(jīng)濟收益，香港政府停止定期土地拍賣，改變制度，以限制土地供應及保障政府賣地收益?；貧w祖國后，推行的 “一國兩制”政策，保持了香港原有的制度和生活方式。這樣，既保證了國家主權的恢復，又使香港土地批租制度得以延續(xù)和完善。

三、深圳經(jīng)濟特區(qū)的土地政策改革

改革開放以前，深圳只是一個鄰近香港的邊陲小鎮(zhèn)。作為中國改革開放的總設計師鄧小平親自倡導設立中國第一個特區(qū)—深圳經(jīng)濟特區(qū)。深圳（396km2）于1980年8月正式成立中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，深圳經(jīng)濟特區(qū)在中國改革開放的過程中有著極為重要的地位和先導作用。伴隨著一些特殊的政策（如：廉價的勞動力市場、寬松的投資環(huán)境、自由的土地利用政策，等等）和優(yōu)越的地理位置（臨近香港），在最近30年內，深圳經(jīng)歷了最快速的經(jīng)濟增長和城市建筑面積的擴張。從1979～2009年，深圳國民生產(chǎn)總值從1.96億元增長到4464.9億元，年均增長31.2%，人均國民生產(chǎn)總值從606元增長到134986元（19760.80美元），年均增長17.6%。居住人口從70，900發(fā)展超過331萬人。巨大的人口和經(jīng)濟增長，驅動了城市土地利用面積的擴張，深圳經(jīng)濟特區(qū)的地形大部分是低山、平緩臺地和階地丘陵，其中平原和臺地面積占總面積的78%。便于開發(fā)和利用，1979年城市建筑面積占總面積的0.5%（1.92km2）增長到 2009 年的 32.8%（129.9km2）。 伴隨著城市化的進程，土地利用政策也發(fā)生了前所未有的變化。深圳特區(qū)作為中國改革開放的窗口，其土地利用政策的變化是全國的典范。對比分析香港和深圳土地利用政策的變化，有利于我們更好地比較在兩種制度下土地利用政策對城市經(jīng)濟發(fā)展和合理利用土地空間資源有更明確的認識。

深圳土地利用政策和香港不同，發(fā)展較晚。1949年，新中國成立后，迫于國內外各種壓力，中國在近30年的時間內（1949～1979）社會發(fā)展政策是 “閉關自守，自力更生”。在這個階段，中國的所有城市土地收歸國有，一直到改革開放前，城市土地利用政策是：行政劃撥、無償無限期使用、禁止使用者轉讓?張軍：《現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學》，上海：上海三聯(lián)書店出版社1991年版。。在這個階段，國內的經(jīng)濟發(fā)展非常緩慢，深圳只是一個鄰近香港的邊陲小鎮(zhèn)，當然和香港殖民地的聯(lián)系很少，土地利用政策和香港也沒有相似的地方。1979年后，深圳經(jīng)濟特區(qū)在土地產(chǎn)權政策方面做了改革。在全國范圍內率先開展了以土地所有權與使用權分離、土地有償使用轉讓為主要特征的土地產(chǎn)權制度改革。

改革主要可以分為以下3個階段：

（一）1982～1986年，土地有償使用，土地使用權不能轉讓

1981年11月，廣東省頒布 《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》。這個規(guī)定對深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍內土地的征用規(guī)則、權屬問題、收費標準和使用年限都作了規(guī)定，從此深圳特區(qū)土地進入了有償使用的時期。這一時期內，土地使用權可以通過無償和有償兩種形式提供給土地使用者，由當?shù)卣屯恋厥褂谜咧g進行使用權的變更，個人不得進行使用權的轉變。

（二）1987～1993年，國有土地使用權實行有償使用、轉讓、抵押制度

1986年，深圳市政府擬定了 《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》 。從此經(jīng)濟特區(qū)土地管理體制改革，產(chǎn)權制度改革拉開了序幕。深圳特區(qū)開始以招標形式拍賣形式轉讓土地使用權。該條例規(guī)定，特區(qū)國有土地使用權，由市政府壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一進行有償出讓；市政府有償出讓土地使用權可采取協(xié)議、招標和公開拍賣三種形式；用地單位和個人取得的國有土地使用權可以有償轉讓、抵押；出讓國有土地使用權的年限，根據(jù)生產(chǎn)行業(yè)和經(jīng)營項目的實際需要確定，最長為50年。自此，特區(qū)土地有償使用、轉讓制度正式確立，特區(qū)的土地市場逐漸形成。1990年，國務院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規(guī)定 “土地使用權可以依法使用、轉讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動”，符合要求的劃撥用地在補交地價款后可以進行轉讓。這一時期內，土地使用權可以通過無償劃撥和有償出讓等兩種形式提供給土地使用者，其中土地使用權出讓的方式包括協(xié)議出讓、公開招標、拍賣3種形式；土地使用權可以依法在土地使用者之間進行轉讓，轉讓的方式包括出售、交換和贈與。

（三）1994年至今，特區(qū)土地產(chǎn)權制度不斷完善的階段

自1994年起，特區(qū)取消了土地行政劃撥的方案，所有用地均必須簽訂土地出讓合同，以有價方式出讓。以往的行政劃撥土地被歸入到協(xié)議出讓一類，但是因為是免費使用，故被稱為 “協(xié)議免地價” 出讓。2001年，深圳市政府正式取消了協(xié)議地價，所有協(xié)議出讓的土地必須以市場地價為標準。2002年，國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，特區(qū)的土地出讓新增加掛牌出讓方式。這一時期內，土地物權結構的特征是，國家擁有土地使用權并可以出讓土地使用權，土地的其他權利包括地役權、空中權、地下權、抵押權和租賃權。土地使用權全部通過出讓形式提供給土地使用者，土地使用權出讓的方式增加了掛牌的形式。

四、結論

通過對比分析香港和深圳的土地利用政策，香港是一個高密度發(fā)展的城市。在2009年，香港建成區(qū)只有24%（258.7km2），而住宅區(qū)只占總面積的7%（75.5km2），卻容納了700多萬的人口，并且在2009年，人均年生產(chǎn)總值30041.43美元，處于國際領先水平。在寸土寸金的香港，經(jīng)濟高度發(fā)展，但是其郊野及非建筑用地占總面積的76%。這些說明香港在建設用地方面，得到了合理的空間布局，土地政策有效地控制了建設用地的大肆擴張，為香港的可持續(xù)發(fā)展提供了大量可待開發(fā)的土地資源。

相對于香港，深圳特區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是在不斷通過增量土地的供應來支撐經(jīng)濟的發(fā)展，其建設用地面積的擴充從1979年占總面積的0.5%（1.9km2）擴展到2009年的32.8%（129.9km2）。居住人口從70900發(fā)展超過331萬人，人均年生產(chǎn)總值19760.80美元。說明深圳土地利用的經(jīng)濟效益遠遠沒有香港建設用地的經(jīng)濟效益高，其土地的空間利用率不高。不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，其土地利用政策應該作出相應的調整，以提高單位面積土地的經(jīng)濟效益為主，注重現(xiàn)有建設用地的空間合理配置。

一個國家或地區(qū)的土地所有制度都不是孤立形成的，直接取決于政府的土地政策，而土地政策又受到政府、經(jīng)濟和社會所處的發(fā)展階段的限定。私有程度和公有化程度都受到不同條件的限制。價格是資源配置的信號，要讓價格機制運轉起來，交易人必須對所要交換的物品有明晰和專一的可以自由轉讓的產(chǎn)權。產(chǎn)權制度的狀況，將直接影響到資源利用的效率與效益。雖然中國社會主義公有制的大前提決定了土地所有權的歸屬，但是人們享有和利用土地的利益需求，不僅僅可以憑借所有權來實現(xiàn)，也可以由所有權派生的某種能夠實現(xiàn)對土地直接占有、使用和收益的權利來實現(xiàn)土地的利益分享和權利流轉。在這樣的理論條件下，深圳經(jīng)濟特區(qū)以香港的土地租賃制度為藍本，在全國范圍內率先開展了以土地所有權與使用權分離、土地有償使用轉讓為主要特征的土地產(chǎn)權制度改革。香港是中國最國際化的城市，示范作用大。