林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理存在的問題與對策

畢瓊仙

（云南省石林彝族自治縣農(nóng)林局，云南 石林 652200）

1 引言

2002年6月11日，國家林業(yè)局頒布了《林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理實施辦法》，對林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的目的、任務(wù)、方法和要求，以及質(zhì)量控制、造價控制、進度控制等作了詳細規(guī)定，是各地結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定地方相應(yīng)技術(shù)標準、規(guī)范的總依據(jù)。隨后云南省相繼出臺了《云南省營造林工程監(jiān)理實施細則》、《監(jiān)理公司設(shè)立辦法》、《監(jiān)理管理辦法》、《監(jiān)理工作方法》、《招投標制辦法》等標準、辦法，確保了林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理工作順利進行。通過幾年的實踐，監(jiān)理制使工程建設(shè)方與施工方分離，監(jiān)理單位依法對工程項目的實施進行監(jiān)督管理并實行監(jiān)理單位工程師負責制，公平、公正地維護業(yè)主與被監(jiān)理單位的合法權(quán)益，不斷規(guī)范、完善自身行為，提高了工程質(zhì)量，充分發(fā)揮了投資效益。但是，由于林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的特殊性，在實施過程中仍存在問題和不足。

2 林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的特點

（1）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)是支持社會可持續(xù)發(fā)展和基礎(chǔ)性建設(shè)，屬社會公益建設(shè)范疇。它本身行業(yè)性的經(jīng)濟效益低下，尤其是在“禁伐令”實施后，只有經(jīng)濟投入，難見經(jīng)濟產(chǎn)出。但森林所提供的強大的生態(tài)功能，是增強社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障。

（2）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)投資大，投資期限長，林木生長周期長，見效慢。

（3）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)地域特殊，主要是邊窮山區(qū)、荒山禿嶺，包括荒山造林、退耕還林（草）、石漠化綜合治理、生態(tài)林、經(jīng)濟林等，點多面廣，管理難度較大。

（4）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)是以國家投資為主，全民參與的社會公益性活動。

3 實行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制的意義

3.1 有利于提高林業(yè)生態(tài)工程質(zhì)量

長期以來，由于林業(yè)生態(tài)工程項目建設(shè)面廣、類型復(fù)雜、多在邊遠山區(qū)、交通不便、投資額低、建設(shè)周期長、多無專業(yè)施工隊等原因，未能實行監(jiān)理制，缺乏制約機制，從而不同程度地影響了工程質(zhì)量。林業(yè)生態(tài)工程實行監(jiān)理制以后，從施工準備階段（作業(yè)設(shè)計）到合同工程項目完工驗收合格為止，依據(jù)有關(guān)規(guī)范、標準對林業(yè)生態(tài)工程的作業(yè)設(shè)計、種苗、整地、栽植、撫育、施工進度及投資等各個方面、各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)理，上一道工序不合格，不允許進入下一道工序，發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題的，責令施工單位停工、返工，將有效地防止出現(xiàn)“豆腐渣工程”，避免“工程腐敗”，有利于提高林業(yè)生態(tài)工程質(zhì)量。

3.2 有利于控制項目成本，確保投資效益

林業(yè)生態(tài)建設(shè)是一項生物工程，必須尊重自然規(guī)律；林業(yè)生態(tài)建設(shè)也是一種經(jīng)濟行為，必須按經(jīng)濟規(guī)律辦事，進行成本核算。石林縣自2006年以來，每年將上千萬元的資金投入到林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，管好、用好工程建設(shè)資金，意義重大。實行林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理制，通過監(jiān)理師簽字方可撥付工程款，將林業(yè)生態(tài)建設(shè)的成本管理與效益掛鉤，與物質(zhì)利益掛鉤，與責任掛鉤，能有效控制項目成本，避免為爭取國家資金，而不計成本、盲目蠻干的做法，確保工程投資效果。

3.3 是實現(xiàn)全面質(zhì)量管理的必要手段

全面質(zhì)量管理是起源于工業(yè)制造業(yè)的一種現(xiàn)代科學管理方法，它的精髓是：高質(zhì)量的產(chǎn)品不是檢測出來的，而是在各個環(huán)節(jié)生產(chǎn)出來的。要獲得高質(zhì)量的產(chǎn)品，就必須對質(zhì)量的每一個環(huán)節(jié)進行全過程控制，而不是事后的監(jiān)管。當前，石林縣的林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量管理，在整體上尚處于事后檢查和統(tǒng)計管理的初始階段。防護林建設(shè)、退耕還林工程、石漠化綜合治理等項目實施后，完成建設(shè)任務(wù)的數(shù)量已不成問題，而林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量已成為目前工作的主要矛盾，成為工程成敗的關(guān)鍵。如果林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量上不去，即使完成了規(guī)劃的建設(shè)任務(wù)，也無法最終實現(xiàn)工程建設(shè)目標，將會給國家造成巨大的人力、物力和財力浪費。重結(jié)果管理而輕過程管理已是一種落后的管理方法。實行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制，就是把林業(yè)生態(tài)工程質(zhì)量推行到工程實施的各個環(huán)節(jié)，是最終實現(xiàn)全面質(zhì)量管理的必要手段。

3.4 有利于完善林業(yè)管理機制，規(guī)范工程建設(shè)行為

監(jiān)理制作為連接業(yè)主責任制、招投標制和合同制的中心環(huán)節(jié)，在其他行業(yè)已成為工程建設(shè)中必不可少的重要組成部分。在市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展的今天，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)也必須面向市場，接受市場規(guī)則，現(xiàn)在有各種形式的綠化公司、專業(yè)隊和個人作為獨立的法人，參與林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)。在林業(yè)生態(tài)工程中實行監(jiān)理制，同時實行項目管理，加快推行項目法人制和招投標制，對于完善林業(yè)管理機制，規(guī)范林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)行為具有重要意義。

4 林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)推行監(jiān)理制的現(xiàn)狀

林業(yè)系統(tǒng)自20世紀90年代開始引進工程監(jiān)理制，但主要是對行業(yè)內(nèi)的林產(chǎn)工業(yè)、民用建筑等項目進行監(jiān)理。林業(yè)生態(tài)項目推行工程監(jiān)理制是近十年來才提出來并實施的。

2002年4月17日，國家林業(yè)局發(fā)布了《造林質(zhì)量管理暫行辦法》，明確提出推行造林工程項目監(jiān)理制，規(guī)定凡投資在50萬元以上的造林工程項目，要逐步實現(xiàn)聘請有造林監(jiān)理資質(zhì)的監(jiān)理單位，對承建單位的造林施工質(zhì)量，進行全過程的監(jiān)理。2002年6月11日，國家林業(yè)局出臺了《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理暫行辦法》，進一步明確了實施監(jiān)理的具體方案。2003年7月23日，國家林業(yè)局又發(fā)布了《退耕還林工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（試行）。這些部門規(guī)章的發(fā)布，為林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

截至2013年，已有云南和葳工程監(jiān)理有限公司、昆明建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司、云南金杉監(jiān)理咨詢有限公司等，參與監(jiān)理過石林縣昆石路面山植樹造林恢復(fù)植被工程、石漠化綜合治理工程等項目，為石林縣林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)作出了積極努力。但由于這項工作起步晚、起點低等諸多方面的原因，工作中還存在一些困難和問題。

5 存在的問題

5.1 思想認識上的不統(tǒng)一

由于林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制還處在摸索階段，其優(yōu)越性還沒有得到充分顯現(xiàn)，人們對這項制度的認識還不統(tǒng)一。不論是業(yè)主，還是施工方，對工程監(jiān)理都存在一些模糊認識。業(yè)主方往往認為，本單位就有搞林業(yè)工程的內(nèi)行人，自己派幾個質(zhì)檢員自行監(jiān)控就可以了，何必再花錢去請社會監(jiān)理？而施工方則更多地考慮其經(jīng)濟效益，對工程監(jiān)理持不歡迎或者不配合的態(tài)度。有些政府主管部門的質(zhì)量意識不強，往往把工作的重點放在怎樣爭取到國家的工程項目資金上，而忽視怎樣把國家的資金投入效果實現(xiàn)最大化的問題。這些認識上的不統(tǒng)一，是監(jiān)理制推行進程中必須要解決的一個問題。林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的參與各方，都要提高對工程監(jiān)理制的認識。其實，20世紀80年代，建筑行業(yè)推行監(jiān)理制時，這類模糊認識也同樣存在，經(jīng)過十幾年的工程實踐，人們已經(jīng)認識了它，實現(xiàn)了從不理解到被動接受，再到主動選擇監(jiān)理的可喜轉(zhuǎn)變。林業(yè)生態(tài)行業(yè)現(xiàn)在需要的也是這種轉(zhuǎn)變。

5.2 管理制度上的不協(xié)調(diào)

工程監(jiān)理制的實行，需要有一定的法制環(huán)境。推行工程監(jiān)理制較為成功的工程項目主要是土木工程類，如建筑、鐵道、交通、水利、民航等工程。這些工程的建設(shè)都要遵循嚴格的建設(shè)程序，普遍推行了一整套規(guī)范的管理制度。這些制度包括項目決策評估制、工程招標投標制、項目法人負責制、合同管理制和工程監(jiān)理制。這些制度的建立，為工程監(jiān)理制的實行創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。工程監(jiān)理制正是在這些配套制度的基礎(chǔ)上，才充分顯示其優(yōu)越性。

就林業(yè)生態(tài)工程而言，雖然其建設(shè)程序也是遵循決策評估、勘察設(shè)計、施工建設(shè)、竣工驗收等基本程序，但在配套制度方面尚不夠完善。項目法人負責制、工程招標投標制在林業(yè)生態(tài)項目上沒有完全真正落實，因此，工程監(jiān)理制的推行過程中存在一些不協(xié)調(diào)。計劃經(jīng)濟的管理模式與適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的工程監(jiān)理制，沒有實現(xiàn)平穩(wěn)對接。

在建設(shè)領(lǐng)域的大多數(shù)行業(yè)，工程監(jiān)理制是一項強制推行的制度。哪些工程必須實行監(jiān)理，哪些工程可以不進行監(jiān)理，都有明確的規(guī)定。而對林業(yè)生態(tài)工程，雖然在一些部門規(guī)章中有規(guī)定，但不是強制性規(guī)定，因此，制度建設(shè)是林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制推行過程中面臨的一個難題。

5.3 業(yè)主授予監(jiān)理的投資控制權(quán)不到位

工程監(jiān)理的主要職責是對工程進行“三大控制”，即質(zhì)量控制、進度控制和投資控制。為了使監(jiān)理工程師能夠履行上述職責，業(yè)主必須授予監(jiān)理工程師實施控制的權(quán)力。而在這三大權(quán)力中，投資控制權(quán)即工程費用的支付權(quán)是最核心的權(quán)力。只有有了費用的支付權(quán)，才能有效地約束施工單位的行為，發(fā)揮其監(jiān)督管理的作用。其他行業(yè)的普遍做法是通過施工合同和委托監(jiān)理合同，將這些權(quán)力授予監(jiān)理工程師，監(jiān)理工程師享有充分的費用支付控制權(quán)。當工程質(zhì)量達到工程師滿意后，由工程師簽發(fā)《支付證書》，業(yè)主在接到支付證書后，才能向承包人付款。當工程質(zhì)量達不到要求時，監(jiān)理工程師有權(quán)拒絕支付。

而現(xiàn)行的林業(yè)生態(tài)工程管理制度，采用的是“報賬制”，即在造林任務(wù)結(jié)束后，林業(yè)主管部門組織檢查驗收，出具工程驗收報告，然后憑工程驗收報告支付工程款。在這種管理體制下，投資控制的權(quán)力仍然掌握在業(yè)主手中，沒有授予監(jiān)理工程師充分的權(quán)力，影響了監(jiān)理實施控制的效能。這是一個需要從制度上予以解決的問題。

5.4 林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理人才儲備不足

在林業(yè)行業(yè)，懂得林業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)人才，可以說人才濟濟，但是，既懂得林業(yè)生產(chǎn)，又熟知各種工程技術(shù)規(guī)程、規(guī)范和行業(yè)標準，還要懂得工程監(jiān)理基本理論和方法的綜合性人才卻為數(shù)不多。林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制需要一定規(guī)模這樣的人才。監(jiān)理工程除了要具備上述知識，還應(yīng)具有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格。由于林業(yè)系統(tǒng)工程監(jiān)理的市場準入機制還不完善，對林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理工程師的專門培訓也不多，監(jiān)理工程師的準入資格主要是通過建設(shè)部的全國注冊監(jiān)理工程師考試取得。目前，取得這一資格的人數(shù)，遠遠不能滿足全面推行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的要求。

6 對策

6.1 完善工程管理制度，規(guī)范工程監(jiān)理行為

推行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制，首先要有制度作保證。林業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)不同類型工程的具體特點，對必須采取監(jiān)理的工程規(guī)模和范圍作出明確規(guī)定；對工程監(jiān)理的具體實施辦法，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出更加切實可行的實施規(guī)范；建立和完善工程監(jiān)理的市場準入制度，對監(jiān)理企業(yè)的資質(zhì)和監(jiān)理人員的執(zhí)業(yè)資格進行有效的管理；對工程監(jiān)理的收費標準也應(yīng)作出明確的規(guī)定。進一步落實和規(guī)范項目法人負責制、工程招標投標制等相關(guān)制度，并編制適合林業(yè)生態(tài)工程的合同文件等等。在制度建設(shè)方面，還有大量的工作要做。只有制度完善了，使工程監(jiān)理有法可依，才能使工程監(jiān)理全面推行。

6.2 加強輿論宣傳，提高思想認識

工程監(jiān)理制的優(yōu)越性是勿庸置疑的。由于林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制才剛剛起步和工程本身的特殊性、復(fù)雜性，人們對監(jiān)理制還存在各種模糊認識，這是很正常的。這就需要政府有關(guān)部門加強輿論宣傳，加強業(yè)內(nèi)人士對工程監(jiān)理的認知，讓更多的人了解這項制度的好處。政府林業(yè)主管部門首先要提高認識，重視監(jiān)理制的推廣，把它當做加強工程管理、確保工程質(zhì)量的一個重要手段。參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位，都要改變傳統(tǒng)觀念，更新管理理念，樹立質(zhì)量意識，以國家利益為重，以實現(xiàn)投資人的投資目的為根本出發(fā)點，積極推行和嚴格實施工程監(jiān)理制，促進林業(yè)生態(tài)工程更加快速和健康地發(fā)展。

6.3 加強業(yè)務(wù)培訓，培養(yǎng)專業(yè)人才

工程監(jiān)理是一項智力服務(wù)活動，監(jiān)理人員需要具備很高的素質(zhì)。目前，監(jiān)理人員儲備不足，必須加強業(yè)務(wù)培訓，培養(yǎng)一定規(guī)模的能勝任監(jiān)理工作的專業(yè)人才隊伍。

7 結(jié)語

工程監(jiān)理制在一些發(fā)達國家已經(jīng)過幾百年的不斷發(fā)展和完善，其基本理論和方法，已得到世界各國工程建設(shè)領(lǐng)域的廣泛認同。隨著我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)的迅速發(fā)展和人們質(zhì)量意識的不斷提高，林業(yè)生態(tài)工程實行監(jiān)理制是必然的趨勢。只要我們認真探索，努力實踐，解決好監(jiān)理過程中存在的問題，一定會給石林縣的林業(yè)生態(tài)建設(shè)帶來實實在在的好處。

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