從鄉(xiāng)級規(guī)劃入手 提高土地節(jié)約集約利用水平

侯桂華

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

土地是不可再生的資源,也是經(jīng)濟發(fā)展中重要的生產(chǎn)要素，土地資源的配置不但關系到國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也關系到子孫后代的生存和發(fā)展。基于此，黨中央、國務院從我國的基本國情出發(fā)，實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度,把土地作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一，形成了與計劃、金融、財政、土地相互配合和制約的調(diào)控機制。作為土地調(diào)控的龍頭和基本手段的土地利用總體規(guī)劃要適應這個要求，就必須以科學的發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的要求，通過技術創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，完善規(guī)劃的各項制度，進而達到在嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田的同時，通過對建設用地規(guī)模、結構、布局、開發(fā)次序的控制，防止盲目低水平重復建設、無序開發(fā)和粗放利用，維護國家糧食安全和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，保障宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行促進土地的集約合理利用和優(yōu)化配置，為經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃，必須全面落實以人為本的科學發(fā)展觀，充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用，以節(jié)約和集約使用土地中心，促進經(jīng)濟增長方式由粗放型向節(jié)約型的轉(zhuǎn)變。

提高土地的節(jié)約集約利用水平，可以從經(jīng)濟，政策，技術等多個層面入手加以實現(xiàn)。規(guī)劃作為土地管理的龍頭，起著先導和調(diào)控的重要作用。我國的土地利用總體規(guī)劃按行政隸屬劃分分為五個級別:全國土地利用總體規(guī)劃、省級土地利用總體規(guī)劃、地市級土地利用總體規(guī)劃、縣級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃屬于規(guī)劃的最低層次，屬于實施性規(guī)劃。規(guī)劃成果以規(guī)劃圖為主，為用地管理提供直接依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃雖然屬低層規(guī)劃，其執(zhí)行質(zhì)量直接關乎著上層規(guī)劃意圖能否得到順利貫徹落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃對于各類土地的用途布局作了詳細規(guī)定，并制定出每類用途的具體要求和限制條件，是使土地能夠地盡其用的直接依據(jù)，是促使土地節(jié)約集約科學利用的重要支撐。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在促進土地節(jié)約集約利用中的作用

1.1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的理性

土地宏觀調(diào)控的真正目的是通過合理調(diào)整和布局各業(yè)用地，尤其是城鄉(xiāng)建設用地，達到由粗放型向集約型的土地利用方式轉(zhuǎn)變。因此，不能把土地宏觀調(diào)控簡單等同于限制土地供應，而應該在保護耕地、土地生態(tài)環(huán)境的前提下，重點通過優(yōu)化利用結構、合理布局各業(yè)用地，積極挖掘存量土地潛力，引導土地利用向土地節(jié)約集約利用的規(guī)劃目標、利用方向運行，為經(jīng)濟健康發(fā)展提供良好的土地環(huán)境，這才是新一輪土地利用總體規(guī)劃在土地宏觀調(diào)控背景下的題中應有之義 ，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，土地利用的變化也隨著經(jīng)濟發(fā)展的步伐日益加快，鄉(xiāng)級行政區(qū)作為最基本的土地管理單元，其土地利用的合理性和集約性關系著整個國家土地資源的利用效率。

1.2 促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是一個開放的動態(tài)的系統(tǒng)，它既是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，合理安排生產(chǎn)力布局，保障人民生活基本需要和促進國民經(jīng)濟快速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的藍圖，也是編制土地利用年度計劃及審批各項用地的重要依據(jù)。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，就是要協(xié)調(diào)好各部門用地比例，提高土地資源的利用效率。

1.3 實現(xiàn)土地利用可持續(xù)發(fā)展

在對土地資源調(diào)查、分類、分區(qū)，制定土地利用標準，對土地利用進行安排和規(guī)劃，并制定相應的法律和政策措施或利用其他手段，保障土地利用規(guī)劃的實現(xiàn)?？茖W編制和有效實施土地利用規(guī)劃能夠防止最終導致破壞性后果的市場投機保障土地利用遵循經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益最大化原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

2 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題

2.1 規(guī)劃期過長引起的規(guī)劃實施效果減弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是基層的規(guī)劃，要征求民意，進行調(diào)研分析，結合現(xiàn)狀利用情況給出初步的指標，報上級土地管理部門審核，上級土地管理部門在統(tǒng)籌各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和用地需求的前提下進行指標的分解。如此自下而上，又自上而下的反復研究分解過程，在現(xiàn)行的管理體制和決策方式下，極易出現(xiàn)拖沓，延遲等現(xiàn)象。

2.2 規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)、圖件及文本三者不能嚴格統(tǒng)一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用總體規(guī)劃編制要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎數(shù)據(jù)、圖件和文本應嚴格一致，但是在執(zhí)行過程中還存在許多問題，比如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎工作開展較晚，沒有電子版的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖；即使是有電子圖件的，由于不同權屬的宗地界限不規(guī)整，作圖時需要打破圖斑進行手繪，準確性大大降低；另外也出現(xiàn)文本中的數(shù)據(jù)與電子底圖的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有出入的現(xiàn)象，出現(xiàn)原因難以考證。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容剛性強,實施難度大

根據(jù)新形勢的需要，為了增加規(guī)劃的可操作性，按照“彈性”與“剛性”相結合的原則，把指標分成強制性指標和指導性指標規(guī)劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當。

2.4 現(xiàn)有規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接不當

由于我國的規(guī)劃體系不夠完善,規(guī)劃編制時間、調(diào)整范圍不統(tǒng)一,交通、水利、城市建設、生態(tài)環(huán)境建設、旅游規(guī)劃等在土地利用上與土地規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不銜接的問題比較突出。重城鎮(zhèn)規(guī)劃輕土地規(guī)劃的傾向比較嚴重。雖然在理論上各項規(guī)劃應與土地利用規(guī)劃相互銜接,但由于各項規(guī)劃的側(cè)重點不同,修編期限不同步,缺少統(tǒng)一的建設用地標準,操作起來協(xié)調(diào)性差,實施難度大。各規(guī)劃之間缺乏一致性，有的甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位相去甚遠，讓基層的規(guī)劃執(zhí)行人員無所適從。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的完善

3.1 改變管理體制，加強法制建設

要在《土地管理法》修訂的基礎上，盡快出臺《土地利用規(guī)劃條例》，通過經(jīng)濟、行政、法律手段，保證規(guī)劃的順利實施。

3.2 土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查工作亟須規(guī)劃統(tǒng)一

根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，建議《土地管理實施條例》第十五條第三款中土地等級每六年調(diào)整一次改為每五年調(diào)整一次，并且最好在每次規(guī)劃制定或調(diào)整前一年就做完更新調(diào)查工作。以表示村級界線為基礎的萬分之一圖件已不能適應農(nóng)村集體土地權屬管理的需要，迫切需要更大比例尺的圖件以反映村民小組集體土地所有權界線和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的界線，滿足集體土地所有權和使用權登記的要求。權屬調(diào)查不再以行政村為最小單元，而應調(diào)查到村民小組和承包的農(nóng)用地塊。這樣便于農(nóng)民保護自己的權益，有利于保護耕地。此外，土地流轉(zhuǎn)不允許改變用途，確需改變用途的，要求必須是經(jīng)有關部門論證通過的高科技項目。

3.3 提高規(guī)劃技術含量

應用地理信息(3S)技術,在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設同步進行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。利用高科技手段可以準確、及時掌握全國及每個局部的土地利用變化情況，并對國土資源利用狀況定期發(fā)布。隨著高科技項目用于土地的管理，各地上報的數(shù)據(jù)也將更貼近真實違反規(guī)劃的現(xiàn)象也會大大減少，在真實、準確的數(shù)據(jù)基礎上編制出來的土地利用總體規(guī)劃也必將更科學、合理、更具有權威性和可操作性?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃對于整個規(guī)劃體系起到基礎性的作用，應當積極運用法律、行政、經(jīng)濟、技術、工程的各種手段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制實施施加影響，提高其科學性、可操作性及現(xiàn)勢性。為我國土地資源的合理利用和科學布局提供良好的參照藍圖和法律依據(jù)，提高資源的使用效率，加強國土資源的節(jié)約集約利用。