試論我國環(huán)境管理體制：問題與出路

洪 源

（中央司法警官學院，河北 保定 071000）

進入20世紀以來，伴隨著科學技術和生產(chǎn)力的突飛猛進，人類創(chuàng)造了前所未有的現(xiàn)代文明，同時也埋下了世界性環(huán)境危機的隱患。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，已于2010年起一舉超越日本而成為世界第二大經(jīng)濟體，然而經(jīng)濟方面的輝煌業(yè)績并不能遮蔽 “沙塵暴”、“霧霾”等一系列環(huán)境問題為國人敲響的警鐘。我國環(huán)境管理體制由此而暴露出來的諸多弊端也日漸受到社會各界的廣泛關注。

1 我國環(huán)境管理體制存在的問題

1.1 機構設置不夠合理

與英美等國外先進國家相比，我國環(huán)境管理機構的設置缺乏協(xié)調性和科學性。從縱向來看，我國環(huán)境行政組織分為中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級，實行各級環(huán)保部門在同級政府統(tǒng)一調度下工作的以地域管理為主的管理模式。這種條塊式管理模式雖然有利于地方經(jīng)濟建設、環(huán)境保護和社會進步的協(xié)調發(fā)展，但卻削弱了環(huán)保系統(tǒng)上下級間必要的制約力和整體凝聚力，不僅增加了企業(yè)的環(huán)保成本、降低了市場競爭力，同時也不利于環(huán)保工作的深入開展和地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。從橫向看，我國實行“統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工負責相結合”的基本管理原則，即在憲法和相關法律的框架內，按照以各級環(huán)保部門為主、各相關部門為輔的方式統(tǒng)一監(jiān)督管理本轄區(qū)內的環(huán)保工作。該原則體現(xiàn)了地方管理的整體性，但卻未能就其內涵和外延做進一步的補充解釋和法律界定，導致實際工作中環(huán)保部門與各分管部門間關系與分工界限不明、權利沖突不斷，統(tǒng)一協(xié)調管理終成一紙空文。

1.2 環(huán)保法系不夠完善

就目前來看，我國環(huán)保法律體系仍然不夠完善。具體表現(xiàn)為：一是，環(huán)保法律體系還存在很多空白，以循環(huán)經(jīng)濟法為例，像日本等發(fā)達資本主義國家已經(jīng)構建出由基本法、綜合法和專項法等組成的完備的法律體系，而我國很多地方政府僅出臺一部地方性法規(guī)，實在是杯水車薪；二是，環(huán)保立法缺乏時效性和針對性，“事后立法”多于“事前立法”，很多專項條款言辭模糊，在具體執(zhí)行時表現(xiàn)出很強的人為性和主觀性，缺乏必要的穩(wěn)定性；三是，環(huán)保法規(guī)缺乏科學嚴謹性和實際可操作性，很多地方性環(huán)保法規(guī)之間缺乏一致性，甚至相互矛盾，這不僅有失法律的公平性原則，同時也易為某些別有用心之徒所利用；四是，環(huán)保法規(guī)處罰力度低，造成環(huán)保守法、執(zhí)法成本高、違法成本低的“兩高一低”局面，環(huán)保立法成為政府和企業(yè)之間的一場博弈。

1.3 政績考核不夠客觀

當前，我國地方政府政績考核指標缺乏客觀性。從中央文件來看，我國黨政干部考核體系的三個方面共17項考核內容中，環(huán)保內容只占一項。從各地方實際來看，某些地方干部為了政績和升遷而片面追求經(jīng)濟GDP的增長、忽略生態(tài)平衡和環(huán)境保護，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟一時發(fā)展的現(xiàn)象仍屢見不鮮。這不僅加劇了環(huán)境的惡化，同時也刺激了粗放型經(jīng)濟模式的瘋長。從宏觀上看，它忽略環(huán)境損失在公共產(chǎn)品中的比重，從而阻礙國家經(jīng)濟長遠發(fā)展目標的實現(xiàn)。從微觀上看，水、大氣、噪聲、固體廢棄物等污染既使我國生態(tài)環(huán)境蒙受巨大損失，同時也直接危及到人類自身的生存和發(fā)展。政府作為環(huán)保的中堅力量，理應高度重視并全面反思自身行政行為。

1.4 監(jiān)督主體不夠健全

就我國目前環(huán)保管理體系而言，監(jiān)督主體還不夠健全。具體表現(xiàn)有：一是，政府單一性監(jiān)督，群眾監(jiān)督多停留于口頭或表面，真正公開引導公眾介入監(jiān)督落實不到位；二是，缺乏配套法律法規(guī)來保證和規(guī)范新聞媒體、網(wǎng)絡大眾、民間組織等社會各界參與監(jiān)督；三是，由于缺乏必要的宣傳和系統(tǒng)性教育，公眾環(huán)保意識淡薄。

2 我國環(huán)境管理體制發(fā)展的出路

2.1 健全環(huán)境管理機構

健全而完善的環(huán)境管理機構，是我國實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標的必要前提和重要保證。因此，我們應全面提升以國家環(huán)?？偩譃槭椎母鳝h(huán)保機構的工作效力和綜合協(xié)調能力。從縱向來講，我們可以嘗試建立環(huán)保部門的垂直管理體系，即基層環(huán)保部門的負責人和業(yè)務由相應的上級環(huán)保部門來任命和規(guī)劃審批，在事權上按照法律規(guī)定明確中央與地方的權力范圍，各行其是，各盡其責；在決策管理權上，嘗試建立以中央為主、地方為輔的分權式宏觀調控模式，以有效遏制地方保護主義的行政干預，提高環(huán)保部門的執(zhí)法力和公信力。從橫向來看，應根據(jù)不同部門在環(huán)保監(jiān)督中的特性來劃定其法律地位和職責權限。在環(huán)境保護過程中，無論是從管理層次還是從管理范圍來講，環(huán)保部門都應居于主導、統(tǒng)率全局的地位，他們主要是通過運用具有行政監(jiān)督執(zhí)法性質的行政手段來對環(huán)境保護進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，而其他相關部門則居于輔助地位，他們主要是通過采行具有自我監(jiān)督性質的自我調節(jié)和自我制約手段來配合環(huán)保部門的統(tǒng)一調度。

2.2 完善環(huán)保法律體系

環(huán)保法律體系的完善與否，直接關系到我國整個環(huán)保管理體制的興衰成敗。就我國目前的情勢，應著力于以下幾個方面：一是，進一步修訂憲法、刑法等基本法，為中央和各地方環(huán)保法規(guī)的制定與實施提供根本性依據(jù)和法律保障；二是，結合各區(qū)域實際，加緊制定和出臺一批環(huán)保專項法；三是，加大處罰力度，可以考慮將按比例罰款、追究刑事責任等方式融入到具體的環(huán)保法條當中。

2.3 改進政績考核標準

改進政績考核機制，即要把環(huán)境的好壞切實納入到對領導干部的政績考核項目中去，用標準來強化約束領導干部的環(huán)保行為，用制度來確保環(huán)境的良性發(fā)展。全面改進環(huán)保政績考核機制，必須做到：一是，嚴格將環(huán)保測評結果與干部政績相掛鉤，實行一票否決制；二是，建立環(huán)境問責制，對拒不執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)造成嚴重后果的、對因決策失誤或行政干預等造成生態(tài)破壞或環(huán)境污染的單位及黨政一把手，要嚴格追究其行政責任，情節(jié)嚴重的還應追究其刑事責任；三是，要建立健全激勵機制，對在環(huán)保方面做出突出貢獻的單位和個人給予公開表彰，同時作為選用和提拔干部的重要考核依據(jù)；四是，要進一步加強政府領導干部的環(huán)境法制教育，提高他們的環(huán)保意識，樹立科學的政績觀和發(fā)展觀。①

2.4 改善社會監(jiān)督機制

現(xiàn)代政治以重視權力的分配和相互制約為基礎，通過強化權力監(jiān)督來防止權力的濫用和保證行政活動的合法性和高效性。因此，通過完善社會監(jiān)督機制來制約和提高環(huán)保行政效力是非常必要的。針對我國實際，可從以下幾方面入手：一是，加強環(huán)保部門的內部監(jiān)查制度，通過組織內部和上下級之間的相互監(jiān)查，來衡量和校正自身管理活動，以促進組織目標的順利實現(xiàn)；二是，建立健全公眾聽證制度，維護公眾知情權和監(jiān)督權，提高公眾環(huán)保意識，增強政府行政決策的科學性與民主性；三是，建立由當?shù)毓?、新聞媒體、民間組織、企業(yè)單位等所組成的定期對地方政府環(huán)保行政行為進行績效評估的制度，以解決環(huán)境管理部門外部監(jiān)督主體缺失的問題等等。

［1］杜萬平.對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考[J].中國行政管理，2006，03：99.

［2］鄭恩亮.環(huán)境立法的公眾參與[J].理論研究，2011，02：78-79.

注釋：

①盧淳.我國環(huán)境管理體制存在的問題及對策研究[D].中山大學公共管理學系，2008：38-39.