基于公平與效率框架下的油田征地補(bǔ)償問(wèn)題研究

崔廣周

(中原石油勘探局對(duì)外關(guān)系處，河南 濮陽(yáng) 457000)

隨著油田建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，征地面積逐年增加，因征地補(bǔ)償也引發(fā)了油田企業(yè)和被征地農(nóng)民的許多矛盾和糾紛，對(duì)企業(yè)、社會(huì)的穩(wěn)定都有嚴(yán)重的影響。歸根結(jié)底是因?yàn)樵谟吞镎鞯匮a(bǔ)償問(wèn)題上存在著公平與效率的不足之處，因此，本文基于公平與效率框架對(duì)油田征地補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了初步的研究。

一、油田征地的特點(diǎn)

我國(guó)油田征地在特點(diǎn)上類(lèi)似于城市化進(jìn)程中的征地，但仍有其特殊性。首先，在地域分布上，地域性特點(diǎn)明顯，多數(shù)油田分布于西部貧困區(qū)，所以征地補(bǔ)償對(duì)象的對(duì)象也是針對(duì)貧困的農(nóng)民。其次，原有的油田建設(shè)都是依靠國(guó)家劃撥，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)企改革的深入，這一制度已經(jīng)逐漸被取消。但由于油田企業(yè)的服務(wù)性特征，其征地仍是具有其行業(yè)特殊性。最后，征地補(bǔ)償安置方式單一，一次性的金錢(qián)補(bǔ)償對(duì)企業(yè)是沒(méi)有了后顧之憂(yōu)，但是對(duì)農(nóng)民的日后長(zhǎng)遠(yuǎn)生活卻沒(méi)有了可靠的保障，加之補(bǔ)償費(fèi)用少難以給農(nóng)民的養(yǎng)老和就業(yè)提供有效保障。

二、目前油田征地補(bǔ)償存在的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)土地使用有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有具體的規(guī)定，油田征地補(bǔ)償是嚴(yán)格按照現(xiàn)行的土地有償使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，但是這一標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)漸漸失去了公平性。

（一）油田征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，對(duì)被征地農(nóng)民明顯不公平

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在近10年內(nèi)取得了突飛猛進(jìn)的成果，物價(jià)上漲，人們的生活水平大幅提高，國(guó)家制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)整，所以油田征地對(duì)失地人的補(bǔ)償根本無(wú)法滿(mǎn)足他們的生活需要，所以農(nóng)民對(duì)油田征地一直持有反對(duì)的心理。根據(jù)目前油田征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，被征地農(nóng)民按照人均獲得的補(bǔ)償都難以維持生活，所以失地農(nóng)民的生活水平普遍下降，有的甚至淪為貧困戶(hù)。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，大部分油田地區(qū)征地補(bǔ)償，按照各地的消費(fèi)水平，只能維持基本生活兩到三年。國(guó)家在后續(xù)的文件規(guī)范中也提出，征地補(bǔ)償要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，但是有沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，原有生活水平是一個(gè)缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)的概念，且生活水平在橫向地區(qū)間、縱向時(shí)間上都有較大的差異。所以，目前油田征地補(bǔ)償?shù)牟还饺栽诶^續(xù)。

（二）安置責(zé)任主體不明確，實(shí)施上缺乏效率

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)?；谶@樣的規(guī)定，對(duì)于實(shí)地農(nóng)民的未來(lái)出路提供了保障，是一種發(fā)展式的有效安排。但是具體的安置辦法和主體又沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中政府和用地油田企業(yè)相互推諉。對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)保障也屬于征地補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)方面，政府和企業(yè)都不積極地解決這一問(wèn)題，大大降低了完成征地補(bǔ)償?shù)男剩瑢?duì)農(nóng)民難以做到公平的保障其權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是他們基本生活的保障和來(lái)源，如果單純的以金錢(qián)補(bǔ)償，那農(nóng)民在失去土地后還要面臨就業(yè)的難題。而目前多數(shù)油田在征地時(shí)都只簡(jiǎn)單的采用一次性金錢(qián)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低，難以保障生活，還缺乏對(duì)農(nóng)民日后就業(yè)和生活保障的安排，無(wú)論從效率角度還是從公平角度都是一種缺乏效率的安排。

三、解決我國(guó)有田征地補(bǔ)償問(wèn)題的對(duì)策

目前，油田征地引起的失地農(nóng)民保障問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)問(wèn)題的重要內(nèi)容，不但關(guān)系到農(nóng)民的民生問(wèn)題，也對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著重要意義。對(duì)這一恩特的解決，理論界提出了很多的方案，但均存在操作難的問(wèn)題，如何在公平與效率的框架下有效的解決油田征地補(bǔ)償問(wèn)題是解決矛盾的關(guān)鍵。

這是對(duì)油田征地補(bǔ)償模式的一種大膽創(chuàng)新式理論設(shè)想。這是借鑒某些地區(qū)在城市化建設(shè)中征地的補(bǔ)償方式，土地是農(nóng)民的資本，以土地入股，是基于農(nóng)民對(duì)土地享有的收益權(quán)，也是保障農(nóng)民分享土地增值后的收益的一種利益調(diào)節(jié)機(jī)制。在油田征地補(bǔ)償?shù)耐晟浦?，采用土地入股分紅能夠使農(nóng)民分享到油田的收益，收益的取得是隨著油田開(kāi)發(fā)的進(jìn)一步深入不斷取得的，這樣就能解決農(nóng)民的長(zhǎng)期生活穩(wěn)定，這種持續(xù)性的補(bǔ)償方式對(duì)各方利益都是有益的，也是穩(wěn)定企業(yè)、社會(huì)秩序的良策。

（二）土地出租復(fù)墾模式

油田建設(shè)用地會(huì)對(duì)土地造成嚴(yán)重的破壞和污染，而且復(fù)墾施工難度大，目前油田土地復(fù)墾還沒(méi)有一套完善有效的方案。我國(guó)土地政策和相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定"誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾"，這樣的規(guī)定對(duì)政府和農(nóng)民參與到復(fù)墾工作中沒(méi)有形成調(diào)動(dòng)作用，而企業(yè)在已經(jīng)支付了征地補(bǔ)償后也不愿意再投入力量進(jìn)行復(fù)墾工作。所以從保護(hù)和合理用地的角度，可以在油田征地時(shí)不改變土地的性質(zhì)，從農(nóng)民手中租賃土地，等油田開(kāi)發(fā)完成之后，由企業(yè)、農(nóng)民和政府共同進(jìn)行土地復(fù)墾，這樣既保證了油田的建設(shè)開(kāi)發(fā)，又能夠是土地能夠繼續(xù)耕種，不論從經(jīng)濟(jì)效益還是社會(huì)效益上，都是最有效率的。

（三）以“土地?fù)Q保障”模式

土地?fù)Q保障也是城市化進(jìn)程中的一種新型征地補(bǔ)償模式，是指在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶(hù)，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給土地置換機(jī)構(gòu)，由土地置換機(jī)構(gòu)根據(jù)土地管理部門(mén)規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、水利設(shè)施費(fèi)、撤組轉(zhuǎn)戶(hù)費(fèi)等費(fèi)用全部或一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。實(shí)踐中已經(jīng)有部分油田企業(yè)應(yīng)用了這種模式，而從結(jié)果上看，這種模式也是公平且有效率的，對(duì)解決目前征地補(bǔ)償中的矛盾也是有明顯效果的。首先從效率上來(lái)說(shuō)，這種模式減少了油田企業(yè)的談判成本，油田企業(yè)只需與土地置換機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商并簽訂合同即可在土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)；其次從公平角度來(lái)看，失地農(nóng)民得到了切實(shí)足夠的社會(huì)保障，他們的生活、醫(yī)療、就業(yè)等問(wèn)題都得到了有效的解決。

結(jié)語(yǔ)

由于現(xiàn)今的土地法律規(guī)范和文件中對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定過(guò)低，失地農(nóng)民的利益得不到公平有效的保障，有的失地農(nóng)民甚至變得生活困難。所以一定要在公平與效率的框架之下完善油田征地補(bǔ)償，保障油田企業(yè)的正常生產(chǎn)建設(shè)，保障農(nóng)民在失地后生活上有足夠的保障，能夠安居樂(lè)業(yè)，從而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

[1]楊琛，陳怡男.油田建項(xiàng)目征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題及對(duì)策研究[J].管理觀察，2009(6).

[2]賈生中,論我國(guó)征地補(bǔ)償與失地農(nóng)民邊緣化的關(guān)系[J].魅力中國(guó)，2010(20).