城市的邊緣規(guī)劃失效的原因分析及其改進(jìn)措施

周立威

（綏化學(xué)院農(nóng)業(yè)與水利工程學(xué)院，黑龍江 綏化 152061）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的快速建設(shè)，原來的城市邊緣區(qū)已成為現(xiàn)代的城區(qū)，但隨之出現(xiàn)了各類城市問題，因在城市的邊緣發(fā)展中，開發(fā)建設(shè)會(huì)受到城市發(fā)展及自身發(fā)展方面的雙重需求，使得管理受到上級(jí)與本身管理機(jī)構(gòu)雙重的領(lǐng)導(dǎo)，管理的錯(cuò)位及交叉，讓城市的邊緣規(guī)劃決策處于尷尬狀態(tài)，而城市的邊緣區(qū)發(fā)展對(duì)城市的整體發(fā)展具有很大影響，在城市規(guī)劃當(dāng)中，避免規(guī)劃失效，防止出現(xiàn)土地管控失效、城市空間無序擴(kuò)展及土地使用率不高等現(xiàn)象，采取合理的改進(jìn)措施是必要的。

1 城市邊緣規(guī)劃失效的原因分析

1.1 規(guī)劃體系不完善而出現(xiàn)失效

在我國的城市邊緣區(qū)，其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系并不完善，制定過程比較隨意，沒有起到應(yīng)有作用，邊緣規(guī)劃失效的原因主要包含下列兩方面：原因一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的理論研究不到位，規(guī)劃理論基礎(chǔ)比較廣，但沒有形成體系，致使所制定的規(guī)劃流于表面形式，或者背離現(xiàn)實(shí)，不能形成有操控的價(jià)值產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也不能有效指導(dǎo)[1]；原因二是在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的針對(duì)性并不強(qiáng)，諸多產(chǎn)業(yè)規(guī)劃無科學(xué)論證與嚴(yán)格制定的過程，從而致使邊緣規(guī)劃失效。

1.2 邊緣規(guī)劃管理彈性不足而出現(xiàn)失效

受我國原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，現(xiàn)代規(guī)劃模式與管理帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃期統(tǒng)一性過分強(qiáng)調(diào)，而市場經(jīng)濟(jì)條件下，邊緣區(qū)發(fā)展會(huì)面臨一些突發(fā)的狀況，這時(shí)邊緣規(guī)劃管理的彈性不足，會(huì)給城市邊緣地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來較大影響，進(jìn)而給管理及規(guī)劃帶來較大麻煩。另外，在規(guī)劃編制的管理體系當(dāng)中，規(guī)劃編制與審批周期比較長，當(dāng)規(guī)劃批復(fù)下來之后，與實(shí)際建設(shè)狀況已不相符，在我國的現(xiàn)階段城市邊緣發(fā)展中，規(guī)劃失效已成普遍現(xiàn)象，尤其是在總體規(guī)劃層面，使得城市規(guī)劃成為墻上的掛圖而已，沒有發(fā)揮其真正作用[2]。

1.3 規(guī)劃目標(biāo)的定位不夠準(zhǔn)確

在城市的邊緣規(guī)劃中，其目的是因地制宜地充分挖掘現(xiàn)有資源，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)選擇、布局合理化與發(fā)展規(guī)模評(píng)價(jià)等方法提高邊緣區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭能力。所以，城市的邊緣規(guī)劃會(huì)受經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展目標(biāo)制約，就我國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)踐看，多數(shù)邊緣地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定目標(biāo)并不準(zhǔn)確，致使規(guī)劃目標(biāo)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相脫節(jié)，不是滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是超前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這兩種狀況下的結(jié)果均會(huì)讓產(chǎn)業(yè)規(guī)劃淪為一紙空談，失去原有的意義。

1.4 規(guī)劃科學(xué)性及協(xié)調(diào)度不足

在我國現(xiàn)階段的城市規(guī)劃中，其編制依然停留在物質(zhì)空間靜態(tài)的構(gòu)圖層面，注重了技術(shù)與形式，但未關(guān)注到政府、公眾及經(jīng)濟(jì)利益方面，重大規(guī)劃決策制定的時(shí)候，缺少相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分析，城市長遠(yuǎn)發(fā)展與社會(huì)、物質(zhì)及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)研究不足，在這種狀況下，編制出的規(guī)劃本身存在較大缺陷，制定規(guī)劃決策的連續(xù)性與科學(xué)性降低，在實(shí)施過程當(dāng)中，經(jīng)不起規(guī)劃檢驗(yàn)，以至于規(guī)劃失效。另外，規(guī)劃編制與其他發(fā)展部門具有較大關(guān)系，如給排水、交通及土地等[3]，在城市的邊緣規(guī)劃中，多數(shù)規(guī)劃師關(guān)注了土地使用方面的規(guī)劃，對(duì)其他部門的管理訴求考慮并不多，使得邊緣規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)相脫節(jié)，從而使得規(guī)劃失效。

2 城市邊緣規(guī)劃失效的改進(jìn)措施

2.1 完善城市規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)各規(guī)劃間的關(guān)系

在城市邊緣規(guī)劃中，其規(guī)劃失效問題并不是孤立存在的，而是存在一定關(guān)聯(lián)性，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系、觀念與模式等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，方能有效解決規(guī)劃失效問題。規(guī)劃作為一個(gè)體系，其規(guī)劃編制不止關(guān)注本身問題，也要關(guān)注邊緣規(guī)劃和其他規(guī)劃間關(guān)系，特別是城市規(guī)劃方面的銜接，從定制角度看，規(guī)劃與其對(duì)象、內(nèi)容及功能均不同，彼此間的作用也是不相同的[4]。在邊緣地區(qū)的發(fā)展中，規(guī)劃如同源泉，與其他規(guī)劃間的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是邊緣地區(qū)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，彼此間是雙向的因果關(guān)系，規(guī)劃不合理，邊緣地區(qū)的發(fā)展就如無源之水，失去了持續(xù)成長發(fā)展的生命力。因此，在城市的邊緣地區(qū)發(fā)展中，應(yīng)加強(qiáng)城市規(guī)劃體系的完善，尤其是邊緣規(guī)劃和其他規(guī)劃間的合理協(xié)調(diào)，以促進(jìn)邊緣地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

2.2 加強(qiáng)邊緣地區(qū)的管理體制創(chuàng)新

在城市的邊緣規(guī)劃中，要有效發(fā)揮邊緣規(guī)劃的作用，需要加強(qiáng)管理體制改革創(chuàng)新。在管理體制中，土地制度管理是非常重要的，為了合理管理土地制度，應(yīng)該對(duì)集體土地入市進(jìn)行嚴(yán)格控制，源頭上管理好土地，方能有效阻止違法建設(shè)的發(fā)展。并制定合理的土地整理政策，向小區(qū)、集約化經(jīng)營進(jìn)行集中，實(shí)現(xiàn)集約用地的目標(biāo)。還要完善城市的規(guī)劃約束機(jī)制，對(duì)攤大餅式的擴(kuò)展形式進(jìn)行遏制，要嚴(yán)格依據(jù)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)原則，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃管理，并制定城市的邊緣布局規(guī)劃，強(qiáng)化土地執(zhí)法，強(qiáng)化違法用地檢查的力度，同時(shí)加強(qiáng)審批制度的完善。要完善管理機(jī)制，還應(yīng)協(xié)調(diào)條塊間的關(guān)系，創(chuàng)造良好管理效率。

2.3 合理控制城市邊緣規(guī)劃目標(biāo)

城市規(guī)劃作為管理及決策目標(biāo)的控制過程，在邊緣規(guī)劃中，要注重邊緣規(guī)劃的合理性，將其作為彈性動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，管理方法與邊緣動(dòng)態(tài)發(fā)展的變化要相切合，在城市的規(guī)劃原則下，構(gòu)建目標(biāo)控制的系統(tǒng)，對(duì)城市的形體環(huán)境進(jìn)行研究，進(jìn)而構(gòu)想遠(yuǎn)景的發(fā)展形態(tài)，易形成合力的城市規(guī)劃目標(biāo)與概念，從而制定出相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃原則與導(dǎo)則，實(shí)施空間管理。城市規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)決策過程性，讓他更加適應(yīng)城市的邊緣動(dòng)態(tài)發(fā)展[5]。對(duì)于邊緣地區(qū)的突發(fā)因素或者不可預(yù)見的外力作用出現(xiàn)變化時(shí)，要及時(shí)給出相應(yīng)調(diào)整，以動(dòng)態(tài)工作方法和程序?qū)吘壍貐^(qū)的動(dòng)態(tài)過程相適應(yīng)。

2.4 邊緣規(guī)劃中要遵循因時(shí)因地制宜的原則

在城市的邊緣空間有較高動(dòng)態(tài)作用，土地的利用方式具有較為廣闊的轉(zhuǎn)換空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)有較大可變度，但隨著時(shí)間推移，技術(shù)快速更新，城市的邊緣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生變化，所以，城市的邊緣規(guī)劃應(yīng)充分考慮空間及時(shí)間等因素，有效確定因地制宜與因時(shí)制宜的原則，讓規(guī)劃自身能有可調(diào)范圍與彈性空間，有效適應(yīng)空間及時(shí)間變化帶來的影響，并在生態(tài)環(huán)境容量約束及人口資源承載力中，合理規(guī)劃邊緣地區(qū)的發(fā)展大計(jì)。

2.5 創(chuàng)新邊緣規(guī)劃新模式

傳統(tǒng)規(guī)劃模式能概括成時(shí)間、規(guī)模及布局，其規(guī)劃模式特點(diǎn)為封閉式的靜態(tài)完整狀態(tài)，專注在邊緣地區(qū)兩端點(diǎn)的描述上，對(duì)邊緣地區(qū)的本身生長規(guī)律卻忽視了。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，規(guī)劃模式并不能適用城市邊緣地區(qū)的不確定發(fā)展，也不能起到規(guī)劃引導(dǎo)作用，城市邊緣地區(qū)的發(fā)展具有動(dòng)態(tài)性、過渡性與二元性等特點(diǎn)，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想，采取動(dòng)態(tài)性及彈性的邊緣規(guī)劃新模式，其新模式可概括成規(guī)模、產(chǎn)業(yè)及布局的特點(diǎn)，該模式是開放的、動(dòng)態(tài)的，在邊緣地區(qū)的動(dòng)態(tài)發(fā)展中，要有效重視本身發(fā)展規(guī)律，并積極面對(duì)挑戰(zhàn)和機(jī)遇，以促進(jìn)邊緣規(guī)劃的科學(xué)合理開展。

3 結(jié)語

在市場化作用下，城市規(guī)劃的作用越來越重要，并扮演著市場失效彌補(bǔ)者的角色，但市場制度不斷完善的今天，城市規(guī)劃的調(diào)控作用不斷變?nèi)酰率钩鞘械倪吘壱?guī)劃失效，要發(fā)揮城市邊緣規(guī)劃的真正作用，需要明確邊緣規(guī)劃定位，分析其原因，并采取合理的改進(jìn)措施，以促進(jìn)城市邊緣規(guī)劃的科學(xué)合理性。

[1] 喬楊.城市邊緣區(qū)規(guī)劃失效的根源解析及政策改進(jìn)研究[D].遼寧：大連理工大學(xué)，2012.

[2] 卓想，楊祖貴，成受明.城市邊緣區(qū)整體規(guī)劃探討[J].《規(guī)劃師》論叢，2012.

[3] 李永平，段建南.城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的現(xiàn)存問題與調(diào)控策略[J]. 湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013(8).

[4] 謝林霞，李淼.城市邊緣區(qū)環(huán)境空間設(shè)計(jì)中的安全性分析[J].作家，2011(22).

[5] 宋立新，周春山，歐陽理.城市邊緣區(qū)公共開放空間的價(jià)值、困境及對(duì)策研究[J].現(xiàn)代城市研究，2012(3).