我國行政權運行過程中的失范及控制探究

□ 付耀華

（臨滄師范高等?？茖W校，云南 臨滄 677000）

一、我國行政權及其理想權力結構的理論分析

（一）行政權及其特點

行政權，是政府為實現(xiàn)國家既定的行政目的，綜合運用法律授予的強制性權力、報償性權力、說服性權力，讓管理對象的行為服從自己意志。行政權具有以下特點：一是人民是行政權的所有者，人民以民主的方式共同讓渡了部分使用權給行政機關，并要求行政機關在行使行政權時必須在人民制定的憲法所確立的憲政框架內(nèi)進行。二是行政權作為國家權力的重要組成部分，在行政管理活動中具有強制性，表現(xiàn)為“命令——服從”，“不服——先從”，“不從——受罰”，這種強制性往往容易擴張以致具有侵略性，導致行政權異化或失控。三是行政權的本質(zhì)是行政機關通過對公共利益的集合、維護和再分配，達到保護社會成員的個人利益，確保社會成員利益的公平性。四是行政權具有自由裁量權的“自由性”很容易導致行政自由裁量權的濫用，引發(fā)行政主體的腐敗，造成行政相對人的利益損害。［1］

（二）行政權力的理想結構

政府權力如果不加控制和制約，被濫用的可能性就很大，那么人民的自由權利受到侵害的可能性也就越大?，F(xiàn)實中，只要存在立法權與行政權集于一人之手，就會出現(xiàn)“法官就是立法者”、“制定暴虐的法律并暴虐地執(zhí)行這些法律”，司法權與立法權不分以致對公民的生命和自由施行專斷的可能；只要存在權力超越法律、行政權膨脹為權杖的現(xiàn)象，就會出現(xiàn)司法權同行政權糾合，法官手中就握有壓迫者的力量。［2］

從憲法的視角來審視行政權力，理想的行政權力結構應當表現(xiàn)在以下幾個方面：行政權與相對人權利呈現(xiàn)為均衡化、行政主體法律地位與相對方法律地位呈現(xiàn)為均衡化、公平與效率呈現(xiàn)為均衡化、公益與私益呈現(xiàn)為均衡化的結構；權力格局的外觀表現(xiàn)形式是行政權與行政相對人的權利形成對峙的均勢；權力格局的實質(zhì)則是行政機關與公民的法律地位是平等的；權力格局之間的關系是行政權力的供給與社會需求之間的供求是平衡的；權力格局內(nèi)部諸要素配置效率是立法預期的社會利益達得到最大化實現(xiàn)，行政資源及其它的社會資源達到最優(yōu)配置。［3］

二、我國行政權運行過程中的失范

（一）“官本位”意識和“全能政府”觀念使行政權處于一種“超然”地位

“人類歷史發(fā)展的車輪碾碎了人們對掌權者善意依賴的幻想，禪讓制的賢明早已被無情劫掠和肆意攫取所取代，公權私用的巧取豪奪充斥著歷史書本的每一頁，家天下中‘官主民客’的淫威至今仍讓人們心有余悸，多少世紀以來權力的陰影讓自由和尊嚴暗淡無光，權力與權力控制問題一直是思想家、政治家和法學家們面臨的一個難題”。［4］由于受到傳統(tǒng)的根深蒂固的“官本位”和“全能政府”觀念的影響，我國行政權的運行一直處于“超然”的地位而得不到有效的控制。行政權可以侵入到社會的各個領域和個人生活的諸多方面，超越了法律、思想、道德限制的原則。政府的管轄權限日益擴展，形成“氣球式結構”政府權能，政府的管理范圍超出了其能力相宜的限度，管了許多不該管也管不了的事，致使政府的管理能力表現(xiàn)出脆弱性。

政府權力的無邊界增長必然排斥社會組織和公民個人自主行動，社會組織無法得到正常發(fā)育，民間組織和社會力量匱乏，社會自主性嚴重不足，社會內(nèi)部難于形成自我管理、自我約束、自我治理的機制，社會的活力與創(chuàng)造性被抑制，社會功能萎縮，“依賴政府型社會”和“臣民心態(tài)”形成。社會和個人都依靠政府來避免、預防、打擊和解決現(xiàn)實生活中的惡性事件。而社會則對政府及其官員的約束力不足，不能實施有效的監(jiān)督。面對“全能政府”引發(fā)政府自身的發(fā)展危機和社會功能萎縮的現(xiàn)實，人類自私的天性和向往公正的企盼在現(xiàn)實中發(fā)生碰撞。我國的憲政建設也因此面臨著重重的困難。如何構筑理性的堤壩來防范權力的濫用，困擾著一代代先賢。

（二）政府的“理性經(jīng)濟人”角色致使行政權異化

政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用在于匡正市場失靈，彌補市場機制內(nèi)在缺陷，消除市場發(fā)展障礙，解決市場缺位，為促進市場發(fā)展創(chuàng)造條件。政府在市場經(jīng)濟中承擔起維護產(chǎn)權、優(yōu)化資源、穩(wěn)定經(jīng)濟和促進經(jīng)濟發(fā)展、保障國民權益和分配公平等經(jīng)濟職能。然而，現(xiàn)實中的政府卻扮演著“理性經(jīng)濟人”的角色而具有壟斷性、官僚組織的自利性，以追求自身經(jīng)濟利益為導向，不再以社會公共利益為已任，把為社會提供公共產(chǎn)品降到從屬地位。政府的自我擴張和趨利行為越來越多，在履行人民讓渡的一部分公共權力時，把自主權限擴展到極致，導致“國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化、個人利益商品化”局面的出現(xiàn)。政府工作人員利用其擁有的行政審批權、資源配置權及各種權力進行尋租，從而演變?yōu)檎紊系母瘮?。公共權力的無窮增長必然導致權力的濫用、公共利益的偏離和腐敗現(xiàn)象的滋生，致使行政權的目的、范圍和內(nèi)容與法治精神相背離。政府做的太多或太少都不能校正市場失靈，反而使其處于失敗的尷尬境地。

（三）行政人員“權力欲的貪婪”導致行政權的濫用

憲政的全部理論和實踐是建立在人性不完善的假設前提之上的。無數(shù)學者對權力濫用作出了冷峻的分析。休漠把所有人假定為無賴并以此作為設計政府制度的根據(jù)；權力制衡論認為，人不是天使，人性是有弱點的，這一弱點在權力面前的表現(xiàn)就是人們都覬覦權力，一旦權力在握便要盡量地享用，致使權力濫用，導致腐敗；博登海默指出：“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線的誘惑?！绷_素則形象地把“愛好權力的強烈動機比喻成好色”。［5］以上學者對人性弱點的披露警示人們，權力對人類誘惑的魔力是無法抗拒的，人是不可信任的，利己和貪婪是人的本質(zhì)，一旦握有權力，為所欲為和濫用權力是不可避免的。正如孟德斯鳩憂慮的：“—切有權力的人都容易濫用權力”；［6］所以我們必須以憲政來預防和監(jiān)控人類這種先天的癖性，控制權力不偏離正軌。

（四）政府治理體系配置方式失衡導致行政權的濫用

治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式制度安排。從治理的角度來審視政府管理活動的本質(zhì)是政府所倚重的統(tǒng)治機制并不是依靠其權威和制裁，而是強調(diào)政府圍繞共同事務，尋求社會組織的自治以及政府與社會的合作，強調(diào)公共權力在府際間配置必須從集權模式向分權模式轉(zhuǎn)變，政府公共權力向市場轉(zhuǎn)移，行政權力向社會回歸。

在現(xiàn)實中，我國政府的治理體系配置方式存在失衡現(xiàn)象。司法制約和社會制約的缺位導致行政機關權力無限擴張；行政執(zhí)行體制非制度化和非法治化使得行政部門在行政審批中有相當大的自由裁量權，出現(xiàn)大量濫用行政審批權的違規(guī)行為；行政責任體系的缺位，滋生了行政權力被動姿態(tài)上的濫用，表現(xiàn)為不作為和政府的“懶政”；責任意識匱乏和剛性責任行政機制的缺席或疲軟導致政府及其行政人員裁量不得力，缺乏有關違反行政工作程序的制裁性規(guī)則，出現(xiàn)權力與責任的嚴重脫節(jié)。［7］

（五）立法權、行政權、司法權之間的重心失衡導致行政權制約的失衡

作為我國根本政治制度的人民代表大會制度，是我國社會主義民主政治的核心。人民代表大會處于整個國家機關體系的核心，行政機關受其監(jiān)督，并負責向其報告工作。而我國現(xiàn)實的政治權力結構卻出現(xiàn)了重心失衡。首先，立法權不到位，對行政權的監(jiān)督處于虛置狀態(tài)。人民代表大會作為我國的最高權力機關，對行政權有監(jiān)督制約的作用名不副實。在權力的配置中，黨委掌握控制人大的制定權，政府作為執(zhí)行機關，其權威最高，而人大的最高國家權力只是法律上的意義，人大對行政權的監(jiān)督和制約的本質(zhì)作用卻沒有得到真正的發(fā)揮。其次，司法權與行政權的關系失衡，行政權過于膨脹，司法權薄弱。我國司法權與行政權之間的關系是司法權維護和監(jiān)督行政權，重視司法權的“維護”作用，弱化司法權的“監(jiān)督”作用。司法審查出現(xiàn)巨大空白地帶。行政權強于司法權，從而加劇了權力制約機制失衡的局面，這種失衡的狀態(tài)最終導致對行政權的制約失衡。

三、對我國行政權運行失范進行有效控制的路徑構建

（一）構建市場經(jīng)濟條件下的有限政府

亞當·斯密說認為，市場經(jīng)濟是合乎自然與人性的、天然的自由制度。這說明市場經(jīng)濟造就了一個不受政府干預的生活空間，市場經(jīng)濟的存在就是對政府權力擴張最有效的限制，其政治含義就是政府與經(jīng)濟分離，其政治前提是政府不插手民間的經(jīng)濟事務，沒有權力受到限制的政府就沒有真正的市場經(jīng)濟。這既保留了自由的條件與環(huán)境，又確保人性在經(jīng)濟方面的充分表達，也是構建政權有限的“有限政府”的市場邏輯。市場經(jīng)濟條件下的政府是一個有限的政府，政府在干預市場時必須適度，政府的干預范圍不是越寬越好，干預的力度不是越大越好，干預方式不是越直接越好，政府干預只能在“可為”且“能為”的范圍內(nèi)有所作為，界定和維護產(chǎn)權，制定和維護市場規(guī)則，從而達到彌補市場的缺陷。至于那些政府也不能彌補的市場缺陷，政府不能強行去修補，否則會造“成政府失靈”，給社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來災難性的破壞。

（二）讓行政權社會化

在政府與社會之間調(diào)整政府權力的運行范圍及方式，將原來高度集中的政府權力的一部回歸會，讓公共權力還權于民，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，走出“全能主義政府”的困境。為此，必須培育各種社會組織和社會力量，提高社會的自治能力和自治水平，實現(xiàn)“依賴政府型社會”向“自主自治型社會”轉(zhuǎn)型，讓社會組織辦好那些政府“不該管、管不好、管不了的事”。通過分散和轉(zhuǎn)化行政權的途徑限制和控制行政權，使行政權的行使主體多元化，即行政權的社會化。改變傳統(tǒng)行政法的 “單一化”、“集中化”?！靶姓嗔ι鐣保ü补芾砩鐣┦且粋€二元復合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政為主”轉(zhuǎn)移到“市場為主”的過程，又指行政權力中心向外，由“政府獨占”分散到“社會共享”的過程。在社會管理和公共服務領域，改變傳統(tǒng)的政府大包大攬的做法，通過轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，將一些職能讓渡給政府以外的其它社會主體行使，以達到提高行政效率、降低行政成本等目的，從而實現(xiàn)對行政權的控制，減小和避免因權力的獲取和擴張而出現(xiàn)的腐敗、濫用權力等行為。

（三）構建行政權制約與監(jiān)督的立體化、均衡化格局

面對存在的問題，我們必須在憲法范圍內(nèi)把行政權的運行方式向均衡化、規(guī)范化的運行格局回歸，建構行政權力制約與監(jiān)督的立體化、均衡化權力格局。首先，重構財政權運行關系。通過約束政府預算與財政支出權的途徑來制約政府權力。應在《憲法》中明確規(guī)定國家權力機關的財政預算審批權、預算監(jiān)督權，在實踐中實行預算公布制度和分項審批制度。其次，重構行政權與立法權、司法權橫向運行關系。明確行政機關對人大承擔違憲責任的目標，加強人大監(jiān)督權，縮小行政權的范圍與領域，促使權力規(guī)范化運行，強化司法權的監(jiān)督力度，明確行政權不正當行使的法律后果，建立獨立的行政法院系統(tǒng)，擴大和強化司法控制行政不當?shù)膹V度和強度，推進行政監(jiān)督與制約。第三，確保行政權運行制度化與法制化。通過推行行政程序立法規(guī)范行政權，實現(xiàn)對行政的監(jiān)督與制約；改善權力行使方式，確保公民在公共治理中的參與與合作；針對行政腐敗的關鍵領域，完善行政權的運行約束機制——建立決策權力制約機制、建立執(zhí)法權力制約機制、建立審批權力制約機制、建立招投標權力制約機制。

（四）構建“以權利制約權力”的監(jiān)督模式

“以權利制約權力”是行政相對方為了維護自身的合法權利對行政權的一種控制方式。行政相對人作為行政權運行結果的直接承受者對行政權的感受更為直接。因此，以權利制約行政權是一種自下而上的、經(jīng)常性的具體監(jiān)督，與其他的制約途徑相比更為積極和主動。在當前行政權擴大的趨勢下，立法權不可能完全有效地控制行政權，公民個體的權利及其集合理所當然也成為制約行政權的重要力量，為了保證其合法權利不受行政權的侵犯，他們可以通過陳述權、申辯權、請求舉行聽證權、申請行政復議權、提起行政訴訟權、請求國家賠償權、申訴檢舉權等方式來抗衡行政權的不合理行使，從而遏制行政權不合理運作和行政權異化腐敗的狀況。在構建“以權利制約權力”的監(jiān)督模式過程中，我們應培育壯大社會組織并使之成為與行政權相對的社會力量，在與政府進行“博弈”的過程中控制行政權的擴張與濫用。在利用公民權制約行政權時，要與相關的權力機關、司法機關結合起來共同實現(xiàn)對行政權的控制。

［1］李峰.行政權控制的憲政之維［J］.湖湘論壇，2006，（06）.

［2］洛克.政府論（下）［M］.葉啟芳等譯.商務印書館，1997.

［3］孫廣廈.憲政視野下中國行政權力的制約與監(jiān)督［J］.甘肅行政學院學報，2007，（02）.

［4］韓忠偉.論控權與有限政府——對我國行政權控制的思考［J］.重慶科技學院學報（社會科學版），2009，（11）.

［5］羅素.權力論［M］.商務印書館，1991.

［6］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深譯.商務印書館，1997.

［7］劉武俊.構建遏制行政不作為的剛性屏障［N］.中國信息報，2005－07－29.