政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法問題研究

□ 烏洗塵

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

行政執(zhí)法是依法行政的核心內容和集中體現(xiàn)。黨的十七大報告曾指出：“依法行政是社會主義民主政治的基本要求，要規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設?！秉h的十八大報告強調：“要推進依法行政，做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法?！北疚牧⒆阌谖覈姓芾眢w制改革和行政執(zhí)法體制改革的大背景，在深入基層執(zhí)法工作實踐的基礎上，緊密關注政府執(zhí)法部門和人員的主體性地位，分析了當前制約執(zhí)法工作的關鍵性因素，提出了加強和改進執(zhí)法工作的路徑，以期提高行政執(zhí)法的質量和水平。

一、準確把握政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法的重大現(xiàn)實意義

⒈政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法直接關系到“人民當家作主、管理國家事務意志”的實現(xiàn)。行政執(zhí)法問題看似微觀，實則具有宏觀意義。在我國，政府是國家權力機關的執(zhí)行機關，由人民代表組成的國家權力機關的意志需要政府部門執(zhí)行。而這種意志的最集中體現(xiàn)是憲法和法律。我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)及幾乎所有的行政法規(guī)和規(guī)章都是由各級政府部門負責執(zhí)行。因此，政府部門及其公務員在國家治理中只有始終堅持依法行政、嚴格執(zhí)法，人民當家作主、管理國家事務的意志才會得到更好的實現(xiàn)。

⒉政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法是推進 “依法行政、建設法治政府”的關鍵所在。依法行政的核心內容和集中體現(xiàn)是行政執(zhí)法，因此，全面推進依法行政、加快建設法治政府，必須大力加強和改進行政執(zhí)法，這是法律、法規(guī)能得到全面正確實施的關鍵環(huán)節(jié)。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，保證法律、法規(guī)全面正確實施已經成為落實依法治國基本方略、推進依法行政的重心。而保證法律、法規(guī)全面、正確的實施，關鍵要靠各級政府部門及其公務員在依法行政尤其是在行政執(zhí)法過程中起到表率和帶頭作用。

⒊政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法可以為 “全面振興吉林老工業(yè)基地”提供堅強的法治保障。眾所周知，執(zhí)法部門承擔著大量的國家行政管理職能，與社會公共利益、公民個人利益乃至民生都有著密切的聯(lián)系。在2011年“吉林省依法行政工作視頻會議”上，王儒林指出：“新的形勢和任務，對行政執(zhí)法提出了新的更高的要求。我們要緊密結合實際，進一步明確任務，強化重點，為吉林老工業(yè)基地全面振興提供堅強的法治保障”。對于吉林省而言，執(zhí)法部門及其公務員能否自覺堅持依法行政、嚴格依法辦事，不僅直接影響到法律、法規(guī)的實施效果和法律、法規(guī)的尊嚴與權威，也直接檢驗著為吉林省老工業(yè)基地全面振興所提供之法治環(huán)境的健全程度。

二、當前政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法之現(xiàn)狀

近年來，隨著依法治國的整體推進，我國的行政執(zhí)法工作取得了很多成績，成效顯著，進步巨大。但同時，“存在的問題還很多，還不能完全適應形勢和任務的要求。亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀私等問題依然突出，群眾反映強烈”。［1］尤其是2013年以來發(fā)生的一些野蠻、暴力執(zhí)法案件（如“延安城管暴力執(zhí)法，雙腳跳踩男子頭部”案等），又將執(zhí)法部門及其人員推到了風口浪尖上。筆者認為，當前在執(zhí)法領域存在的突出問題主要表現(xiàn)為：

⒈執(zhí)法人員素質不高，執(zhí)法隊伍形象欠佳。一是執(zhí)法人員學歷偏低，專業(yè)化程度不高。執(zhí)法工作本身是專業(yè)化程度要求比較高的工作。因此，具備一定的學識水平是做好執(zhí)法工作的必備條件，也是全面提高執(zhí)法人員素質的基礎。當前，多數(shù)地區(qū)執(zhí)法人員的文化程度普遍集中在高中或?？茖W歷，本科以上學歷且具備較高素質的執(zhí)法人員數(shù)量仍偏少。雖然近年來執(zhí)法部門通過專業(yè)考試錄用的高素質執(zhí)法人員逐年增多，但與現(xiàn)實需求之間仍有較大距離。一些執(zhí)法人員中仍存在對執(zhí)行的法律、法規(guī)掌握不熟，對執(zhí)法案件性質、行政相對人責任認定不清，進而導致錯誤執(zhí)法等現(xiàn)象。如2011年5月3日發(fā)生在四川省丹棱縣的“因公醉駕事件”就是典型。有的甚至還存在根本就沒有執(zhí)法資格的臨時工、合同工、聘用人員以及社會閑散人員進行暴力執(zhí)法的情況。二是執(zhí)法理念過于陳舊。長期以來，受封建等級觀念影響，有的執(zhí)法人員將行政相對人看作是被管理者或被管制對象，執(zhí)法時與行政相對人嚴重對立，在注重法理的同時缺少情理，缺少對人民群眾的感情，態(tài)度粗暴、強硬，甚至辱罵、毆打行政相對人。如發(fā)生在廣東佛山的“執(zhí)法人員圍毆超載司機案件”，不僅毀了執(zhí)法部門的口碑和形象，還使公眾對政府公信力產生了質疑。三是執(zhí)法行為有待規(guī)范。如釣魚執(zhí)法時有發(fā)生；隱蔽執(zhí)法，偷拍、偷錄屢禁不止；執(zhí)法不規(guī)范（不出示證件、利用工作之便吃、拿、卡、要）仍客觀存在。有的執(zhí)法人員執(zhí)法時對行政相對人區(qū)別對待，對熟人、有關系的人或為其送禮者存在執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，有的則包庇、偏袒甚至成為其保護傘。

⒉執(zhí)法重權限、輕程序，侵權現(xiàn)象較嚴重。2010年8月，溫家寶總理在“全國依法行政工作會議”上指出：“當前重權限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的?！睂嵺`中，執(zhí)法程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在三個方面：一是多頭執(zhí)法、重復處罰。對同一違法行為多個執(zhí)法部門處理或一個執(zhí)法部門處理多次。其目的不在于及時糾正違法行為，而是專注于“一個都不放過”，不停地罰款。這明顯違反了《行政處罰法》第24條一事不再罰原則，即“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”規(guī)定。二是未盡依法告知義務。《行政處罰法》第31條明確規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利”。而實踐中，有的執(zhí)法人員根本無視這些法定程序，甚至連處罰的原因都不說，直接開罰單；至于應告知訴權的、應告知聽證的也一概省略，最終導致行政相對人一頭霧水，不知如何申訴，如何維權，這種行政不作為顯然侵犯了行政相對人的合法權益。三是罰繳分離欠缺監(jiān)督?！缎姓幜P法》第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。”但實踐中，有的執(zhí)法環(huán)境由于欠缺有效監(jiān)督，很難做到罰、繳徹底分離。有的執(zhí)法人員不僅亂罰款，不開票，還侵吞罰沒款項中飽私囊，社會影響極壞。2011年5月11日央視《經濟半小時》欄目曾播出的“十七年難治公路亂罰款”中披露：“600元罰款在沒有開具任何票據(jù)的情況下進了路政執(zhí)法人員的口袋。”

⒊執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，制定標準各異。截至2011年8月底，我國已經制定了行政法規(guī)706部，地方性法規(guī)8600多部，各類政府規(guī)章19000件?？梢?，當前涉及到的行政執(zhí)法依據(jù)眾多，制定標準也因地、因部門而異。這其中，既有諸如《行政處罰法》等國家層面制定的執(zhí)法依據(jù)，也有諸如一些“實施細則、條例”等地方層面制定的執(zhí)法依據(jù)。但因立法主體不同及部門立法利益化突出，不可避免地造成了有的執(zhí)法依據(jù)之間存在嚴重的對立、沖突或者直接違反上位法的情況。這不僅對于提高執(zhí)法質量和效率產生障礙，也給執(zhí)法依據(jù)的合法性帶來了隱患，還在實踐中引發(fā)了為數(shù)不少的行政訴訟案件，使執(zhí)法部門處于被動不利的境地。［2］

三、政府部門和公務員帶頭規(guī)范執(zhí)法之路徑選擇

⒈更新理念，重視執(zhí)法培訓和隊伍建設。一要嚴格把好準入門檻。隨著時代的進步和發(fā)展，尤其在倡導“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的今天，對進入行政執(zhí)法隊伍人員的要求也應越來越高。在嚴控準入門檻，注重對執(zhí)法人員高學歷和高素質考察的同時，更要注重對法律知識和專業(yè)知識的要求。在執(zhí)法工作中，應著力把“三好一踏實”（政治好、品質好、業(yè)務好，工作踏實）的人員充實到一線執(zhí)法崗位上，不斷塑造良好的執(zhí)法隊伍形象。而對于那些不符合執(zhí)法資格要求的人員要堅決予以清除。二要高度重視學習和培訓，不搞形式主義。要不斷完善行政執(zhí)法人員資格管理制度，上崗前必須經過嚴格的法律培訓；要針對執(zhí)法工作的實際，不斷充實在職執(zhí)法人員的綜合法律知識和專業(yè)法律知識，并進行考試驗收；要把培訓情況、學習成績作為干部考核內容和職務晉升的重要依據(jù)之一。對那些經過法律培訓或素質考核不達標的，要組織其離崗學習，直至通過考試合格后重新上崗。三要更新理念，做到以人為本。黨的十七大報告曾指出：要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念。”在社會主義法治理念基本內涵的五個方面中，“執(zhí)法為民”不僅是社會主義法治的本質要求，也是黨“執(zhí)政為民”理念的具體體現(xiàn)。因此，行政執(zhí)法中應摒棄過去的陳舊觀念，努力踐行社會主義法治理念的基本要求，時刻注重以人為本。

⒉完善制度，嚴格規(guī)范執(zhí)法程序。一要嚴格依程序執(zhí)法。馬克思曾說過，“程序是法律制度的生命形式。失去了程序，法律就失去了生命?！痹谛姓?zhí)法過程中，各級政府部門及其工作人員要進一步樹立程序意識，養(yǎng)成嚴格按程序辦事的習慣；要完善執(zhí)法程序，細化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法每一個環(huán)節(jié)和步驟；要完善執(zhí)法告知、說明理由、聽證等制度；要側重對程序問題的堅守，凡是與程序要求不符的執(zhí)法行為最終都應被否決。二要嚴格規(guī)范行政自由裁量權。行政自由裁量權是行政執(zhí)法的核心內容。行政自由裁量權的規(guī)范行使在很大程度上決定著執(zhí)法的功能和作用的實現(xiàn)。為防止行政自由裁量權的濫用，各地執(zhí)法部門首先應按照中央和省里統(tǒng)一要求，建立健全行政自由裁量權基準制度，科學地細化、量化行政自由裁量權，從制度上避免執(zhí)法的隨意性、選擇性和機械性。防止執(zhí)法人員的不作為或亂作為，維護行政相對人的合法權益；其次應準確掌控好行政自由裁量權行使中的“度”。處理好自由和限制的關系，在合法性與合理性之間掌握好平衡。三要嚴格規(guī)范罰款和收繳。要堅決貫徹罰繳分離制度。執(zhí)法人員不得直接收取罰沒款項（法律有規(guī)定的除外）；罰款必須開具正式專用票據(jù)；對違反執(zhí)法程序造成嚴重后果的，要依法追究相應責任。

⒊統(tǒng)一依據(jù)，完善執(zhí)法經費保障機制。一要統(tǒng)一行政執(zhí)法依據(jù)。各地應依據(jù)立法法確立的基本原則，明確法律適用的基本規(guī)則，按照行政執(zhí)法依據(jù)沖突處理的權限和程序，盡快清理地方頒布的行政規(guī)章及規(guī)定中互相矛盾的內容，對于與《行政處罰法》等上位法有不適的內容，或廢除或修改或完善。二要完善執(zhí)法經費保障機制。執(zhí)法經費由財政保障，不與罰沒收入掛鉤，這是中央一再強調的原則。而實踐中很多地區(qū)由于執(zhí)法部門經費保障不到位，至今也沒有徹底切斷地方財政、執(zhí)法部門與罰款之間的利益紐帶，沒有有效地遏制住地方財政與執(zhí)法部門對罰沒款的利益分配。罰款成了執(zhí)法部門創(chuàng)收的主要手段和中心任務。鑒于此，筆者認為，遏制亂罰款，管住地方財政亂作為的最有效做法是：公開地方財政，接受人民監(jiān)督。對于每年進入地方財政的罰沒款，其具體用途和流向等政府信息均應及時、準確地對外公開，接受民眾的評議和監(jiān)督；對執(zhí)法部門的財政保障要到位。應通過財政供給渠道的改變和落實，使其真正吃上“皇糧”，徹底解除執(zhí)法部門在經費上的后顧之憂；對執(zhí)法部門的經費給予優(yōu)先保障和適當提高。建議在經費預算人均數(shù)量上略高于一般行政機關。

⒋強化監(jiān)督，把行政問責真正落到實處。加強行政執(zhí)法監(jiān)督對提高執(zhí)法的質量和水平意義重大。目前，盡管我國已初步形成了內外結合的執(zhí)法監(jiān)督體系，但面臨的挑戰(zhàn)仍較多。在某些執(zhí)法人員眼中，所謂的監(jiān)督和問責似乎都是擺設。面對這種現(xiàn)狀，如何能真正發(fā)揮出執(zhí)法監(jiān)督與行政問責應有的作用尤為重要。具體而言：一要重視社會輿論監(jiān)督?！凹訌娸浾摫O(jiān)督十分重要。如果沒有輿論監(jiān)督，靠現(xiàn)在這樣的行政力量和政法力量，是不足以解決當前許多嚴重問題的?！保?］（p286）要依法保障和引導公眾對執(zhí)法行為實施監(jiān)督；要大力支持廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體對違法行政等行為進行曝光；要高度重視微博等網絡監(jiān)督，對公眾舉報、媒體反映證據(jù)確鑿的違法行政問題，經核實后要依法及時處理并公布。二要強化主管部門監(jiān)督?！拜浾摫O(jiān)督只能起一定的作用，根本的問題是法治。”［4］（p288）因此，嚴格規(guī)范執(zhí)法的關鍵還是各級主管部門真正把國家的法律和要求落實到位，把文件變行動，對基層展開有效監(jiān)督；同時，也應真正發(fā)揮法制、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用。三要不斷嚴格行政問責。切實執(zhí)行《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等法律規(guī)范中的相關規(guī)定，做到違法必究，將行政問責真正落到實處。

［1］溫家寶.在全國依法行政工作會議上的講話［R］.2010－08－27.

［2］［今日說法］我的三輪車 ［J／OL］.央視國際，http：／／www.cctv.com，2005－08－01.

［3］［4］朱镕基講話實錄（第四卷）［M］.人民出版社，2011.