我國(guó)政府信息公開面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

□郭明

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這一精辟的論述將政府信息公開提高到了一個(gè)嶄新的高度。

一、推進(jìn)政府信息公開的必要性

⒈政府信息公開是保障公眾知情權(quán)的必然要求。政府享有、掌握的信息是具有公眾性的，應(yīng)當(dāng)與公眾、法人、社會(huì)組織共享。保障公眾知情權(quán)和政府信息公開是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，因?yàn)楣姷闹闄?quán)與政府公開信息的義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，承認(rèn)公眾知情權(quán)從另一個(gè)角度而言就是為政府設(shè)定了信息公開的責(zé)任。［1］在政府信息方面，公開是原則，保密是例外，除了國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私，政府的其它信息都應(yīng)當(dāng)向公眾公開。

⒉政府信息公開是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。政府信息公開是實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的重要方式，國(guó)家制訂了大量的法律法規(guī)、部門規(guī)章和公共規(guī)劃，這些法規(guī)、規(guī)章都由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，由政府執(zhí)行。“政府不僅要履責(zé)，而且要以公開透明的方式履責(zé)”。［2］（p112）只有信息公開，公眾才能支持和理解相應(yīng)的政府行為，才能提高政府的公信度和執(zhí)行力。因此，政府信息公開，能夠促使政府依法行使權(quán)力、履行職責(zé)；同時(shí)，信息公開也有利于發(fā)揮政府在公眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的服務(wù)作用。

⒊政府信息公開是實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要途徑。我國(guó)政府的權(quán)力來源于人民，也服務(wù)于人民，一個(gè)能廣泛聽取意見并接受監(jiān)督的政府，才是廣受人民支持的政府。政府信息公開能從制度上保障公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保證行政權(quán)力的行使更加符合人民意志。

⒋政府信息公開是政府信守承諾、踐行國(guó)際協(xié)定的具體表現(xiàn)。WTO的三個(gè)基本原則之一是透明度，它要求各個(gè)成員國(guó)必須做到涉及政府管理的法律法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)制度都應(yīng)當(dāng)以權(quán)利人知曉的方式及時(shí)溝通，在它生效之前必須公布，不得有隱瞞。WTO規(guī)則約束政府的行為，實(shí)際上包含了中央政府部門和地方政府部門，同時(shí)也包含了立法行為和司法審查行為。應(yīng)當(dāng)說，監(jiān)督范圍相當(dāng)廣泛。為了保證WTO規(guī)則在我國(guó)以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施，我國(guó)政府進(jìn)行了大規(guī)模的法律法規(guī)清理工作，修改了大量的法律法規(guī)并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布信息。其后，又陸續(xù)取消了很多審批規(guī)定，使政府運(yùn)作更加透明、更加陽光。

⒌政府信息公開是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重要舉措。政府信息公開是政府自我革命、自覺接受監(jiān)督的具體體現(xiàn)。權(quán)力要接受監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力容易或者必然導(dǎo)致腐敗和濫權(quán)。只有陽光、公開的政府，依法行政、高效運(yùn)作的政府，才會(huì)得到公眾的信任和肯定。政府信息公開為人民群眾了解和監(jiān)督政府創(chuàng)造了條件；讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有利于增強(qiáng)政府行政透明度，能夠從源頭上防治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

⒍政府信息公開是衡量政府行政能力和工作作風(fēng)的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府信息公開既要看它的發(fā)布量，看政府信息公開工作機(jī)制是否健全、有效，更要看信息公開所帶來的社會(huì)發(fā)展成效，看公眾的滿意程度。隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾對(duì)政府信息公開的期望值在不斷提高?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，既為政府信息公開提供了平臺(tái)，也對(duì)政府信息公開程度提出了挑戰(zhàn)，因此，制度供給的要求和管理創(chuàng)新的要求都應(yīng)當(dāng)也必須將政府信息公開提到議事日程。

二、我國(guó)政府信息公開面臨的挑戰(zhàn)

政府信息公開對(duì)推進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)具有重要意義，它是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道，也是形成良性的干群關(guān)系的重要保障?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱 《政府信息公開條例》）實(shí)施五年來，我國(guó)政府信息公開工作取得了重大進(jìn)展，信息公開形式日益豐富，政府信息公開的范圍不斷擴(kuò)大，相關(guān)制度也在逐步完善。［3］但是，目前政府信息公開仍存在認(rèn)識(shí)有誤區(qū)、制度安排不周、成效不明顯等問題。

1.政府信息擁有量與公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)程度不對(duì)稱。長(zhǎng)期沿襲下來的政府全能型的社會(huì)管理模式即由政府全權(quán)壟斷社會(huì)事務(wù)的方式與行為至今仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。全能型政府導(dǎo)致政府對(duì)自身掌控的信息量十分重視，能夠不公開就盡量不公開，能夠少公開就盡量少公開，能夠晚公開就盡量晚公開。由于政府信息公開不積極、不主動(dòng)，對(duì)公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度造成了嚴(yán)重影響，使公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)難度加大，相關(guān)規(guī)定對(duì)一些群體而言可謂形同虛設(shè)，也使法律規(guī)定的公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)往往成為一種抽象的概念。

2.傳統(tǒng)的管理方式和經(jīng)驗(yàn)與信息社會(huì)現(xiàn)代治理方式不協(xié)調(diào)。目前，政府控制各種社會(huì)資源的現(xiàn)象依然存在，在很多領(lǐng)域仍實(shí)行管制主義的社會(huì)控制模式。政府主要憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布和運(yùn)用政策，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。政府在各類社會(huì)管理中主要運(yùn)用的仍然是自上而下的強(qiáng)制性管制手段，這與現(xiàn)代信息社會(huì)以構(gòu)建電子政府為目標(biāo)，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段和技術(shù)實(shí)現(xiàn)與公眾雙向交流、溝通的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化信息管理方式很不協(xié)調(diào)。可以說，政府管理手段滯后是影響信息公開的一個(gè)重要因素。

3.維護(hù)政府自身利益的價(jià)值導(dǎo)向與以社會(huì)公眾利益為價(jià)值取向不一致。討論政府信息公開和政務(wù)信息公開，不能忘記政府信息公開與否背后存在著利益驅(qū)使。政府本身是經(jīng)濟(jì)人，有著經(jīng)濟(jì)利益需求，所以，政府維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益無可厚非，但要看到政府的利益訴求與公眾以及社會(huì)利益的訴求存在不一致甚至嚴(yán)重沖突的現(xiàn)象。比如征地，政府為了自己的利益最大化“不可能讓步”，于是發(fā)生了許多與征地拆遷有關(guān)的重大事件，所以利益問題是我們討論政府信息公開時(shí)不能忽視的問題。由于政府信息不公開，導(dǎo)致公款旅游、公款吃喝、公車私用等弊端難以根治，嚴(yán)重地?fù)p害了公眾的利益。

4.政策法規(guī)的健全度以及對(duì)政策法規(guī)的執(zhí)行力與社會(huì)期望值不匹配?！墩畔⒐_條例》有待于升級(jí)為更高位階的《信息公開法》，這是為很多理論工作者所認(rèn)同的。因?yàn)楝F(xiàn)行條例存在一些缺陷，因而影響了實(shí)施的效果?，F(xiàn)行條例中的一些表述為信息不公開預(yù)留的空間過大，如“危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的界定非常模糊。特別是關(guān)于“影響社會(huì)穩(wěn)定”的表述不夠清晰，政府隨時(shí)可以此作為借口，對(duì)信息不公開。而“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”更成為不執(zhí)行《政府信息公開條例》的理由。這也是導(dǎo)致目前對(duì)于信息公開的社會(huì)期望值很高而實(shí)現(xiàn)值很低這一狀況的重要原因。

5.上層信息公開和基層信息公開互動(dòng)渠道不順暢。這在實(shí)踐中是一個(gè)比較突出的問題，在我國(guó)政府縱向?qū)蛹?jí)體系和橫向交往實(shí)踐中，會(huì)看到中央人民政府與省、自治區(qū)、直轄市，市、區(qū)、州之間以及縣（區(qū)、市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府縱向之間的信息公開與互動(dòng)，橫向府際之間的信息互動(dòng)，都存在著缺少程序規(guī)范、互動(dòng)通道狹窄、互動(dòng)質(zhì)量較差等問題。

6.黨務(wù)公開與政務(wù)公開以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)信息公開工作存在滯后性。在我國(guó)，政府信息公開往往是下游公開，上游沒有公開，上游都是黨委做出決策，黨務(wù)公開尚需專門的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和制約，實(shí)質(zhì)性的黨務(wù)、政務(wù)公開特別是黨內(nèi)權(quán)力和行政機(jī)關(guān)權(quán)力以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的公開透明運(yùn)行存在很大的滯后性。在眾多權(quán)力中，則存在著重大事項(xiàng)決策權(quán)運(yùn)行公開、干部人事權(quán)運(yùn)行公開、公共資金及其他公共資源使用支配權(quán)運(yùn)行公開、核心權(quán)力運(yùn)作過程信息公開等方面的滯后現(xiàn)象。

三、推進(jìn)我國(guó)政府信息公開的對(duì)策

1.消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。政府信息公開是一項(xiàng)約束公權(quán)力、規(guī)范政府自身行為的制度，該項(xiàng)制度的推行是一個(gè)世界性潮流。信息公開對(duì)推進(jìn)政府依法行政，樹立良好的政府形象，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府具有重要意義。但如果各級(jí)政府部門及公務(wù)員對(duì)于信息公開缺乏正確認(rèn)識(shí)，就會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的信息公開工作不能落實(shí)到位，進(jìn)而造成嚴(yán)重的后果。因此，進(jìn)一步推進(jìn)政府信息公開，首要任務(wù)是消除公務(wù)員的觀念誤區(qū)，消除公務(wù)員對(duì)于公開信息后可能影響社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂。在現(xiàn)代社會(huì)，公務(wù)員要充分認(rèn)識(shí)到政府信息對(duì)公眾的生產(chǎn)、生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響，信息公開有利于提高政府管理水平和效能，向公眾提供信息是政府的義務(wù)，而獲取信息是公眾的權(quán)利。政府信息公開制度的建立和推行并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的立法和執(zhí)法工作，而是關(guān)乎民心向背的凝聚力工程、關(guān)乎政府形象的公信力工程。因此，要通過各種方式的培訓(xùn)，促使各級(jí)公務(wù)員樹立信息公開的觀念，增強(qiáng)辨別信息的能力。這是所有的政府機(jī)關(guān)和行政工作人員以及其他信息公開的主體和工作人員都必須具備的能力。

2.有序擴(kuò)大公開主體范圍。目前，我國(guó)的信息公開主體范圍過窄，與國(guó)際通行的信息公開做法不相符。根據(jù)國(guó)際通行的“所有公共權(quán)力事務(wù)信息均應(yīng)公開”的要求，應(yīng)當(dāng)公開的公共信息范圍不僅包括行政信息，還應(yīng)該涵蓋所有公共權(quán)力運(yùn)行部門以及法院信息和司法信息、社會(huì)組織信息、一些具有公共管理和服務(wù)職能的公共企事業(yè)單位的信息以及黨務(wù)信息等等。因此，擴(kuò)大信息公開主體范圍，是加快推進(jìn)我國(guó)信息公開制度的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)逐步把行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)都納入公開主體范圍。［4］對(duì)于供水、供電、供氣、供熱、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、計(jì)劃生育、交通等與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位要加大信息公開和辦事公開的力度，全面推進(jìn)涉及民生的公共服務(wù)類信息公開。

3.科學(xué)界定免予公開事項(xiàng)。政府信息公開的范圍是評(píng)判一個(gè)國(guó)家信息公開程度的重要指標(biāo)。就一般意義來講，信息公開范圍的大小，在很大程度上取決于免予公開事項(xiàng)的多少。目前有關(guān)免予公開事項(xiàng)的規(guī)定存在的最突出問題是免于公開事項(xiàng)規(guī)定不全，無法涵蓋一些不應(yīng)公開的事項(xiàng)。鑒于這種情況，應(yīng)對(duì)免予公開事項(xiàng)的規(guī)定作出調(diào)整。哪些公開哪些不公開，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)那些免予公開的信息進(jìn)行初步的列舉。這個(gè)列舉無法要求過細(xì)，但至少初步的列舉和界定在目前制度層面上是必要的，否則，濫用國(guó)家秘密的概念完全可以擠壓信息公開的范圍。因此，對(duì)免予公開事項(xiàng)范圍的設(shè)定，既要避免范圍過寬招致非議，也要根據(jù)實(shí)際管理需要把應(yīng)當(dāng)不公開的事項(xiàng)納入其中。［5］

4.制定《信息公開法》。我國(guó)現(xiàn)行的信息公開制度是由《政府信息公開條例》和相關(guān)規(guī)定組成的。而《政府信息公開條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律位階和權(quán)威性相對(duì)較低，同時(shí)它只能對(duì)政府信息公開作出規(guī)定，無法也不能涉及其他領(lǐng)域，導(dǎo)致該制度不能涵蓋其他公共領(lǐng)域。政府信息公開的重要性要求對(duì)其有更加健全、完善和層次更高的法律制度來規(guī)范。信息公開工作涉獵的領(lǐng)域很多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政范疇，我們可以看到現(xiàn)行《政府信息公開條例》中所規(guī)定的一些內(nèi)容有許多方面遠(yuǎn)不是政府能做的。因此，隨著我國(guó)信息公開的不斷深化，我們應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把《政府信息公開條例》上升為法律，由最高立法機(jī)關(guān)制定《信息公開法》，這樣，既能夠加大政府信息公開推進(jìn)力度，也能夠更好地解決上述問題。就法律角度而言，只有制定《信息公開法》，才能理順與相關(guān)的 《檔案法》、《保密法》、《行政許可法》、《行政處罰法》的關(guān)系，才能更好地推進(jìn)整個(gè)公權(quán)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的透明化，更好地保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

5.健全信息公開救濟(jì)機(jī)制。法諺說：“無救濟(jì)則無權(quán)利”，《政府信息公開條例》中的行政復(fù)議和訴訟制度是保障公眾獲得政府信息的權(quán)利在受到侵害時(shí)，能夠得到及時(shí)的矯正和救濟(jì)。但我國(guó)的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的救濟(jì)模式在實(shí)踐運(yùn)行中往往受到體制和權(quán)力模式等因素的影響，使行政復(fù)議和行政訴訟的實(shí)際救濟(jì)功能并未得到充分發(fā)揮。而且《政府信息公開條例》對(duì)個(gè)案救濟(jì)中的舉證責(zé)任、救濟(jì)方式等方面的規(guī)定缺乏可操作性，這就導(dǎo)致政府信息公開的個(gè)案救濟(jì)制度在實(shí)踐中并沒有真正發(fā)揮作用。當(dāng)今世界各國(guó)在信息公開立法中普遍建立了司法審查機(jī)制，通過司法審查對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公眾知情權(quán)或不公開信息進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公眾的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒世界各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)、獲取信息權(quán)提供司法救濟(jì)，只有這樣，信息公開制度才不會(huì)徒有其名。

6.加強(qiáng)信息公開的組織體系建設(shè)。首先，建立健全各級(jí)政府信息公開機(jī)構(gòu)；其次，設(shè)立全國(guó)人大監(jiān)督委員會(huì)，即設(shè)立一個(gè)全國(guó)人大監(jiān)督委員會(huì)或者全國(guó)人大監(jiān)督與信息公開委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)可以與全國(guó)人大常委會(huì)平級(jí)。全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作非常繁重，設(shè)立一個(gè)專門的監(jiān)督委員會(huì)可以監(jiān)督《信息公開法》的實(shí)施情況；再次，進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開問責(zé)制度建設(shè)，建立健全責(zé)任追究制度，強(qiáng)化官員的責(zé)任意識(shí)，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)和工作人員認(rèn)真履行信息公開職責(zé)。

［1］劉萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權(quán)的保障與政府環(huán)境信息公開［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2010，（03）.

［2］顏海.政府信息公開理論與實(shí)踐［M］.武漢大學(xué)出版社，2008.

［3］李林.法治藍(lán)皮書：2012年中國(guó)政府透明度年度報(bào)告（2012）［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［4］［5］楊偉東.政府信息公開亟待再加力［N］.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2012－06－15.

［6］張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.