吉林省農(nóng)村金融制度構(gòu)建問題淺析

□ 馬海龍

（中共吉林省委黨校， 吉林 長春 130012）

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)構(gòu)建社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略方針，將“三農(nóng)問題”的發(fā)展提到了前所未有的歷史高度。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、 農(nóng)民收入的增長和消費(fèi)水平的提升等都需要大量的資金投入，需要規(guī)范、健全的金融制度做保障。近年來，我國農(nóng)村金融改革取得了一定的成效，但農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)供給與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的金融需求之間的矛盾仍然存在，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資受阻，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展規(guī)模受到嚴(yán)重限制。 如農(nóng)村非正規(guī)融資方式作用突出但法律地位模糊，發(fā)展后繼乏力；農(nóng)村金融服務(wù)監(jiān)管失位，導(dǎo)致農(nóng)村金融產(chǎn)品稀缺，金融服務(wù)不完善，農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)高居不下等等。這些問題嚴(yán)重困擾著農(nóng)村金融制度改革， 制約著新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，在吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，金融制度的構(gòu)建與完善有著重要意義。

一、吉林省農(nóng)村金融制度發(fā)展的現(xiàn)狀

2006年以來， 伴隨一系列行政許可性實(shí)施細(xì)則的頒布，全國31個(gè)省進(jìn)行了試點(diǎn)改革，按照“低門檻，嚴(yán)管理”的原則，加快了農(nóng)村金融改革進(jìn)程。隨著農(nóng)村金融改革進(jìn)程的不斷深入， 農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件得以放寬， 金融機(jī)構(gòu)體系不斷完善并開始進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作和經(jīng)營模式，取得了一定成效，如農(nóng)村合作基金會的取消，農(nóng)村信用社從中國農(nóng)業(yè)銀行分離，成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等一系列改革。目前，吉林省農(nóng)村金融發(fā)展的狀況是，橫向上正規(guī)金融與非正規(guī)金融并存，非正規(guī)金融作用凸顯；縱向上以合作金融為核心，政策金融和商業(yè)金融并存。

（一）正規(guī)金融和非正規(guī)金融二元并存

從法律約束角度出發(fā)， 可以把現(xiàn)有的農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)分為正規(guī)金融與非正規(guī)金融兩種。 正規(guī)金融通常指的是開發(fā)銀行、商業(yè)銀行、郵政銀行等受一般法律約束和相關(guān)部門監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)。 非正規(guī)金融則是常說的民間借貸現(xiàn)象，是一種自發(fā)式的民間信用形式。由于金融制度不完善，近年來非正規(guī)金融發(fā)展迅速，并呈現(xiàn)出以下特征：手續(xù)日漸完備、貸款程序簡單、本金回收率較高、借款期限靈活、覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。可以說，非正規(guī)金融在農(nóng)村金融中發(fā)揮著緩解農(nóng)村資金壓力的重要作用。

（二）多種金融機(jī)構(gòu)并存

根據(jù)資源配置主體與目標(biāo)、業(yè)務(wù)宗旨、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等不同，可以將金融機(jī)構(gòu)區(qū)分為政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)與合作性金融機(jī)構(gòu)三大類。對此，吉林省與國家的設(shè)立保持了一致性，形成了以合作金融為核心的政策金融與商業(yè)金融并存和發(fā)展的局面。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。我國農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)主要是指中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為國家重要的政策性銀行之一，由國家建立并所有，發(fā)揮著促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和反貧困的重要作用， 在政府政策指令的驅(qū)使下， 將接受的捐贈資金和部分財(cái)政資金以低于市場水平的利率輸入到農(nóng)村相關(guān)部門。二是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。我國商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主要分兩種： 一種是國有獨(dú)資的商業(yè)銀行——中國農(nóng)業(yè)銀行； 另一種是股份制地方性銀行——農(nóng)村商業(yè)銀行，是以《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國公司法》為依據(jù)設(shè)立的銀行。農(nóng)村商業(yè)銀行一般設(shè)立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、農(nóng)戶行為商業(yè)化程度較高、絕對貧困基本消失的地區(qū)。三是合作金融機(jī)構(gòu)。 我國合作金融機(jī)構(gòu)主要分為以下三種：⑴農(nóng)村信用合作社。農(nóng)村信用合作社（以下簡稱農(nóng)村信用社）是我國農(nóng)村合作金融最主要的組織形式。農(nóng)村信用社是全國法人機(jī)構(gòu)最多，從業(yè)人員最多，城鄉(xiāng)分布最廣泛的金融機(jī)構(gòu)， 是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一與農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的核心力量。⑵農(nóng)村合作銀行。農(nóng)村合作銀行是我國農(nóng)村合作金融的另一種組織形式， 是在農(nóng)村信用社改革中出現(xiàn)的銀行，主要設(shè)立于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、農(nóng)戶行為商業(yè)化較高及貧困大幅度下降的地區(qū)。⑶村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。 這些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目的是為了解決農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題而建立的。從這三類金融機(jī)構(gòu)中可以看出，合作金融作為唯一可以與農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶直接業(yè)務(wù)來往的金融形式，在農(nóng)村金融中發(fā)揮著核心作用。

二、吉林省農(nóng)村金融制度存在的主要問題

（一）非正規(guī)金融的法律地位含混不清

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定， 民間借貸的利率可以略高于銀行利率，但最高不可超過同類貸款利率的四倍。并規(guī)定，事先扣除利息的“現(xiàn)扣利”行為也是不合法的（貸款人不得將利息計(jì)入本金謀取高利）。 雖然有著這樣的硬性規(guī)定，但是“現(xiàn)扣利”或是高利貸款的行為卻在一些情況下變得合法化。例如，當(dāng)急需資金的借款人無法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得資金時(shí)不得不求助于民間借貸，因此也就不得不去接受高額的利率。為得到急需的資金， 借款人也會認(rèn)同在借款合同中白紙黑字地把現(xiàn)扣之利或是高額利率寫在其中。 而當(dāng)雙方發(fā)生糾紛訴訟至法院時(shí)， 盡管有著現(xiàn)扣之利或是高額利率等違法行為的規(guī)定， 但又有著書面合同這一直接有力的證據(jù)存在，其違法性無法明確。因?yàn)榉ㄔ簩徖磉@類案件時(shí)的主要依據(jù)為書面借款合同。針對上述現(xiàn)象的存在，有學(xué)者提出，法院在查明現(xiàn)扣之利或是高額利率行為時(shí)，不能單憑貌似公平、 實(shí)質(zhì)上是因?yàn)榻杩钊说慕?jīng)濟(jì)弱勢而被迫簽訂的不公平的書面合同。 對于合同公平性的證明，則需要大量的人力通過收入、信用等情況來審定。以目前的司法資源狀況而言， 吉林省暫時(shí)根本沒有能力負(fù)擔(dān)起這個(gè)重任。也正因如此，造成了非正規(guī)金融法律地位的含混不清。

（二）制度不完善導(dǎo)致金融產(chǎn)品及服務(wù)不完善

現(xiàn)有的農(nóng)村金融產(chǎn)品大致可分為儲蓄、 匯款和貸款三大類。從總體來看，由于金融制度的不完善，導(dǎo)致了農(nóng)村金融產(chǎn)品存在研發(fā)觀念滯后、投向不明確、視野狹窄等問題，使金融產(chǎn)品只限于這三大類。而由于制度原因，使得充足的民間資金無法合法、有效地發(fā)揮資金優(yōu)勢，因?yàn)橥断騼π?、貸款在現(xiàn)行制度下無法獲得較高收益，又沒有高層次、跨區(qū)域、綜合性的金融產(chǎn)品，因此也導(dǎo)致了“高利貸”等非正規(guī)金融的產(chǎn)生。當(dāng)前，吉林省農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)情況不理想， 農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢已是不爭的事實(shí)。有些農(nóng)村地區(qū)，盡管有農(nóng)信社和郵儲銀行的存在， 但因其服務(wù)功能單一而導(dǎo)致的直接后果是信貸資金嚴(yán)重不足， 難以滿足農(nóng)村發(fā)展對資金的需求。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款的“高門檻”，又使得一般農(nóng)戶和企業(yè)難以符合其貸款要求。 一些農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)盲目地追求自身的經(jīng)濟(jì)利益， 又把大量的農(nóng)村資金投向城市，自身的利益提高了，卻進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，從而導(dǎo)致新型的農(nóng)村金融服務(wù)很難展開。

（三）金融監(jiān)管不力

目前，吉林省的農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)制并未完全形成。從立法角度來看，我國現(xiàn)如今的監(jiān)管立法主要是由《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融違法行為處罰辦法》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等法律法規(guī)構(gòu)成的， 當(dāng)中的每部法律規(guī)定都提出了金融監(jiān)管的問題。但這些立法基本都是原則性的規(guī)定，缺乏實(shí)用性，不適合具體的金融監(jiān)管。面對農(nóng)村建設(shè)快速發(fā)展的形勢，原有的金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品難免有些力不從心。因此，在民間金融問題上，當(dāng)“高利貸”發(fā)生時(shí)，只能單純地依靠社會道德來約束， 不僅乏力， 更不具備合法性?！案呃J”現(xiàn)象說明，一是民間資金充足但沒有合法渠道。民間有充足的資金，由于沒有合法渠道，沒有適合的金融產(chǎn)品，而只能以“高利貸”形式出現(xiàn)，使資金流轉(zhuǎn)獲取收益。 二是沒有有效途徑引導(dǎo)其步入正軌?！案呃J”現(xiàn)象的出現(xiàn)，說明民間資金需要合法途徑使資金得以利用，但因沒有合法和有效途徑引導(dǎo)，導(dǎo)致大量民間資金無法步入正軌，無法得到合法而充分的利用，只能走非正規(guī)渠道。從現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)上看，相應(yīng)的規(guī)定與章程占得比重過大，且多為部門規(guī)章，忽略了實(shí)施過程的權(quán)威性。 而一些規(guī)范性法律文件因缺乏銜接性，有的甚至存在重復(fù)與沖突的現(xiàn)象，這都是導(dǎo)致金融監(jiān)管無力的重要原因。

三、建立健全吉林省農(nóng)村金融制度的路徑選擇

黨的十八大報(bào)告指出：“深化金融體制改革， 健全促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、 支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代金融體系”。前述金融制度問題已對農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行形成阻礙， 難以對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的金融支持，所以要認(rèn)真貫徹落實(shí)十八大精神，以新思維深化金融體制改革，健全并完善農(nóng)村金融制度，為新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展提供金融支持。就目前來看，吉林省農(nóng)村金融改革面臨的最大問題是金融相關(guān)制度不健全。因此，最為有效的解決方式即是構(gòu)建并完善相應(yīng)制度，對相關(guān)問題予以規(guī)范，以促進(jìn)吉林省農(nóng)村金融市場的良性發(fā)展。

（一）明確農(nóng)村金融制度的構(gòu)建方向

“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重?！秉h的十八大再一次明確了農(nóng)村建設(shè)是全黨工作的重要任務(wù)。因此，構(gòu)建并完善農(nóng)村金融制度是建設(shè)新農(nóng)村、 發(fā)展新農(nóng)村的首要環(huán)節(jié)， 而明確構(gòu)建的方向是前提。筆者認(rèn)為，吉林省農(nóng)村金融制度的構(gòu)建方向應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是堅(jiān)持科學(xué)的農(nóng)村金融發(fā)展觀。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展是提高農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋面和提供貸款的前提。二是堅(jiān)持以市場為取向的原則。我們要認(rèn)真總結(jié)幾十年來農(nóng)村金融改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 以史為鑒，以市場為取向，充分調(diào)動農(nóng)村金融制度服務(wù)農(nóng)村建設(shè)的積極性和主動性，滿足農(nóng)村建設(shè)的金融需求。三是堅(jiān)持分類指導(dǎo)，充分考慮城市金融與農(nóng)村金融的差異，切忌將建設(shè)城市金融制度的方針政策簡單地套用于農(nóng)村金融制度的建設(shè)中。四是堅(jiān)持多項(xiàng)政策協(xié)同。建立適合吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融制度，需要不斷改革，逐步完善。 農(nóng)村金融改革不僅涉及合作金融、 商業(yè)性金融、政策性金融和非正規(guī)金融改革，還涉及財(cái)政、稅收政策的支持。因此，改革必須多項(xiàng)政策相呼應(yīng)，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

（二）完善農(nóng)村金融制度，規(guī)范農(nóng)村金融秩序

諸多發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村金融業(yè)都有其自己符合國情而健全的農(nóng)村金融法律制度。 從發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村金融業(yè)法律中可以看出， 大多數(shù)國家都是以法律法規(guī)的形式規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)服務(wù)功能， 而且完備的農(nóng)村金融法規(guī)制度是保證農(nóng)村金融發(fā)揮作用的重要支撐。我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建并完善農(nóng)村金融法律制度，這對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)、 農(nóng)村金融市場的規(guī)范和未來發(fā)展具有重要作用。黨的十八大報(bào)告指出，要“加快發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)?！奔质?yīng)在國家相應(yīng)的法律框架內(nèi)積極發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)， 構(gòu)建并完善吉林省的農(nóng)村金融制度，給非正規(guī)金融資金以合法渠道，以解決農(nóng)村建設(shè)中的金融困難問題， 從而促進(jìn)吉林省金融市場的健康發(fā)展。

黨的十八大報(bào)告指出，要“完善金融監(jiān)管，推進(jìn)金融創(chuàng)新，維護(hù)金融穩(wěn)定?！彼约訌?qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村金融秩序，維護(hù)農(nóng)村金融穩(wěn)定健康發(fā)展十分重要?？梢哉f， 農(nóng)村金融的困難局面是相關(guān)金融制度不完善所導(dǎo)致的，如農(nóng)村合作社組織不規(guī)范。有的組織程度參差不齊，有的組織制度、分配制度已經(jīng)偏離了合作制的本質(zhì)。另外，一些地方政府部門或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理組織任意干擾農(nóng)村金融組織的運(yùn)行，不僅影響其獨(dú)立性，也偏離了政府部門和監(jiān)管組織的政策指導(dǎo)方向， 讓本應(yīng)起到輔助和推動作用的職能異化成了阻礙農(nóng)村金融發(fā)展的絆腳石。 而一些農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)機(jī)械地執(zhí)行金融相關(guān)管理制度，使農(nóng)村金融發(fā)展得不到足夠的養(yǎng)分，也制約了農(nóng)村金融及建設(shè)的發(fā)展。因此，為推進(jìn)吉林省新農(nóng)村建設(shè)，使之早日構(gòu)建完善的農(nóng)村金融制度體系，迫切需要規(guī)范農(nóng)村金融制度，以規(guī)范農(nóng)村金融秩序。

（三）促進(jìn)正規(guī)金融與非正規(guī)金融間的互相協(xié)調(diào)

農(nóng)村正規(guī)金融不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)， 農(nóng)村非正規(guī)金融成為了必然產(chǎn)物。如今的農(nóng)村金融市場，正規(guī)金融因其“門檻高”而行業(yè)冷淡，非正規(guī)金融業(yè)因其靈活性而生意紅火，大有做大、做強(qiáng)之勢。在未來的一段時(shí)期， 這種非正規(guī)金融業(yè)依然會在農(nóng)村金融市場發(fā)揮著作用。因此，在吉林省新農(nóng)村建設(shè)過程中，金融制度構(gòu)建應(yīng)在符合相關(guān)法律規(guī)定的前提下， 可以適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村非正規(guī)金融的法律地位， 以實(shí)現(xiàn)正規(guī)金融與非正規(guī)金融的相互協(xié)調(diào)。面對目前農(nóng)村的金融狀況，吉林省應(yīng)在農(nóng)村金融制度上加強(qiáng)競爭力， 在政策上扶持其發(fā)展。為了提高農(nóng)村金融的競爭能力，可以通過采取傾斜措施，如減稅、免稅、補(bǔ)貼資金等措施對其進(jìn)行扶持，并努力促使各農(nóng)村金融組織的成立、變革、發(fā)展都符合市場規(guī)律。所以，在金融法規(guī)體系完善過程中，構(gòu)建一套使其具有一定市場競爭力的金融制度是加快農(nóng)村金融發(fā)展的必然之選。 政策的扶持與市場的競爭是相輔相成的，堅(jiān)持政策扶持是農(nóng)村金融制度的基礎(chǔ)，堅(jiān)持市場競爭是農(nóng)村金融制度發(fā)揮作用的靈魂。因此，在制度構(gòu)建中，要注意兩者的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，處理好兩者的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)復(fù)合式、多元化的農(nóng)村金融市場，以滿足未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

總之， 農(nóng)村金融改革中出現(xiàn)的諸多問題是農(nóng)村金融市場供需矛盾所致， 更進(jìn)一步原因是農(nóng)村金融供給能力的缺乏。 而制約吉林省農(nóng)村金融市場供給能力的一個(gè)重要原因是現(xiàn)行農(nóng)村金融相關(guān)制度難以實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村金融市場的有效調(diào)整和規(guī)范， 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的合理規(guī)避。正如張杰所言，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所面臨的經(jīng)營困境， 可能都是其對外生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場交易環(huán)境的排斥反應(yīng)， 根本原因是缺乏金融機(jī)構(gòu)存續(xù)和發(fā)展的條件。因此，單純的擴(kuò)大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量，增加農(nóng)村金融市場的資金投入， 并不是改善農(nóng)村金融狀況的有效手段，改善農(nóng)村金融制度才是解決問題的關(guān)鍵。

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