電子政務(wù)反腐敗的效力表現(xiàn)與提升策略

□ 張銳昕， 劉紅波

（1.吉林大學(xué)， 吉林 長(zhǎng)春 130012； 2.華南理工大學(xué)， 廣東 廣州 510641）

電子政務(wù)反腐敗的效力， 就是電子政務(wù)在反腐敗方面業(yè)已發(fā)揮出來(lái)的顯性作用。 有學(xué)者通過(guò)對(duì)比全球電子政務(wù)準(zhǔn)備度指數(shù)與各國(guó)清廉指數(shù)得出結(jié)論：“電子政務(wù)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府清廉指數(shù)相對(duì)較高， 而清廉指數(shù)低的國(guó)家往往電子政務(wù)建設(shè)也相對(duì)落后”。［1］可見(jiàn)，電子政務(wù)水平與反腐敗水平密切相關(guān)。那么，電子政務(wù)反腐敗的效力何以展現(xiàn)？從電子政務(wù)的角度來(lái)看，由于網(wǎng)絡(luò)包括電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)， 而電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)又由政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)構(gòu)成，所以，與現(xiàn)在人們所談的網(wǎng)絡(luò)反腐敗（即互聯(lián)網(wǎng)反腐?。┫啾?，電子政務(wù)反腐敗的作用空間將拓及政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)，其效力影響范圍和程度更為強(qiáng)大。

一、電子政務(wù)使政務(wù)環(huán)境透明化，全力促進(jìn)政務(wù)理念轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)勤政廉潔風(fēng)氣

首先， 電子政務(wù)為政務(wù)環(huán)境增加了新的要素——網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)具有開(kāi)放性、互動(dòng)性、平等性和沉浸性等特點(diǎn)，其中，開(kāi)放性促進(jìn)了政務(wù)環(huán)境的透明化；互動(dòng)性推進(jìn)了政務(wù)環(huán)境的民主化； 平等性為人們自由獲取信息和表達(dá)言論提供了權(quán)利保障， 促進(jìn)了黨和政府與群眾之間的密切交流和良性互動(dòng)； 而沉浸性既帶來(lái)了網(wǎng)民參與政治、管理和政策制定的真實(shí)感，又為政務(wù)環(huán)境的可控性增加了難度。 正因?yàn)殡娮诱?wù)能帶來(lái)政務(wù)環(huán)境的開(kāi)放、透明、互動(dòng)、民主、平等、自由，且言行一旦發(fā)生便不可挽回，才加速促成了政務(wù)環(huán)境由封閉、神秘向公開(kāi)、 透明的轉(zhuǎn)變， 有效制約了政府機(jī)關(guān)的所有網(wǎng)上行為， 使原來(lái)利用腐敗行為獲得利益的中間人失去了市場(chǎng)，并推動(dòng)著電子政務(wù)嚴(yán)格踐行新的政務(wù)理念。例如：在電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用中， 為了保證政府職能的有效行使，有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、信用政府、高效政府、法治政府等理念被引入并固化于電子化、網(wǎng)絡(luò)化的各個(gè)流程及其環(huán)節(jié)之中， 成為保證政府職能合法行使的嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)制， 而為了確保黨和政府與群眾之間的順暢交流、良性互動(dòng)和提高服務(wù)的滿意度，參與型政府、無(wú)縫隙型政府、市場(chǎng)化政府、一站式政府等理念也被逐漸采納并內(nèi)嵌在電子政務(wù)系統(tǒng)之中。

其次， 電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使廉政教育常態(tài)化得以實(shí)現(xiàn)。自2001年以來(lái)，我國(guó)建立了數(shù)量眾多的網(wǎng)上廉政教育陣地，如中國(guó)廉政網(wǎng)、中央政府門(mén)戶網(wǎng)站的“廉潔高效”專欄、人民網(wǎng)的“反腐倡廉”專欄等，它們通過(guò)信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)展開(kāi)大規(guī)模、形象化、長(zhǎng)期化的宣傳攻勢(shì)， 使廉政教育警鐘長(zhǎng)鳴并發(fā)揮了威懾效用； 通過(guò)文本、聲音、圖形、圖像、視頻和動(dòng)畫(huà)等多媒體形式提供具體案例，使廉政教育更具真實(shí)性和生動(dòng)性；通過(guò)信息復(fù)制、 保存、 加工等功能對(duì)廉政教育的各種素材進(jìn)行開(kāi)發(fā)、傳播、利用并建檔，使廉政教育更具針對(duì)性并逐漸步入了規(guī)范化、工程化和檔案化的軌道?？傊?，借助網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)勢(shì)， 電子政務(wù)在保證廉政教育常態(tài)化和引領(lǐng)勤政廉潔風(fēng)氣方面取得了較好的成果， 能夠適度威懾掌權(quán)者的腐敗動(dòng)機(jī)并成為督導(dǎo)公職人員廉潔自律的技術(shù)屏障。

二、電子政務(wù)使工作職能電子化，重新審視公共職責(zé)權(quán)限，減少腐敗滋生的土壤

工作職能上網(wǎng)為政務(wù)部門(mén)在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上實(shí)施對(duì)政務(wù)運(yùn)作狀況的自我監(jiān)控以及在互聯(lián)網(wǎng)上接受本國(guó)乃至全球網(wǎng)民對(duì)政務(wù)運(yùn)作績(jī)效的普遍監(jiān)督提供了技術(shù)條件和現(xiàn)實(shí)可能。其實(shí)，工作職能上網(wǎng)本身就已經(jīng)蘊(yùn)含了職能程序化、簡(jiǎn)化、優(yōu)化、編碼化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化等一系列規(guī)范化處理過(guò)程， 這也使得電子政務(wù)運(yùn)作能夠呈現(xiàn)規(guī)則顯性化、執(zhí)行程序化、過(guò)程可視化、結(jié)果透明化、職責(zé)明晰化等特點(diǎn)。可見(jiàn)，電子化促成了嚴(yán)格的技術(shù)層面的制度化改造，形成了所謂的技術(shù)規(guī)制，且這種技術(shù)規(guī)制有助于政務(wù)部門(mén)捕捉和確認(rèn)腐敗行為。但是，由于網(wǎng)絡(luò)化和一體化的實(shí)現(xiàn)條件是跨機(jī)構(gòu)或跨部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)作和流程鏈接， 而這需要建筑在流程再造和業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)之上， 重新審視與職能行使相關(guān)的部門(mén)和人員的職責(zé)權(quán)限， 并把各項(xiàng)職權(quán)運(yùn)作的空間及其責(zé)任歸屬界定清楚，這些實(shí)踐成果恰恰形成了無(wú)形約束，使政務(wù)信息流鏈條上的各個(gè)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)上的所有工作人員的行為方式、盡職狀況、工作態(tài)度和績(jī)效等都可大白于網(wǎng)上，接受所有網(wǎng)民的監(jiān)督。同時(shí)，這種公開(kāi)化、制度化、程序化、可控化和職責(zé)明晰化的達(dá)成，能減少政務(wù)人員與公眾的直接接觸， 嚴(yán)格限制公共權(quán)力行使的隨意性和有效控制自由裁量權(quán)的濫用， 收到有效規(guī)避人情以及曝光違規(guī)行為的效果， 可以最大程度地減少腐敗滋生的土壤。

當(dāng)然， 這種制度化改造也難免會(huì)受到各種人為因素的干擾，如傳統(tǒng)的管理理念、僵化的管理體制、落后的管理方式等都會(huì)使這種制度化改造的徹底性大打折扣， 而徹底性不夠的后果是不僅不能有效地提高工作效率和效果，還會(huì)因?yàn)槿狈?zhàn)略眼光，利用硬件和軟件固化了原有的落后的管理體制、 機(jī)制和方式等而給后續(xù)改革增加難度。所以，相關(guān)部門(mén)要為這種技術(shù)層面的制度化改造爭(zhēng)取管理、 政策甚至法律層面的制度化基礎(chǔ)和政治層面的推動(dòng)力保障，因?yàn)槲┯姓瓮苿?dòng)，有法可依，有章可循，并且建章立制，規(guī)范到位，政務(wù)處理過(guò)程中的潛規(guī)則才可能無(wú)處安身、無(wú)法遁形并受到遏制，政務(wù)信息流才能順暢運(yùn)行， 從而規(guī)制工作人員時(shí)刻謹(jǐn)慎、認(rèn)真做事，不敢違法、違規(guī)。

三、電子政務(wù)使信息傳遞無(wú)障礙，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)，減少腐敗產(chǎn)生的環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)政務(wù)部門(mén)采用的官僚制組織的嚴(yán)格的工具理性要求組織層次間設(shè)置繁多的層級(jí)， 且層級(jí)間等級(jí)分明、 責(zé)任明確， 信息越級(jí)傳遞和橫向傳遞受到嚴(yán)格限制。上網(wǎng)后，網(wǎng)絡(luò)媒體使政務(wù)部門(mén)的信息傳遞方式發(fā)生了根本性的變化，主要表現(xiàn)在：在原來(lái)的有線通訊傳輸（如電話、傳真、電報(bào)、電視等）、無(wú)線通訊傳輸（如對(duì)講機(jī)、移動(dòng)電話、收音機(jī)等）的基礎(chǔ)上增加了數(shù)字通訊傳輸（連網(wǎng)的計(jì)算機(jī)和數(shù)字電視），這就使得政務(wù)部門(mén)之間、政務(wù)部門(mén)與公眾之間的信息傳輸渠道更為廣泛，表現(xiàn)形式更為多樣，交換數(shù)量更為龐大，流動(dòng)速度更為迅速，受眾范圍大為增加，從而促使信息傳遞由阻滯態(tài)向電子包容（即信息傳遞無(wú)障礙）的目標(biāo)前進(jìn)。而由此形成的基礎(chǔ)環(huán)境和技術(shù)條件使公眾的利益、 愿望和要求等得以快速傳遞并實(shí)時(shí)反映到黨和政府的各個(gè)組織層次，當(dāng)然，公眾也亟待黨和政府的各個(gè)組織層次的快速反應(yīng)和及時(shí)反饋。如果政務(wù)部門(mén)的體制、組織層次及工作方式等始終維持在原來(lái)狀態(tài)， 在信息傳遞時(shí)就勢(shì)必要依循等級(jí)制結(jié)構(gòu)，沿著組織層次一層一層地流動(dòng)，而政務(wù)部門(mén)工作人員也只能一層一層地逐層反應(yīng)， 再一層一層地逐級(jí)反饋給公眾，這樣的公共服務(wù)的速度、質(zhì)量和能力根本無(wú)法令公眾滿意。

有鑒于此，為順應(yīng)信息傳遞方式的根本性變化，提高政務(wù)部門(mén)的效率、反應(yīng)力和反饋力，相關(guān)部門(mén)就必須在體制和機(jī)制上適當(dāng)簡(jiǎn)化，反應(yīng)在組織結(jié)構(gòu)層次上，就是要求組織結(jié)構(gòu)由金字塔型向“多管理幅度、少管理層級(jí)”的扁平化轉(zhuǎn)變。需知，壓縮中間層次和縮短傳遞路徑是政務(wù)部門(mén)能夠快速回應(yīng)公眾訴求和加速反饋的原則要求， 由此構(gòu)造的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的新型的組織結(jié)構(gòu)使具有“無(wú)中心式”特性的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)得以保持，從而使得任何個(gè)人對(duì)網(wǎng)上信息的獨(dú)自掌控成為泡影， 以致徹底突破了縱向?qū)哟沃g逐級(jí)傳遞信息的桎梏和橫向部門(mén)之間權(quán)力割據(jù)的藩籬。 信息流動(dòng)暢行無(wú)阻的結(jié)果是減少了信息流經(jīng)的中間環(huán)節(jié)， 暢通了信息流動(dòng)的各個(gè)渠道，促使權(quán)力運(yùn)作由“暗箱”操作變成“陽(yáng)光”作業(yè)，從而使得在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)上工作的所有人員都可以監(jiān)控公共權(quán)力運(yùn)作狀況， 而在互聯(lián)網(wǎng)上的所有享受到知情權(quán)的公眾都可以監(jiān)督政務(wù)人員的言行， 從而在最大程度上減少腐敗產(chǎn)生的環(huán)節(jié)。

四、電子政務(wù)使信息公開(kāi)常態(tài)化，有效保證公眾知情權(quán)，防止腐敗行為的發(fā)生

“信息公開(kāi)是一種行為、一種手段，而知情權(quán)是一項(xiàng)法律權(quán)利、一種權(quán)利要求。為滿足知情權(quán)這一權(quán)利要求，需要信息公開(kāi)這一手段?！保?］可見(jiàn)，信息公開(kāi)是為了保障公眾知情權(quán)。 電子政務(wù)促成信息公開(kāi)的優(yōu)勢(shì)主要有三點(diǎn)：一是與借助其他媒體進(jìn)行的信息公開(kāi)相比，電子政務(wù)信息公開(kāi)明顯具有常態(tài)化的特征， 這歸功于網(wǎng)絡(luò)“7×24”式的運(yùn)行和其最廣泛的受眾，需知信息公開(kāi)常態(tài)化是公眾充分享有知情權(quán)的必要條件。 二是與上網(wǎng)之前信息公開(kāi)的程度相比， 電子政務(wù)信息公開(kāi)的范圍、內(nèi)容和數(shù)量都大為增加，尤其是《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施后，公眾可以在網(wǎng)上找到有關(guān)政府主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)的所有信息，“信息不對(duì)稱”的現(xiàn)象得到了有效緩解。三是與以往的信息公開(kāi)缺乏保障機(jī)制相比， 電子政務(wù)信息公開(kāi)不僅有了法律保障，有了自上而下的政策推動(dòng)與績(jī)效評(píng)估，還有了程序系統(tǒng)中形成的嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)制， 這就使得公眾監(jiān)督職能行使和規(guī)范權(quán)力運(yùn)作有了可靠的依據(jù)。 當(dāng)然，法律、 政策被嵌入程序系統(tǒng)的過(guò)程也是它們與技術(shù)緊密結(jié)合的過(guò)程，這種強(qiáng)力、強(qiáng)勢(shì)和強(qiáng)制的結(jié)合，將有效保障公眾知情權(quán)的獲得， 并使公眾在行使知情權(quán)的過(guò)程中促使網(wǎng)絡(luò)輿情成為威懾腐敗動(dòng)機(jī)的強(qiáng)大力量， 在一定程度上能收到防止和預(yù)防腐敗行為發(fā)生的效果。

需要注意的是， 政務(wù)工作職能的電子化重在規(guī)范政策執(zhí)行領(lǐng)域， 有學(xué)者提醒我們，“與政策執(zhí)行過(guò)程中的眾多小腐敗相比， 政策制定過(guò)程中發(fā)生的腐敗行為危害更加嚴(yán)重， 也逐漸成為未來(lái)腐敗的發(fā)展趨勢(shì)?！保?］公眾知情權(quán)的有效獲得， 可進(jìn)一步提升公眾參與政策制定的積極性， 從而在更大程度上保證了政策制定過(guò)程的科學(xué)性， 能夠有效遏制政策制定過(guò)程中發(fā)生的腐敗行為。另外，公眾知情權(quán)的有效獲得為監(jiān)督政府和舉報(bào)腐敗行為提供了保證。 面對(duì)當(dāng)前對(duì)舉報(bào)人保護(hù)不力等情形，我國(guó)應(yīng)在不斷完善廉政制度和互聯(lián)網(wǎng)制度的同時(shí)，重視網(wǎng)絡(luò)反腐的制度化建設(shè)，如出臺(tái)《舉報(bào)人保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等，對(duì)侵害他人、造謠生事、攻擊名譽(yù)和人身安全的情況，要在法律中明確界定并制定具體的懲戒措施。［4］

以上效力表現(xiàn)是由近年來(lái)我國(guó)穩(wěn)步推行電子政務(wù)并以政府信息化帶動(dòng)國(guó)家信息化， 以信息化帶動(dòng)工業(yè)化等一系列舉措促成的，但是，要使這些效力真正在各級(jí)黨組織和政府中發(fā)揮出來(lái)， 關(guān)鍵還在于掌握和使用電子政務(wù)系統(tǒng)的人及其選擇。 如果黨和政府在適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的政治和行政體制改革方面支持不到位的話， 電子政務(wù)反腐敗能量的發(fā)揮將大打折扣。 更有甚者，“如果反腐敗環(huán)境建設(shè)不到位或體系建設(shè)不完備，電子政務(wù)建設(shè)就極有可能會(huì)被行政和技術(shù)官僚們所利用，以致導(dǎo)致‘高技能化’腐敗行為的發(fā)生?！保?］可見(jiàn)，電子政務(wù)反腐敗效力的發(fā)揮歸根結(jié)底還得依靠黨和政府包括指導(dǎo)思想、教育宣傳、道德自律、政策措施、體制改革、 民主法制和監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)的懲治和預(yù)防腐敗體系的整體效用的發(fā)揮。惟有如此，才能轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，嚴(yán)格制約和全面監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使，不斷消除反腐敗道路上的重重障礙，最終達(dá)到“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”的目的。

［1］夏義堃.電子政務(wù)與反腐敗關(guān)系的多維度思考［J］.電子政務(wù)，2013（1）：67－74.

［2］劉作翔.信息公開(kāi)、知情權(quán)與公民隱私權(quán)的保護(hù)——以新聞采訪中的“暗拍”為案例而展開(kāi)分析［J］.學(xué)習(xí)與探索，2004，（04）：37－41.

［3］過(guò)勇.當(dāng)前我國(guó)腐敗與反腐敗的六個(gè)發(fā)展趨勢(shì)［J］.中國(guó)行政管理，2013，（01）：60－63.

［4］張亞明，李新華.黨風(fēng)廉政建設(shè)下網(wǎng)絡(luò)反腐的效應(yīng)分析［J］.行政論壇，2011，（04）：9－11.

［5］張銳昕，劉紅波.電子政務(wù)反腐敗的潛力挖掘及其策略選擇［J］.中國(guó)行政管理，2010，（09）：77－80.