韓國政府對(duì)農(nóng)村人類發(fā)展的財(cái)政支持及其經(jīng)驗(yàn)啟示

高雪萍

GDP不能全面衡量人類的發(fā)展水平，為了衡量一個(gè)社會(huì)人類發(fā)展的成就，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)從1990年開始使用人類發(fā)展指數(shù)來衡量和比較全世界不同國家及其同一個(gè)國家不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，它包括健康、教育和收入或產(chǎn)出三個(gè)重要領(lǐng)域的發(fā)展和進(jìn)步。人類發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)全社會(huì)成員的共同發(fā)展和每個(gè)人的全面發(fā)展，并以人的發(fā)展來反映社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村的人類發(fā)展問題與“三農(nóng)”問題相互交織，但關(guān)鍵是農(nóng)民的生存、轉(zhuǎn)型與發(fā)展，因此“三農(nóng)”問題的核心問題還是農(nóng)民問題，其中的實(shí)質(zhì)是要提高農(nóng)民的人類發(fā)展水平，賦予他們與城市市民同等的就業(yè)、受教育、健康的機(jī)會(huì)。本文以農(nóng)村人類發(fā)展的理論為研究框架，分析韓國政府財(cái)政支持在解決該國“三農(nóng)”問題、提高農(nóng)村人類發(fā)展水平方面的作用及其對(duì)中國的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、韓國政府在農(nóng)村人類發(fā)展中的財(cái)政支持

為了改變韓國農(nóng)村發(fā)展極為落后和工農(nóng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的狀況，韓國政府決定把農(nóng)村開發(fā)列為國家發(fā)展戰(zhàn)略，把工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展擺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大目標(biāo)之首，并以1971年的新村運(yùn)動(dòng)為開端，取得了顯著成效。1971年韓國政府開始實(shí)施“新村運(yùn)動(dòng)”計(jì)劃時(shí)，該國的國民生產(chǎn)總值和人均國民生產(chǎn)總值分別只有90億美元、277美元，至1981年的10年間，二者分別躍增至668億美元和1734美元，且經(jīng)濟(jì)增幅名列世界第二[1]。

(一)韓政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)、生活的財(cái)政支持

在新村運(yùn)動(dòng)初期，政府給予了強(qiáng)有力的財(cái)政支持和融資支援。自新村運(yùn)動(dòng)開展以來韓國政府在農(nóng)村的財(cái)政投入累計(jì)達(dá)到20億美元，資金來源于政府財(cái)政投入和村莊自籌，用于建立農(nóng)村生產(chǎn)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、增加農(nóng)民收入和改善環(huán)境。政府投資在總投資額中的比例很高，1975年和1979年政府投資在農(nóng)村發(fā)展總投資的比重達(dá)42．1%和56．1%。

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來看，在新村運(yùn)動(dòng)開展初期，政府就提供相當(dāng)于政府預(yù)算資金的1%用于改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件的橋梁、河堤、公路和改善飲水條件等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1973年和1974年運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金數(shù)額分別占當(dāng)年總投資的64．3%和42．5%，1975年以后用于增加收入項(xiàng)目的投資則占主要部分，設(shè)立了專門的農(nóng)民增收項(xiàng)目，支持農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物、飼養(yǎng)、建立專業(yè)區(qū)、進(jìn)行合作耕種和售賣活動(dòng)以增加農(nóng)民收入。以1975年為例，農(nóng)民增收項(xiàng)目在新村運(yùn)動(dòng)中資金總額中的比重占到了63．4%，1976－1982年該比重平均為43．58%。除了對(duì)農(nóng)村建設(shè)給予直接的財(cái)政支持外，在村莊籌集的資金中有很大一部分也是來自于政府貸款或政府支持下的貸款，如韓國政府還為農(nóng)民提供最長可達(dá)30年的低息貸款或?yàn)檗r(nóng)民爭取國際組織的援助性的貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在韓新村運(yùn)動(dòng)開始后的10年間政府的財(cái)政投資達(dá)27521億韓元，政府財(cái)政的投入在農(nóng)村發(fā)展的資金方面發(fā)揮了強(qiáng)有力的杠桿作用。韓國抱川市蛟洞村上世紀(jì)至今農(nóng)村建設(shè)經(jīng)費(fèi)累計(jì)約19億韓元，其中只有6億韓元是政府財(cái)政投入，由此可見政府財(cái)政投入發(fā)揮了3倍的杠桿作用，即吸引了3倍的社會(huì)資本投入到農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展中[1]。

從以上分析可知，政府財(cái)政在新村運(yùn)動(dòng)的初期起到了主導(dǎo)的作用。當(dāng)政府的強(qiáng)權(quán)將韓國農(nóng)村從落后無效率的“鎖定”狀態(tài)開始擺脫出來后，就逐步從由政府主導(dǎo)、督導(dǎo)向民間主導(dǎo)階段逐漸過渡，積極引導(dǎo)民間團(tuán)體、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)關(guān)參與其中，最后達(dá)到農(nóng)村開放化與自主化結(jié)合的階段，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的自我發(fā)展。

(二)韓政府先農(nóng)村落后地區(qū)后發(fā)達(dá)地區(qū)的教育財(cái)政政策

韓國政府非常注重農(nóng)村教育，由政府統(tǒng)籌管理教育預(yù)算，教育經(jīng)費(fèi)主要來自中央政府和地方政府，而地方政府的經(jīng)費(fèi)絕大部分也是來自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。在國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不強(qiáng)，財(cái)力較落后的情況下，韓國政府更加注重制度建設(shè)在提高教育水平中的作用。一是依靠相應(yīng)的法律法規(guī)體系的建立和完善以保證各項(xiàng)教育事業(yè)有法可依、有法可循，如1958年制定了《教育稅法》和《義務(wù)教育財(cái)政交付金法》，保證了義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)的來源;二是設(shè)計(jì)了先普及小學(xué)教育再普及初中教育、先經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)再經(jīng)濟(jì)非落后地區(qū)和先保量再提高質(zhì)量的制度安排以保證教育的公平性和可獲得性[2]。1967年頒布的《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》規(guī)定首先優(yōu)先在偏僻地區(qū)、島嶼發(fā)展免費(fèi)教育，如“教育優(yōu)先區(qū)制度”對(duì)這些地區(qū)實(shí)行撥?？钸M(jìn)行補(bǔ)助，發(fā)放“教育代用券”或提供足夠的學(xué)習(xí)獎(jiǎng)學(xué)金;在20世紀(jì)70年代初期第三個(gè)義務(wù)教育五年計(jì)劃完成后的1976年，韓國基本完成了小學(xué)六年制的初等義務(wù)教育全面普及的工作，此后再逐步增加和改善學(xué)校的設(shè)施，增加教師的配備，減小班級(jí)密度，并逐步制定和完善財(cái)政保障計(jì)劃;1985年隨著《關(guān)于實(shí)施初中義務(wù)教育的規(guī)定》的頒布，韓國才開始實(shí)施免費(fèi)的初中義務(wù)教育，并且也是首先從經(jīng)濟(jì)落后的島嶼和偏僻的農(nóng)(漁)村地區(qū)開始實(shí)施[3]。

(三)韓政府先制度建設(shè)后財(cái)政支持的農(nóng)民健康政策

由于韓國政府認(rèn)為在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)期不應(yīng)該同時(shí)發(fā)展醫(yī)療保險(xiǎn)，韓國政府對(duì)提高農(nóng)民的健康總體來看是先逐步建立和完善有關(guān)的法律和制度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度擁有足夠的財(cái)力后，才開始從財(cái)政上予以支持。如韓國政府1963年就通過了第一部醫(yī)療保險(xiǎn)法，但參保人并不多，到1987年韓國政府修訂的醫(yī)療保險(xiǎn)法，該法規(guī)定韓國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)籌集由農(nóng)民家庭支付50%，政府支付50%，而占農(nóng)民總數(shù)10%處于貧困線以下的農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的一部分由政府通過提供醫(yī)療救濟(jì)來負(fù)擔(dān);2005年頒布的《白皮書》規(guī)定農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療費(fèi)用40%來自于國庫財(cái)政支持，其余60%來自于農(nóng)民交納的保險(xiǎn)費(fèi)和煙草稅總額的10%;政府對(duì)喪失勞動(dòng)能力或者無任何收入的人如65歲以上的老人、孤寡老人和殘疾兒童提供醫(yī)保補(bǔ)助，讓其免費(fèi)享受政府健康醫(yī)療保險(xiǎn)，其資金來源于由中央政府和地方政府分別承擔(dān)80%和20%醫(yī)療救助經(jīng)費(fèi)[4]。

二、韓政府財(cái)政支持農(nóng)村人類發(fā)展的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)于任何國家的任何時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“制度至關(guān)重要”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷不是驟然發(fā)生的，而是許多因素長期積累的結(jié)果，其中就有制度因素發(fā)揮著重要的作用。一項(xiàng)好的制度具有以下四大經(jīng)濟(jì)功能:降低交易費(fèi)用、為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件、為個(gè)人選擇提供激勵(lì)系統(tǒng)、外部性內(nèi)部化[5]。韓國政府在新村運(yùn)動(dòng)中給予制度充分的重視，并且為提高有限的政府財(cái)政在農(nóng)村的使用效率和杠桿作用方面提供了有力的制度保證。

(一)韓國政府通過財(cái)政支持農(nóng)村中介組織來降低交易費(fèi)用

諾思認(rèn)為交易費(fèi)用是決定一種政治或經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，其運(yùn)行有利于穩(wěn)定有序的秩序的形成，避免了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的混亂。韓國政府注重農(nóng)村中介組織的發(fā)展，包括農(nóng)民合作組織、農(nóng)村金融組織、農(nóng)民技術(shù)推廣教育組織，對(duì)農(nóng)村中介組織給予財(cái)政資金的支持。如60年代中期農(nóng)協(xié)為農(nóng)民生產(chǎn)提供的生產(chǎn)資金中，70%來自政府的財(cái)政資金或金融資金。

(二)建立專職行政機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展提供組織制度保證

實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體之間的合作和交往是制度的重要功能。韓國成立了專門負(fù)責(zé)新村運(yùn)動(dòng)的最高行政機(jī)構(gòu)為該計(jì)劃的實(shí)施提供組織制度保證，1972年韓國政府成立了由民政部部長總負(fù)責(zé)和文化、教育、衛(wèi)生等部門參與的“中央新村運(yùn)動(dòng)咨詢與協(xié)調(diào)委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)新村運(yùn)動(dòng)的政策制定工作，即新村運(yùn)動(dòng)的制度、機(jī)制設(shè)計(jì)。所有政策經(jīng)由委員會(huì)協(xié)商后由參與部門執(zhí)行與各部門相關(guān)的政策和項(xiàng)目，如衛(wèi)生部負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村供水系統(tǒng)和流動(dòng)醫(yī)療站建設(shè)項(xiàng)目，民政部系統(tǒng)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，工商部負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村電力項(xiàng)目、教育部則負(fù)責(zé)提高農(nóng)村教育水平的相關(guān)教育項(xiàng)目等。這些專門機(jī)構(gòu)的建立有助于從制度上解決涉及到新村運(yùn)動(dòng)中的各個(gè)部門之間的紛繁復(fù)雜的協(xié)調(diào)與合作問題。

(三)設(shè)計(jì)適宜制度激發(fā)農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村的積極性

制度的第三大功能是為個(gè)人選擇提供激勵(lì)系統(tǒng)，它在于通過傳遞提倡什么、鼓勵(lì)什么等方面的信息，借助獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的強(qiáng)制力量得以監(jiān)督執(zhí)行，可以說制度激勵(lì)程度的大小差異足以決定一個(gè)社會(huì)發(fā)展的快慢。[5]韓國政府在農(nóng)村發(fā)展運(yùn)動(dòng)中引進(jìn)競爭機(jī)制鼓勵(lì)先進(jìn)，以效率優(yōu)先，適當(dāng)兼顧公平，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村的積極性。具體設(shè)計(jì)了以下機(jī)制:一是將農(nóng)村按發(fā)展程度的高低依次劃分為自強(qiáng)村、自助村和基礎(chǔ)村，政府只對(duì)前兩種村莊的發(fā)展提供財(cái)政援助，即財(cái)政支持，而對(duì)最落后的基礎(chǔ)村主要只是促進(jìn)其繼續(xù)改善生活環(huán)境，培養(yǎng)自助精神。這一分類指導(dǎo)法制度的設(shè)立，激發(fā)了落后村基礎(chǔ)村的發(fā)展積極性，因?yàn)榛A(chǔ)村只有這樣才能獲得政府財(cái)政資助的資格，逐步減少基礎(chǔ)村的數(shù)量，由此逐漸推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。[6]二是以設(shè)立農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目的方式來實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、增加農(nóng)民收入項(xiàng)目以及社會(huì)進(jìn)步項(xiàng)目，只有條件足夠好的村莊才能獲得資助，這樣競爭就會(huì)引導(dǎo)村民逐步積累在某一項(xiàng)目方面的經(jīng)驗(yàn)，積累越多既越有可能成功獲得項(xiàng)目，又有利于政府利用有限的財(cái)政資源投資那些效率最高、效果最好的項(xiàng)目，這樣政府可以集中力量，支持那些在新村運(yùn)動(dòng)中表現(xiàn)得更有競爭力、更積極的村莊。[7]

最后，在外部性內(nèi)部化的方面，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中有很多項(xiàng)目的受益范圍牽涉到多個(gè)村莊，在這種農(nóng)村公共品的建設(shè)中，一般是韓國各級(jí)政府與村民各負(fù)其責(zé)合力完成，即由政府來解決非純公共品的外部性問題。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

韓國推動(dòng)農(nóng)村人類發(fā)展水平的過程展現(xiàn)出了以下幾點(diǎn)啟示:一是韓政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，政府不僅從財(cái)政上給予了支持，而且注重配備完善的制度，以更好的發(fā)揮和提高政府財(cái)政支持的作用、效率，其中在制度方面尤以相關(guān)法律的建立和完善作用明顯，它使得各項(xiàng)事業(yè)的開展有法可依，有據(jù)可循;二是在純公共品和準(zhǔn)公共品的供給中注重對(duì)貧困和弱勢(shì)群體和地區(qū)的財(cái)政資助，以保證社會(huì)公平性，并為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和基礎(chǔ);三是鼓勵(lì)民間資本參與農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)，不僅體現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方面，而且在教育和醫(yī)療領(lǐng)域也積極引入私人經(jīng)營，以彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，使得政府能夠?qū)⒂邢薜呢?cái)力投入到最需要的地區(qū)或領(lǐng)域中去;四是注重農(nóng)村中介組織建立，以降低交易成本，由此保證農(nóng)村各項(xiàng)制度和項(xiàng)目的實(shí)施。

[1]樊瑛華，李秀珍．中國新農(nóng)村建設(shè)與韓國新村運(yùn)動(dòng)的比較研究[J]．人文雜志，2008，(3)．

[2]趙麗霞，武在爭．農(nóng)村義務(wù)教育投入的國際比較及啟示[J]．天津市教科院學(xué)報(bào)，2005，(4)．

[3]張德強(qiáng)論韓國新村運(yùn)動(dòng)的教育本質(zhì)[J]．比較教育研究，2007，(9)．

[4]李蓮花．后發(fā)地區(qū)的醫(yī)療保障:韓國與臺(tái)灣地區(qū)的全民醫(yī)保經(jīng)驗(yàn) [J]．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，(10)．

[5]盧現(xiàn)祥，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) [M]．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

[6]曲婷婷．我國農(nóng)村發(fā)展中的財(cái)政支持研究 [D]．天津:南開大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，2009．

[7]金榮桿．韓國新村運(yùn)動(dòng)對(duì)中國農(nóng)村發(fā)展的啟示[J]．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較(雙月刊)，2007，(4)．