推進國有企業(yè)分類管理可借鑒國際經(jīng)驗

■ 張政軍

“十二五”規(guī)劃綱要提出，探索實行公益性和競爭性國有企業(yè)分類管理。國有企業(yè)有共同的地方，但由于身處不同行業(yè)，存在很多差異，這就有必要從宏觀方面予以分類，按國企的不同定位使改革措施更加具有針對性。

改革開放30多年來，國有企業(yè)改革已取得很大進展，但仍有不少問題有待進一步深化，如國有經(jīng)濟布局調(diào)整不到位、國有資產(chǎn)管理體制尚存不足等。這些問題的存在，除了與缺乏頂層設(shè)計和認(rèn)識不清有關(guān)外，很重要的一個原因就是對國有企業(yè)的分類不清。有無必要對國有企業(yè)實施分類管理？分類后如何管理？都有待回答。為此，我們對一些國家的國有企業(yè)分類管理實踐作了比較與分析。

各國對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)

被普遍認(rèn)為國有資產(chǎn)管理較好的國家或地區(qū)，一般都對國有企業(yè)實施分類管理，以反映政府對不同類別國有企業(yè)的功能目標(biāo)、國有股權(quán)比重、考核與薪酬管理等方面的不同要求。各國對國有企業(yè)實施分類管理，主要原因有：一是通過有效管理來實現(xiàn)國有資本目標(biāo)。對承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè)，要求其首先履行公共服務(wù)功能，并明確企業(yè)和政府的雙邊責(zé)任；對有戰(zhàn)略目標(biāo)的企業(yè)，要求其在按照市場規(guī)則經(jīng)營商業(yè)業(yè)務(wù)的同時，尋求戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。二是通過市場化規(guī)則、明晰政府和企業(yè)雙邊責(zé)任、提高透明度等措施來化解對國有企業(yè)存在合理性的爭議。通過立法、明確企業(yè)實現(xiàn)目標(biāo)及優(yōu)先順序、簽訂經(jīng)營業(yè)績合同等方式，對特定領(lǐng)域企業(yè)的商業(yè)性業(yè)務(wù)和特殊性業(yè)務(wù)進行獨立核算，明確政府和企業(yè)的雙邊責(zé)任，政府對企業(yè)承擔(dān)公共目標(biāo)所產(chǎn)生成本的補貼也公開透明，商業(yè)性的企業(yè)則完全按照市場化的規(guī)則實現(xiàn)資本回報的目標(biāo)。

各國對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)：一是按企業(yè)市場地位或競爭程度分類，以法國和新加坡為代表。法國政府根據(jù)企業(yè)的法律地位、競爭性以及產(chǎn)品價格管制與否，將國有企業(yè)分為壟斷性和競爭性兩類，法國電力、法國鐵路、法國航空、法國郵政和法國電信等都屬于壟斷性國有企業(yè)，加工業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)中的國有企業(yè)被劃分為競爭性國有企業(yè)。新加坡將國有企業(yè)分為壟斷性法定機構(gòu)和競爭性政府聯(lián)系公司，經(jīng)濟發(fā)展局、電信局、港口、公用事業(yè)局等都屬于壟斷性法定機構(gòu)，而淡馬錫、新科技等四大控股公司及其投資控股的子公司等屬于競爭性政府聯(lián)系公司。

二是按利益屬性和賦予目標(biāo)分類，以芬蘭、瑞典、新西蘭和挪威為代表。芬蘭將國有企業(yè)劃分為承擔(dān)特定任務(wù)的國有企業(yè)、有戰(zhàn)略利益的商業(yè)性國有企業(yè)和以投資者利益為主的純粹商業(yè)性國有企業(yè)三類，芬蘭電網(wǎng)、芬蘭產(chǎn)業(yè)投資公司屬于第一類，芬蘭鐵路、芬蘭航空屬于第二類，養(yǎng)老金信息服務(wù)公司則屬于第三類。挪威將國有企業(yè)分為執(zhí)行特殊產(chǎn)業(yè)政策國企、兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的國企、商業(yè)化但總部須在挪威的國企和完全商業(yè)化國企四大類，機場公司、能源管理公司、國家電網(wǎng)、林業(yè)集團等被劃分為第一類企業(yè)，挪威郵政、國家鐵路、國家電力、鐵路服務(wù)公司被劃分為第二類企業(yè)，國家石油、海德魯、挪威電信被劃分為第三類企業(yè)，北歐航空、國立搖滾樂博物館等屬于第四類企業(yè)。

三是按法律地位及持股比重分類，以英、美、韓為代表。英國將國有企業(yè)劃分為政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè)、公私合營的國有股份公司三類，企業(yè)的地位和政府持股比例均有不同，地理信息公司屬于第一類，皇家郵政屬于第二類，濃縮和核電技術(shù)服務(wù)公司屬于第三類。

各國對不同類別國有企業(yè)的管理

不同類別國有企業(yè)的功能和目標(biāo)不同。除英、美、韓等按照法律地位及持股比重對國有企業(yè)分類的國家外，其他各國的國有企業(yè)分類體現(xiàn)了對企業(yè)功能和目標(biāo)的不同要求。對完全商業(yè)化、市場化或純粹競爭性的國有企業(yè)，一般要求企業(yè)以財務(wù)回報為主要目標(biāo)，要求企業(yè)市場化經(jīng)營，追求利潤。如法國政府一般要求競爭性企業(yè)自主參與國內(nèi)外競爭；瑞典政府要求競爭領(lǐng)域的市場化經(jīng)營企業(yè)的主要目標(biāo)是價值最大化。對于壟斷性、承擔(dān)特定任務(wù)或公共服務(wù)責(zé)任的國有企業(yè)，一般要求以社會、產(chǎn)業(yè)或文化目標(biāo)為主，追求社會利益。如芬蘭政府要求承擔(dān)特定任務(wù)的國有企業(yè)以實現(xiàn)社會目標(biāo)為主，同時要求企業(yè)在財務(wù)上能夠獨立。對于有戰(zhàn)略意義的商業(yè)化企業(yè)或兼有商業(yè)化和特定目標(biāo)的國有企業(yè)，政府一般要求其兼顧商業(yè)目標(biāo)和特定社會目標(biāo)，并按照商業(yè)化、市場化原則開展經(jīng)營。如瑞典對于公益性的社會公共服務(wù)企業(yè)，賦予追求股權(quán)價值和社會利益雙重目標(biāo)；挪威對于商業(yè)化目標(biāo)且總部須在挪威以及兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的企業(yè)，在商業(yè)化目標(biāo)之外增加了總部和研發(fā)功能留在挪威、公共服務(wù)承諾等特定目標(biāo)。

對不同類別國有企業(yè)的所有權(quán)監(jiān)管方式不同。對壟斷或特定任務(wù)企業(yè)，各國政府傾向于嚴(yán)格管理。如芬蘭承擔(dān)特定任務(wù)的國有企業(yè)，由主管部門根據(jù)企業(yè)完成社會目標(biāo)的質(zhì)量和成本來進行業(yè)績評估；法國對壟斷性企業(yè)通過簽訂業(yè)績合同方式來明確企業(yè)承擔(dān)公共職能和社會目標(biāo)，并明確企業(yè)和政府的雙邊責(zé)任。對于商業(yè)化或市場化企業(yè)，各國政府傾向于賦予很強的自主經(jīng)營權(quán)、少干預(yù)。芬蘭對于商業(yè)性國企和有一定戰(zhàn)略意義的國企，國家僅是普通股東，要求企業(yè)按市場化運作；瑞典競爭領(lǐng)域的企業(yè)按照市場原則經(jīng)營。

不同類別國有企業(yè)的法律形式不同或適用法律不同。對壟斷性或特定任務(wù)企業(yè)，各國政府一般通過特定法律或歸屬政府部門來監(jiān)管。如法國壟斷性國有企業(yè)屬于公法人，國會對每家壟斷性企業(yè)都有立法，規(guī)定其目標(biāo)、業(yè)務(wù)邊界和國有股最低比重；新加坡議會對每個壟斷性的法定機構(gòu)專門立法；瑞典非獨立的社會公共服務(wù)企業(yè)，一般屬于政府的管理部門。對商業(yè)化或競爭性企業(yè)，各國均按照普通法來規(guī)定。法國按照私法對競爭性企業(yè)的行為進行規(guī)范；新加坡競爭性的政府關(guān)聯(lián)公司按公司法設(shè)立；新西蘭商業(yè)化運營的皇冠公司適用公司法和國有企業(yè)法；瑞典市場化經(jīng)營企業(yè)和社會公共服務(wù)企業(yè)都按照公司法運作。

國際經(jīng)驗的啟示與借鑒

借鑒國際經(jīng)驗，可將我國國有企業(yè)劃分為三類：完全商業(yè)化或市場化的國有企業(yè)；商業(yè)化運營但有一定戰(zhàn)略利益的國有企業(yè)；以產(chǎn)業(yè)、社會、文化、公共政策等目標(biāo)為主的有特殊職能的國有企業(yè)。從而，對于壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)、公共服務(wù)責(zé)任的國有企業(yè)，宜以社會利益或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目標(biāo)為主，并可要求其實現(xiàn)財務(wù)獨立；對于有戰(zhàn)略意義的商業(yè)化企業(yè)，可要求兼顧商業(yè)目標(biāo)和特定社會目標(biāo)，同時按照商業(yè)化、市場化原則開展經(jīng)營；對于完全商業(yè)化、市場化或純粹競爭性的企業(yè)，宜要求以財務(wù)回報為主要目標(biāo)，市場化經(jīng)營，追求利潤。

不同類別國有企業(yè)的合理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同。對壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)國有企業(yè)，政府應(yīng)獨資或絕對控股；對于有戰(zhàn)略利益的商業(yè)化企業(yè)，政府可控股，同時有必要引入多元的投資主體；對于完全商業(yè)化或競爭性國有企業(yè)，政府一般沒必要保持控股，宜逐步降低持股比重，長期看作為普通的參股股東為宜。

對不同類別國有企業(yè)的所有權(quán)監(jiān)管和公司治理要求應(yīng)有差別。對壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)的企業(yè)，政府可嚴(yán)格管理，企業(yè)的治理模式和經(jīng)營者的選拔任免、考核、薪酬應(yīng)與商業(yè)化或市場化企業(yè)不同。對于完全商業(yè)化或市場化的企業(yè)，以及對于有一定戰(zhàn)略意義的企業(yè)，政府應(yīng)賦予企業(yè)很大的自主經(jīng)營權(quán)，業(yè)務(wù)上少干預(yù)或不干預(yù)，企業(yè)按照市場化原則開展經(jīng)營活動，企業(yè)的治理模式應(yīng)參照上市公司的要求。

對不同類別企業(yè)可以有立法等方面的不同安排。對于完全商業(yè)化企業(yè)和有一定戰(zhàn)略利益的企業(yè)，按照《公司法》和《國有資產(chǎn)法》來規(guī)范，并在央企董事會試點有關(guān)管理辦法基礎(chǔ)上，出臺不低于上市公司治理準(zhǔn)則要求的“國企治理原則”。對于壟斷性或有特定任務(wù)的企業(yè)，可采取單獨或類別立法，出臺特殊法來規(guī)定這類企業(yè)的目標(biāo)、業(yè)務(wù)邊界、國有股比重區(qū)間以及特定的公司治理安排。