我國體育政策研究綜述①

季謀芳 金育強(qiáng)

(湖南師范大學(xué)體育學(xué)院 湖南長沙 410018)

自20世紀(jì)80年代部分學(xué)者提出應(yīng)“建立體育政策學(xué)”[1]、論述“政策在體育發(fā)展中的作用”[2]以來,關(guān)于體育政策的研究成果,從時間上來看,數(shù)量不斷增加、質(zhì)量不斷提高;從研究成果涉及的領(lǐng)域和問題來看,包括群眾體育、競技體育、學(xué)校體育、體育經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)幾方面的各類政策和問題;從公共政策的過程和要素來看,涉及體育公共政策問題的提出、制定、執(zhí)行、評價,體育公共政策主體、環(huán)境、資源等。本文以研究成果涉及的領(lǐng)域和問題為橫軸,以研究成果涉及的政策過程為縱軸進(jìn)行綜述,期望能概括、歸納出體育政策研究成果的大體狀況,為相關(guān)研究者提供一定參考。

1 關(guān)于群眾體育領(lǐng)域政策的研究

與群眾體育相關(guān)的政策研究主要體現(xiàn)在兩方面:一是從歷史的角度從整體上梳理與分析群眾體育的特點;二是就某一具體問題呼吁建立相應(yīng)的政策體系或者就某一具體政策探討其制定、執(zhí)行等問題。也有二者相結(jié)合的。

李益群等在分析中國社會城市化與老齡化基礎(chǔ)上,通過大眾對體育發(fā)展的價值取向與偏好的研究,探討了中國城市化、老年化趨勢對體育發(fā)展可能產(chǎn)生的影響以及中國中國體育的發(fā)展如何適應(yīng)其需要,提出應(yīng)建立相應(yīng)的政策[3]等等。

馮火紅對新中國成立初期(1949～1955年)我國群眾體育政策進(jìn)行了梳理與分析,羅列出這一時期體育工作方針和具體措施,用相關(guān)數(shù)據(jù)和資料論證了這一時期我國群眾體育政策是行之有效且切合實際的[4]。肖謀文將我國群眾體育政策分為政策產(chǎn)生、曲折發(fā)展、探索創(chuàng)新、民主化、法制化四個發(fā)展階段進(jìn)行梳理,總結(jié)了不同階段體育方針的演變[5]。

丁濤等針對實施社會體育指導(dǎo)員職業(yè)資格證書和職業(yè)技能鑒定制度過程中的客觀需要及可能出現(xiàn)的問題,在理論探索與實際運行的基礎(chǔ)上,提出和制定了一系列實施辦法和配套規(guī)章,初步建立了國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方法規(guī)銜接配套的政策法規(guī)系統(tǒng)[6]。

馮火紅采用個案研究法,對新中國成立初期的地方政府群眾體育政策執(zhí)行過程中的特點進(jìn)行了分析[7]。杜宇峰選取了5項有代表性的體育政策,在全國范圍內(nèi)就執(zhí)行情況進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果表明,上級部門制定的體育政策法規(guī)中有26%沒有得到執(zhí)行,有53.6%的體育政策因各種因素沒有被完全執(zhí)行,沒有執(zhí)行和沒有被完全執(zhí)行的體育政策占了79.6%[8]。段長波、鐘小燕從政策執(zhí)行主體、客體、資源、制度、環(huán)境幾方面對我國群眾體育公共政策執(zhí)行阻滯進(jìn)行分析[9]。

從目前收集到資料來看,未見關(guān)于群眾體育政策的評估文獻(xiàn),但針對某一具體的政策、措施的評估研究卻不少見,比如“我國城市社區(qū)實施全民健身計劃綱要評價指標(biāo)”、“新農(nóng)村全民健身服務(wù)體系評價指標(biāo)體系分析”、“甘肅省企事業(yè)單位實施《全民健身計劃綱要》評價指標(biāo)”等。

2 關(guān)于競技體育領(lǐng)域政策的研究

與群眾體育政策不同,競技體育相關(guān)的政策研究成果主要以對某一具體的政策的分析和探討為主,涉及到“運動員安置政策”、“高水平運動員獎勵政策”、“體教結(jié)合政策”等具體政策的回顧與反思。主要集中在對具體政策執(zhí)行不力的思考上。

如李瑞林、劉錚在回顧與解讀退役運動員安置政策具體文本的基礎(chǔ)上把握國家在退役運動員安置思路的變化,從中總結(jié)出存在的問題,并提出了解決問題的建議。[10]張中秋等在對我國參加奧運會和全運會的運動員、教練員和有關(guān)人員的調(diào)查的基礎(chǔ)上,分析了我國現(xiàn)行重大比賽獎項的現(xiàn)狀,提出了應(yīng)實施一次性獎勵和終身性階段獎勵相結(jié)合的模式[11]。

3 關(guān)于學(xué)校體育領(lǐng)域政策的研究

學(xué)校體育領(lǐng)域內(nèi)的體育政策研究成果也較多,有的以時間為主線,梳理學(xué)校體育政策,分階段闡述其特點與問題;系統(tǒng)分析學(xué)校體育執(zhí)行問題。但更多的是與具體學(xué)校體育政策相關(guān)的思考,如與“陽光體育”、“學(xué)校體育工作條例”、“國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)”、“快樂體育”相關(guān)的不同視角的研究。由于我國建國后,歷來不缺乏與學(xué)校體育和青少年體育相關(guān)的政策,所以關(guān)于這一領(lǐng)域呼吁和建議根據(jù)新形勢建立政策的研究不多見,但執(zhí)行卻是越來越受關(guān)注的問題,近期也有些研究成果。

劉寧等以1979～2008年間的學(xué)校體育政策為研究對象,對黨的十一屆三中全會以來由中央政府層面頒布的與學(xué)校體育有關(guān)的公共政策進(jìn)行了整理研究。對30年間學(xué)校體育發(fā)展特點分析表明,政策內(nèi)容的軍事化、教育化、競技化導(dǎo)向程度在不同階段各不相同,并指出某些方面的政策反復(fù)出臺,如30年間與青少年體質(zhì)直接相關(guān)的政策有41件,認(rèn)為必須思考政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)。

王書彥對普通中學(xué)體育政策執(zhí)行力進(jìn)行了研究,認(rèn)為能力和效力是學(xué)校體育政策執(zhí)行力的基本內(nèi)涵。利益權(quán)衡是學(xué)校校長選擇消極執(zhí)行的主要原因[12],運用特爾菲法通過兩輪專家問卷調(diào)查,建立起了學(xué)校體育政策執(zhí)行力評價指標(biāo)體系,并采用層次分析法確定了學(xué)校體育政策執(zhí)行力評價指標(biāo)體系的權(quán)重[13]。將建立的評價指標(biāo)體系對黑龍江省普通中學(xué)學(xué)校體育政策執(zhí)行力進(jìn)行全面分析和評估[14]。

除了以上從整體的視角考察學(xué)校體育政策執(zhí)行與評估的研究,還有就某一項具體政策展開廣泛探討的成果,如“陽光體育運動開展的障礙因素分析”、“普通高校陽光體育運動評價指標(biāo)體系構(gòu)建”、“陽光體育運動量化評價模型研究”等等。

4 關(guān)于體育經(jīng)濟(jì)與體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政策的研究

從研究成果數(shù)量上看,體育經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)方面的研究最多?？赡芘c我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展才剛剛起步,體育產(chǎn)業(yè)各方面的操作、運行對相關(guān)政策的需求與現(xiàn)行法規(guī)不完善相矛盾相關(guān)。體育經(jīng)濟(jì)方面的政策主要集中在稅收政策、投資政策等方面。體育產(chǎn)業(yè)政策的研究集中在以下幾個方面:體育產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與分類體系研究;各門類體育產(chǎn)業(yè)政策的研究;國外體育產(chǎn)業(yè)政策的借鑒研究;產(chǎn)業(yè)政策作用機(jī)制的研究;產(chǎn)業(yè)政策合理化研究?，F(xiàn)有研究對體育產(chǎn)業(yè)政策制訂、傳導(dǎo)、控制、監(jiān)督、最終的績效評價,影響其有效運行的利益集團(tuán)等較為忽視。

宋永平認(rèn)為體育服務(wù)業(yè)是構(gòu)成體育產(chǎn)業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)單位,在對我國體育服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀探討后,呼吁應(yīng)發(fā)展我國體育服務(wù)業(yè)的扶持、培育政策,建議建立合理的體育服務(wù)業(yè)組織機(jī)構(gòu);并對體育服務(wù)業(yè)扶持、培育政策的手段進(jìn)行了分析。楊明、郭良奎認(rèn)為體育用品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中，存在的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)處于價值鏈低端、政府職能缺位導(dǎo)致盲目發(fā)展集群等問題,呼吁政府應(yīng)該制定、實施一系列促進(jìn)我國體育用品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的政策。

關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面的還未見評價方面的研究,但部分研究中也指出,目前政策執(zhí)行不力的原因之一是缺乏評價與監(jiān)督。

5 關(guān)于國外體育政策介紹的研究

國內(nèi)學(xué)者對于國外體育政策的介紹,涉及到的國家包括美國、英國、日本、韓國、俄羅斯、印度等國家,涉及到的政策包括大眾體育政策、休閑政策、作為福利的體育制度、競技體育政策、體育場館政策、稅收政策、體育保險政策等各個方面。大多數(shù)研究成果是在介紹國外政策內(nèi)容、背景的基礎(chǔ)上與我國相關(guān)方面的情況作對照,得出一些啟示并提出建議。

如崔穎波等詳細(xì)介紹了日本《關(guān)于增進(jìn)國民健康和體力的對策》、《關(guān)于普及振興體育的基本方案》、《關(guān)于面向21世紀(jì)的振興體育方案》等政策出臺的社會背景和政策內(nèi)容,分析了這些政策的特點。胥萬兵、金銀日通過分析日本社會生活環(huán)境變遷,總結(jié)概括了日本大眾休閑政策和體育政策導(dǎo)向,并從社會發(fā)展與變遷對大眾體育需求;生活方式變遷與大眾體育發(fā)展;我國后全民健身計劃時期大眾體育發(fā)展;國民休閑政策對大眾體育發(fā)展幾方面討論了日本政策導(dǎo)向?qū)ξ覈膯⑹?。周愛光對日本《體育振興基本計劃》從指導(dǎo)思想、舉措、保障措施、主要特點幾方面進(jìn)行了詳細(xì)解析。閆華對中、日、韓三國奧運會后大眾體育政策進(jìn)行了比較研究,從而思考了我國奧運會后體育發(fā)展策略。徐通介紹了英國大眾體育政策的發(fā)展與演變情況,分析了福利制度改革與大眾體育政策演變的關(guān)系。這些研究成果為我國相關(guān)領(lǐng)域政策的制定與執(zhí)行提供了有益的參考,也有利于我國體育的發(fā)展。但實際上,我國體育各領(lǐng)域(除體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域外)并不缺少政策,缺少的是有益于各政策順利實施的經(jīng)驗,即體育政策執(zhí)行方面的理論與實踐;關(guān)于國外體育政策介紹的成果中也鮮有關(guān)于他國某類或某項具體體育公共政策是如何制定、執(zhí)行與有效實施的內(nèi)容。劉小平、陳華榮從歐盟體育政策《體育白皮書》的制定，對比分析我國與歐盟各國在體育政策制定過程中的參與地位、形式、利益訴求。

6 研究特點與存在的問題

從體育政策研究的基本理論方面來看,未見專門著述,關(guān)于體育政策本質(zhì)、價值、分類、特點等問題散見于少部分文獻(xiàn)中,但未進(jìn)行專門探討?；纠碚撗芯渴求w育政策研究的基礎(chǔ),是體育政策研究進(jìn)步與發(fā)展的保證,應(yīng)該受到應(yīng)有的關(guān)注與重視。

從對體育政策研究的內(nèi)容來看,呈現(xiàn)以下特點:第一,同時期相比,體育經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)方面的政策研究成果多于其他幾個方面;第二,從政策過程來看,群眾體育與學(xué)校體育政策的研究的討論已經(jīng)由政策問題的提出、政策制定發(fā)展到對政策執(zhí)行與評估階段的討論;競技體育方面的政策也開始探討執(zhí)行問題;而關(guān)于體育經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策方面的討論還停留在提出政策問題呼吁建立相應(yīng)政策階段上,執(zhí)行問題的探討較少。第三,忽視概念的界定。眾多研究成果中,體育政策、公共體育政策、體育公共政策概念通用,很少有先交代概念和內(nèi)涵,后進(jìn)行分析論證的。當(dāng)前情況下,并不是所有體育政策都體現(xiàn)了公共性,研究中應(yīng)該作必要的說明。從這一點也可反映體育政策基礎(chǔ)理論研究的欠缺。第四,關(guān)于各種體育政策執(zhí)行的分析,大多數(shù)都是從執(zhí)行的要素(執(zhí)行主體、對象群體、執(zhí)行資源、執(zhí)行手段等)來描述執(zhí)行的現(xiàn)狀,并從這些要素及其與政策環(huán)境的關(guān)系角度去分析執(zhí)行不力的原因,并給出對策與建議。也未見從公共性角度探討體育政策的執(zhí)行。

從對體育政策研究的視角來看,多數(shù)研究成果傾向于對某類政策或某一具體政策的歷史審視,以時間為軸分為不同的階段對政策進(jìn)行回顧、梳理、分析、總結(jié)并提出對策和建議;多數(shù)研究就政策論政策,盡管分析指出需要建立、制定相關(guān)政策,現(xiàn)行政策存在執(zhí)行不力等問題,也試圖尋找原因;但總未逃脫體育這一范疇來研究體育政策的各種問題,從公共政策學(xué)、組織學(xué)、行為學(xué)的視角研究體育政策的成果少見。體育政策除了受體育領(lǐng)域系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境與條件的約束,應(yīng)該還受系統(tǒng)外環(huán)境與條件的影響,有政策各方面本身的特征與規(guī)律。

從體育政策研究的方法論來看,總體呈現(xiàn)定性與定量相結(jié)合的方法。大部分研究運用社會學(xué)的研究方法,如訪談法、調(diào)查法、文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法、個案法等具體研究方法;或者思辨、推理等定性方法。關(guān)于公共政策研究的方法,如內(nèi)容分析法、制度論的國家中心研究方法、新制度主義政策網(wǎng)分析法等方法的應(yīng)用很少見。極少數(shù)研究成果運用了公共政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織學(xué)、社會學(xué)理論來解釋體育政策中的問題,大部分研究成果就問題談看法,對問題的解釋未遵循理論依據(jù)。西方關(guān)于公共政策研究的主要理論多種多樣,涉及政策的本質(zhì)與價值、政策參與者及其調(diào)節(jié)、政策決定、政策執(zhí)行、政策評價、政策分析等方面，但體育領(lǐng)域的政策研究還未見涉及。

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