形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制

許耀桐

在我國改革進入深水區(qū)、處在攻堅克難的關鍵階段，黨的十八屆三中全會肩負黨的重托、人民的期待，以更大的政治勇氣和智慧，制定出了提振人心的全面深化改革的重大舉措。在全面深化改革的系統(tǒng)工程中，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革至關重要。當前，我國政治體制改革的重點、難點在于，如何加強對權力的監(jiān)督，形成有效的制約機制?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：要“形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制?！苯^對的權力導致絕對的腐敗，這是政治學的至理名言，要遏止權力失監(jiān)和腐敗猖獗，就必須對癥下藥，緊緊抓住權力制約這個環(huán)節(jié)，使其成為整個政治體制改革的突破口。

我國權力監(jiān)督體制的現(xiàn)狀和弊端

改革開放30多年來，我國與權力監(jiān)督制約有關的政治、行政和司法的機構部門在不斷地調整充實。目前，承擔著黨內外政治、行政和司法監(jiān)督，進行反腐敗斗爭的部門主要有下述三大機構：

一是黨的機構，中央和地方各級紀律檢查委員會。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定重新恢復設立中央紀律檢查委員會，在中央委員會領導下進行工作。中央紀律檢查委員會曾于1949年根據(jù)中共中央的決定設立。1955年3月由中國共產(chǎn)黨全國代表會議決定設立中央監(jiān)察委員會，用以代替中央紀律檢查委員會?！拔幕蟾锩遍_始后，黨的紀律檢查機關被沖垮，九大正式取消了這一機關。隨著1978年中央紀律檢查委員會得以恢復重建后，地方各級紀律檢查委員會也得以恢復建立。

二是行政部門，國家監(jiān)察部和地方省市縣監(jiān)察廳（局）。1949年新中國成立時即設有政務院人民監(jiān)察委員會，1954年改為監(jiān)察部，1959年被撤銷。1987年，我國恢復設立了國家監(jiān)察部和各地省市縣的監(jiān)察（廳）局，1993年2月，根據(jù)黨中央、國務院的決定，監(jiān)察部與中共中央紀律檢查委員會機關合署辦公，機構列入國務院序列，編制列入中共中央直屬機構。各地方省市縣的監(jiān)察（廳）局和相應級別的紀律檢查委員會的關系也是如此。適應著反腐敗斗爭的需要，2007年9月成立國家預防腐敗局，在監(jiān)察部加掛牌子，各地亦成立相應的省市縣預防腐敗局。

三是檢察部門，最高人民檢察院設立的反貪污賄賂總局和省市縣檢察院設立的反貪污賄賂局，主要負責對檢察機關辦理貪污賄賂、挪用公款、巨額財產(chǎn)來源不明等經(jīng)濟類犯罪案件偵查、預審工作的指導；參與重大貪污賄賂等犯罪案件的偵查；直接立案偵查重大貪污賄賂等犯罪案件。

從以上情況看，我國對權力進行監(jiān)督制約的部門機構已經(jīng)不少，體系也很完整。但是，由于現(xiàn)有的三大部門機構對于所監(jiān)督的權力主體，形不成獨立的權力制約關系，因此難以收到有效的監(jiān)督效果。我國雖有進行權力監(jiān)督制約的三大機構，但它們實際上都要受到同級黨委和政府的領導，這是一個根本的弊端。例如，紀委要接受同級黨委的領導，監(jiān)察部和預防腐敗局因為是和紀委合署辦公的，當然也要接受同級黨委的領導，同時它還要接受政府的領導。檢察部門設有黨委、黨組，它的反貪污賄賂局也不能不接受同級黨委的領導。尤其在地方，這三大監(jiān)督部門機構根本沒有獨立性，開展工作受到多方掣肘，不可能自主地、有效地行使對地方黨委和政府的監(jiān)督權。常言道，吃人家的嘴軟，拿人家的手短，受制于人家的不敢管，我國三大監(jiān)督部門機構就面臨著這樣尷尬的局面。我國的監(jiān)督體制亟待深化改革。

要徹底擺脫蘇聯(lián)模式的困境

我國對權力進行監(jiān)督的部門機構其自身所存在的弊端缺陷，歸根到底是體制性的問題。追本溯源，現(xiàn)有這一套監(jiān)督體制基本上還是來自于原有的蘇聯(lián)模式，沿襲了蘇聯(lián)模式內在的權力關系。

1917年7月，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨[原稱俄國社會民主工黨（布）、俄國共產(chǎn)黨（布）、聯(lián)共（布）等]在其召開第六次代表大會時，設立了中央檢查委員會。黨章規(guī)定，中央委員會“建立黨的各種機關并領導它們的活動”（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》）。中央檢查委員會是在中央委員會的領導之下，主要負責檢查：黨的中央機關是否迅速和正確地處理事務、中央書記處是否正常地進行工作，檢查中央委員會的會計處和各項事業(yè)。由于中央檢查委員會只是隸屬于中央委員會的一個內設機關，因此它不可能有效地對整個黨中央特別是對中央領導實行檢查監(jiān)督。

正因為如此，列寧試圖改變這樣的狀況。在1920年9月第九次全國代表會議上，列寧決定“成立一個同中央委員會平行的監(jiān)察委員會。”它“應當由黨內最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗、最大公無私并能夠嚴格執(zhí)行黨的紀律的同志組成”（《蘇共決議匯編》）。1921年3月黨的十大專門作出《關于監(jiān)察委員會》的決定，中央監(jiān)察委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，向黨代表大會負責。中央監(jiān)察委員會委員為專職，不得兼任中央委員會委員和其他行政、經(jīng)濟方面的職務。監(jiān)察委員會的任務是“同侵入黨內的官僚主義和升官發(fā)財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為等現(xiàn)象作斗爭”（《蘇共決議匯編》）。監(jiān)委分中央、區(qū)域和省三級，分別與本級黨的委員會平行行使職權，并向本級黨的代表大會負責，作工作報告。這樣，各級監(jiān)察委員會就可以各自監(jiān)督同級黨委成員，包括監(jiān)察、檢查黨的最高層機關與上層領袖。1922年3月黨的十一大進一步制定了《監(jiān)察委員會條例》，強化了監(jiān)察委員會至高無上的監(jiān)察職能。

然而，隨著列寧病重不能視事和隨后的逝世，在斯大林領導之下，1925年12月黨的十四大通過的黨章寫進的有關監(jiān)察委員會的條文，發(fā)生了走樣倒退。中央監(jiān)察委員會的任務變成了“同黨員違反聯(lián)共（布）黨綱和黨章的現(xiàn)象作斗爭，為了從各方面保證在蘇維埃機關的活動中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡化蘇維埃機關和經(jīng)濟機關的辦法”（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》），這就背離了它原有的重要職能。到了1939年3月召開的十八大，斯大林干脆徹底地改變了監(jiān)察委員會的任務，降低了監(jiān)察委員會的地位。十八大規(guī)定：“加強監(jiān)督對黨的指令的執(zhí)行程度的任務，成為黨監(jiān)察委員會的中心任務。從這點出發(fā)，必須規(guī)定黨監(jiān)察委員會在聯(lián)共（布）中央之下工作。因此，黨監(jiān)察委員會直接由黨代表大會選舉已沒有必要。黨監(jiān)察委員會應當由中央全會選出，并在聯(lián)共（布）中央領導下和按照它的指令來工作?！保ā短K聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》）這樣的中央監(jiān)察委員會，已完全喪失了同中央委員會平等的地位，無法發(fā)揮對中央委員會權力制約的作用。它被降到了和中央檢查委員會一樣的位置上，共同接受來自中央委員會的領導，兩者的區(qū)別只在于所監(jiān)督檢查的事務性內容有所不同而已。

除了黨的監(jiān)督機關外，原蘇聯(lián)也設有國家監(jiān)督機關。1917年11月7日，蘇維埃政權建立后設立的3個人民委員部，其中就是國家監(jiān)察部，但基本上由舊國家機關工作人員擔任各項職務。為此，開展了對舊國家監(jiān)察機關的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發(fā)布法令，撤銷了舊的國家監(jiān)察部，把所有監(jiān)察機關合并組建了新的國家監(jiān)察部，由斯大林任國家監(jiān)察人民委員部委員。1920年2月，國家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院。工農(nóng)檢查院受全俄中央執(zhí)行委員會的領導，從組織上保證了國家監(jiān)察機關獨立行使自己的監(jiān)督權。但在1923年4月召開的十二大上，工農(nóng)檢查院進行了改組，成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會的聯(lián)合機關。這樣，工農(nóng)檢查院也要受到黨組織的領導。在此后的黨的代表大會和代表會議上，工農(nóng)檢查院都要作工作報告，由黨的會議直接做決定，對工農(nóng)檢查院進行工作部署。這使工農(nóng)檢查院處于黨的領導機關的直接領導下，喪失了獨立的檢察權。

顯而易見，原蘇聯(lián)雖然也擁有權力監(jiān)督的三駕馬車——檢查委員會、監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免失去了應有的效力。出路何在？只有徹底告別蘇聯(lián)模式，才能擺脫監(jiān)督過弱太軟的窘境，真正形成制約權力的強大力量。

實行政治、行政和司法的獨立監(jiān)督

歷史和現(xiàn)實告知我們，要對權力實行有效的制約，必須走政治、行政和司法監(jiān)督獨立的道路。對此，《決定》指出：“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”。權力要依法獨立行使，權力對權力要能夠獨立制約，這是中央確定的大政方針。《決定》要求：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”，“強化上級紀委對下級紀委的領導”。按照這一精神，要深化相關方面改革，實行以下五個獨立。

第一，把地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會從同級黨委的領導中獨立出來?，F(xiàn)在地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，向其負責，作工作報告，接受同級黨的代表大會領導和中央紀律檢查委員會的直接領導。地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會不受地方同級黨委領導之后，就可以成為真正獨立的政治監(jiān)督機構。

第二，把各省市縣監(jiān)察廳（局）和預防腐敗局從地方黨委、政法委和地方政府的領導中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構。各地的監(jiān)察廳（局）和預防腐敗局由上一級直接領導和中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察部、國家預防腐敗局領導，撥款和人事由上級決定。各地的預防腐敗局官員實行三年任期制，定期調換。

第三，把各省市縣的反貪污賄賂局從地方黨委、政法委和地方政府的領導中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構。各地的反貪污賄賂局由上一級直接領導和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領導，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實行三年任期制，定期調換。

第四，把各省市縣的法院從地方黨委、政法委和地方政府的領導中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構。各地的法院由上一級直接領導和國家最高人民法院領導。撥款、人事都由上級領導和最高法院決定。

第五，賦予人民代表獨立的監(jiān)督權力。《決定》指出：要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”要加強人民代表大會的監(jiān)督作用，強化人大代表的豁免權，并通過立法賦予彈劾權。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽人民的呼聲，了解群眾的意愿，行使人民代表的各種權力，能夠代表人民對各級官員實行權力制約監(jiān)督?！稕Q定》指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！?/p>

（作者：國家行政學院教授、博士生導師）

責任編輯：杜梅萍