基于不同規(guī)劃階段的軌道交通用地控制案例研究

吳 丹 陳 峰 黃 垚，3

（1.南昌鐵路局南昌公務(wù)段，330002，南昌；2.北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院，100044，北京；3.北京京投軌道交通資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，100044，北京∥第一作者，助理工程師）

由于城市軌道交通規(guī)劃與建設(shè)快速發(fā)展，軌道交通用地需求不斷增加，致使土地稀缺性與軌道交通建設(shè)占地的排他性形成較大矛盾。在城市化進(jìn)程中欠缺與后期軌道交通設(shè)施建設(shè)的配合，造成新建建筑物侵占線路或軌道交通設(shè)施預(yù)留用地不足等問題，從而加大未來城市軌道交通的建設(shè)成本，妨礙城市軌道交通的有序發(fā)展。

本文在綜述研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過分析用地控制規(guī)劃的各個階段的特點及相互聯(lián)系，提出基于各階段工作內(nèi)容和特點的用地控制原則、范圍和實施方法，并以北京地鐵某線路為例，探討城市不同規(guī)劃階段下的用地控制方案。

1 城市軌道交通用地控制研究現(xiàn)狀

研究現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在理論研究和部分城市制定的軌道交通土地控制相關(guān)政策、辦法上。

理論研究方面，文獻(xiàn)［2］指出在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃完成后應(yīng)對各線進(jìn)行用地規(guī)劃與控制，并將線網(wǎng)用地控制工作分為預(yù)可行性研究和用地規(guī)劃與控制研究兩個階段，將用地控制工作分為確定各線的工程實施方案、開展沿線用地規(guī)劃、進(jìn)行沿線用地控制三個步驟。文獻(xiàn)［3］探討了用地控制的目標(biāo)、內(nèi)容和方法。提出依據(jù)城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、線網(wǎng)規(guī)劃及客流預(yù)測成果等展開用地控制規(guī)劃研究，確定軌道交通的性質(zhì)、規(guī)模、制式及用地控制原則及標(biāo)準(zhǔn)，對工程實施方案展開研究，用地控制成果報有關(guān)部門審批并納入規(guī)劃管理體系。文獻(xiàn)［4］分析了城市軌道交通與土地控制規(guī)劃的互動單向循環(huán)關(guān)系，并從軌道交通沿線和車站周邊兩個層面的土地控制模式探討如何建設(shè)與軌道交通相適應(yīng)的用地控制規(guī)劃，從建設(shè)軌道交通的投融資機(jī)制、聯(lián)合開發(fā)模式以及商業(yè)化的經(jīng)營模式來探討實施策略。

管理政策相關(guān)方面，上海市規(guī)劃院于2008年7月編制了《上海市城市軌道交通系統(tǒng)專項控制性詳細(xì)規(guī)劃》，梳理各條軌道交通線路，將最新規(guī)劃及設(shè)計成果納入控制性詳細(xì)規(guī)劃；規(guī)劃遠(yuǎn)景線路軌道交通控制線，納入數(shù)據(jù)庫管理平臺，并將軌道交通控制線納入城市黃線控制范圍［5］。北京、南京等城市也制定了相關(guān)管理辦法，規(guī)定了土地控制的一些基本流程和原則。

總體上看，研究現(xiàn)狀主要存在以下問題：沒有將軌道交通的規(guī)劃和建設(shè)與城市規(guī)劃的各個階段緊密對應(yīng)起來；規(guī)劃滯后問題嚴(yán)重，部分城市的用地控制方案是在軌道交通規(guī)劃方案和預(yù)可行性研究基礎(chǔ)上展開的，具體用地控制以工程實施方案為依據(jù)。在實際工作中，線網(wǎng)規(guī)劃尚不能達(dá)到此深度，而線路從規(guī)劃到設(shè)計階段歷經(jīng)時間較長，造成用地控制工作的嚴(yán)重滯后；沒有完善統(tǒng)一的軌道交通用地控制指標(biāo)和管理方法。

2 基于不同規(guī)劃階段的城市軌道交通用地控制

城市軌道交通用地控制，是一個涉及規(guī)劃階段土地預(yù)留、建設(shè)階段土地占用、運(yùn)營階段土地空間使用乃至整個項目周期的系統(tǒng)行為，具有相當(dāng)?shù)难永m(xù)性和復(fù)雜性。用地控制不僅要考慮規(guī)劃階段做好預(yù)留，同時運(yùn)營階段也要做好用地控制，保證其他建設(shè)項目對軌道交通的影響在可控的范圍內(nèi)。這一特性要求規(guī)劃者將用地控制與軌道交通項目規(guī)劃相聯(lián)系，并與城市總體規(guī)劃結(jié)合起來。軌道交通各階段包括未開展選線的遠(yuǎn)景線路、開展規(guī)劃選線、規(guī)劃選線已批復(fù)、預(yù)可行性研究設(shè)計、可行性研究設(shè)計、總體設(shè)計、初步設(shè)計、施工設(shè)計、施工在建和建成運(yùn)營在內(nèi)的整個過程。在城市規(guī)劃則包含城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)性規(guī)劃［6］。軌道交通實施進(jìn)度的不同階段與城市規(guī)劃的不同階段具有一定對應(yīng)關(guān)系，通過這種關(guān)系研究如何在城市規(guī)劃體系中落實軌道交通用地控制規(guī)劃。

2.1 用地控制原則

城市規(guī)劃各個階段與軌道交通各個階段的工作內(nèi)容和重心不同，規(guī)劃及建設(shè)的深度也不同，所以各個時期用地控制范圍的劃定，考慮的因素也不同。由于軌道交通從實施上講是越來越詳細(xì)的，所以采用逆序的方式進(jìn)行研究，即在建運(yùn)營階段和設(shè)計階段——線路規(guī)劃階段——線網(wǎng)規(guī)劃階段。分別對應(yīng)城市規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃、控制規(guī)劃和總體規(guī)劃階段。

2.1.1 在建運(yùn)營及設(shè)計階段

運(yùn)營階段是設(shè)計階段的落實，就用地的詳細(xì)程度而言，這兩個階段是一致的。此時車站及線路輪廓已經(jīng)基本穩(wěn)定，車輛基地式制基本確定，車站出入口、風(fēng)亭等設(shè)施位置已經(jīng)基本確定。本階段按照地下線路和車站、地面及高架線路和車站、出入口和風(fēng)亭等附屬設(shè)施以及車輛基地四種設(shè)施開展研究，主要考慮現(xiàn)行征地范圍、設(shè)施安全以及出入口風(fēng)亭等附屬設(shè)施設(shè)計要求的指標(biāo)確定。就運(yùn)營階段而言，需要關(guān)注的主要是其他工程對軌道交通設(shè)施的影響。

當(dāng)前的物流配送制度限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不能保證農(nóng)產(chǎn)品的最大價值。在電子商務(wù)快速發(fā)展的背景下，物流配送問題已成為制約電子商務(wù)發(fā)展的瓶頸，這個問題在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)尤為突出。南充鄉(xiāng)村地域廣闊，存在路難行、距離遠(yuǎn)和道路不暢等客觀問題，物流企業(yè)參與農(nóng)村物流的積極性不高，使農(nóng)村物流發(fā)展緩慢；物流配送系統(tǒng)沒有經(jīng)過系統(tǒng)整合，物流公司各自為政、獨立經(jīng)營，導(dǎo)致物流系統(tǒng)成本過高，無法形成組織合力。政府對物流企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村、落戶農(nóng)村缺乏激勵措施；當(dāng)前農(nóng)村收入狀況、消費(fèi)觀念和消費(fèi)水平不足以支持現(xiàn)代物流所需的吞吐量，企業(yè)難以盈利；同時，物流業(yè)中還存在著用工難問題。

2.1.2 線路規(guī)劃及工程可行性研究階段

根據(jù)建設(shè)時序確定修建線網(wǎng)中的某條線時，即進(jìn)入線路規(guī)劃和工程可行性研究階段。本階段與城市規(guī)劃的控制規(guī)劃階段對應(yīng)，此時線路的基本條件已確定。本階段重點考慮建設(shè)空間的預(yù)留。此外，對于出入口風(fēng)亭等附屬設(shè)施需要考慮其設(shè)施的環(huán)境影響，從而確定用地控制范圍。對于自行車停車場及P＋R（停車＋換乘）停車場，需要借助規(guī)劃方案中的范圍及要求進(jìn)行控制。將車輛基地的規(guī)劃用地界線納入建設(shè)用地控制范圍。

2.1.3 線網(wǎng)規(guī)劃階段

本階段是用地控制的開始，與城市總體規(guī)劃對應(yīng)。既要保證軌道交通線網(wǎng)有落實的空間，又不能粗放劃定范圍導(dǎo)致用地的浪費(fèi)。按照軌道交通的線路、車站、車輛基地3種設(shè)施類型來劃定建設(shè)用地控制范圍。從匡算軌道交通設(shè)施結(jié)構(gòu)占地入手，研究不同設(shè)施類別在不同情況下的占地情況。由于線路處于線網(wǎng)規(guī)劃階段，敷設(shè)方式尚未確定。因此需要考慮線路的3 種敷設(shè)方式（地下線、地面線、高架線），通過估測其結(jié)構(gòu)大致占地寬度、探討設(shè)施與周邊設(shè)施關(guān)系、環(huán)境影響，結(jié)合城市道路情況（主要是道路紅線）確定線路部分的用地預(yù)留范圍。對于車站，需要考慮不同類型車站的結(jié)構(gòu)占地，并將出入口、風(fēng)亭等需要獨立或非獨立占地的附屬設(shè)施所需要的面積進(jìn)行估測，為軌道交通后期建設(shè)預(yù)留足夠空間，結(jié)合道路紅線寬度來確定車站的用地控制范圍，并需要考慮線網(wǎng)規(guī)劃階段車站的不確定性預(yù)留［7］。對于車輛基地，應(yīng)將線網(wǎng)規(guī)劃方案中初步確定的車輛基地規(guī)劃用地納入用地控制范圍中來。

2.2 北京市軌道交通用地控制范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)與方法

根據(jù)城市規(guī)劃不同階段用地控制目標(biāo)，結(jié)合劃定用地控制范圍的方法，并通過研究線路、車站、車輛基地等的結(jié)構(gòu)占地和建設(shè)條件預(yù)留、設(shè)施安全，整合北京地區(qū)現(xiàn)有資料，確定北京市不同規(guī)劃階段的用地控制范圍，詳見表1。

表1 北京市軌道交通用地控制范圍表

2.3 用地控制在規(guī)劃中的落實方法

不同階段的用地控制方法必須與可行的落實方法相結(jié)合。落實方法可通過城市黃線予以保證。城市黃線主要任務(wù)是協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施與土地利用及建設(shè)管理的關(guān)系。建設(shè)部于2006年制定《城市黃線管理辦法》，明確提出將軌道交通線、站、場、車輛段、保養(yǎng)維修基地以及出入口、風(fēng)亭等附屬設(shè)施作為對城市發(fā)展全局有影響的、城市規(guī)劃中確定的、必須控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線納入城市黃線，與城市規(guī)劃同步審批管理［8］。軌道交通黃線可體現(xiàn)出用地控制思路和要求，發(fā)揮軌道交通在城市發(fā)展中的積極作用，引導(dǎo)城市土地空間的有序增長，并協(xié)調(diào)城市空間發(fā)展與軌道交通發(fā)展之間的關(guān)系，保障軌道交通走廊的合理布局，保證軌道交通工程建設(shè)的順利實施，協(xié)調(diào)軌道交通設(shè)施與周邊建設(shè)的矛盾。軌道交通黃線隨不同階段城市規(guī)劃一同編制和審批，可作為城市軌道交通管理的依據(jù)，具有一定的強(qiáng)制性，可有效保障用地控制工作的順利開展。因此，軌道黃線源于用地控制，同時又是用地控制的手段之一。

3 基于不同實施階段的用地控制方法在某地鐵線路的應(yīng)用

用地控制方法是否科學(xué)合理，應(yīng)該通過實踐進(jìn)行檢驗。本節(jié)將本文提出的用地控制方法用于北京某地鐵線路，展示本方法的合理性。

該地鐵線路是縱貫?zāi)媳钡慕煌ù髣用}之一，線路全長50km。途徑共設(shè)25座車站，其中24座車站為地下車站，換乘車站為7座。由于該線路工期較緊，因此控制規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃并未做區(qū)分，實際上是同步完成的。

3.1 總體規(guī)劃階段用地控制實施

該線路處于線網(wǎng)規(guī)劃階段，且城市規(guī)劃編制差異不大，全線用地控制總面積達(dá)2 383 442.66m2。其中道路廣場占地面積最大，超過控制用地面積的四成以上，市政公用設(shè)施用地、對外交通用地公共設(shè)施用地分別位居第二、第三和第四，進(jìn)入道路紅線的用地面積占控制用地總面積的一半以上，如表2。

由于處于線網(wǎng)規(guī)劃階段，因此對于線路部分應(yīng)該按照道路紅線寬度≤40m 時，將紅線寬度拓寬至40 m，并據(jù)此控制用地；當(dāng)?shù)缆芳t線寬度介于40m～60m 之間時，按照道路紅線控制用地；當(dāng)?shù)缆芳t線寬度大于60m 時，按照60m 寬度控制用地的標(biāo)準(zhǔn)來劃定用地控制范圍，對于處于曲線上的線路和根據(jù)線路走向需要而進(jìn)入紅線的線路部分，還需按照中心線兩側(cè)各30 m 來劃定用地控制范圍。對于車站部分，以中心沿線路敷設(shè)方式和方向，繪制長420m、寬120 m的矩形框作為用地控制范圍。對于車輛基地，其線網(wǎng)規(guī)劃階段的車輛基地的規(guī)劃用地控制范圍原則上應(yīng)大于等于詳細(xì)性規(guī)劃階段的用地控制面積，本文依據(jù)車輛基地線網(wǎng)規(guī)劃階段規(guī)劃用地界線劃定車輛基地的用地控制范圍。

表2 北京地鐵某線路各規(guī)劃階段用地控制面積對比表

以A 站為例，按照以上方法，待用地控制范圍劃定好后，將CAD 中的.dwg文件轉(zhuǎn)換成可被GIS兼容的.dxf文件格式，并將其導(dǎo)入GIS，配合規(guī)劃底圖，結(jié)合GIS的疊加分析功能，即可計算出各類用地的控制面積，并繪制用地控制規(guī)劃圖（見圖1）。

圖1 A 車站總體規(guī)劃階段用地控制圖

3.2 控制與詳細(xì)規(guī)劃階段用地控制的落實

該線路處于運(yùn)營階段，全線用地控制總面積達(dá)1 565 297.13 m2，其中道路廣場占地面積最大，超過控制用地面積的四成以上，市政公用設(shè)施用地和對外交通用地位居第二和第三，進(jìn)入道路紅線的用地面積占控制用地總面積的一半以上，如表2。

地鐵F線是按照在建運(yùn)營及設(shè)計階段的用地控制范圍來對其進(jìn)行控制。對于采用明挖施工方法的車站及隧道，結(jié)構(gòu)輪廓外12m 處；對于采用其他方式的地下車站及區(qū)間，結(jié)構(gòu)輪廓外6m 處；出入口風(fēng)亭外10m 處；停車場按照設(shè)計用地界線或征地范圍進(jìn)行控制；車輛基地按照實際用地界線來進(jìn)行控制。

在運(yùn)營階段，其設(shè)施結(jié)構(gòu)輪廓已經(jīng)確定，在CAD 軟件中，其用地控制主要依據(jù)實際軌道交通設(shè)施的結(jié)構(gòu)輪廓來進(jìn)行劃定。以A 車站為例，地鐵車站采取暗挖施工，因此，車站主體及兩側(cè)應(yīng)該按照結(jié)構(gòu)輪廓外6 m 進(jìn)行控制，對于出入口、通風(fēng)亭等附屬設(shè)施按照設(shè)施外邊線外10 m 向外擴(kuò)，劃定用地控制范圍。待用地控制范圍劃定好后，進(jìn)行面積量算和控制圖的繪制（見圖2）。

圖2 A 車站詳細(xì)規(guī)劃階段用地控制圖

4 結(jié)語

針對軌道交通和城市規(guī)劃不同階段的研究和劃分，提出了基于不同實施階段的用地控制方法，在保證用地控制工作的原則（宏觀性和微觀性，技術(shù)可行性，考慮因素多面性，用地集約性和建設(shè)協(xié)調(diào)性）的前提下，建立了基于不同實施階段的軌道交通用地控制理論方法，并進(jìn)行了初步應(yīng)用。主要得到了以下成果：

（1）提出了不同階段的軌道交通用地控制基本方法，得到了軌道交通各階段用地控制范圍確定方法；

（2）應(yīng)用上述方法初步確定了北京市軌道交通各實施階段用地控制范圍；

（3）將本文提出的方法應(yīng)用于北京某地鐵線路，得到了各階段用地控制的指標(biāo)。

［1］中國城市軌道交通年度報告課題組.中國城市軌道交通年度報告［M］.北京：北京交通大學(xué)出版社，2011.

［2］徐成永.城市軌道交通線網(wǎng)用地規(guī)劃與控制［J］.都市快軌交通，2005（6）：5.

［3］吳爽.城市軌道交通用地控制性詳細(xì)規(guī)劃方法［J］.城市交通，2005（2）：43.

［4］邊經(jīng)衛(wèi).城市軌道交通與土地控制規(guī)劃研究［J］.規(guī)劃師，2005（2）：87.

［5］上海城市規(guī)劃設(shè)計研究院.上海市城市軌道交通系統(tǒng)專項控制性詳細(xì)規(guī)劃［R］.上海：上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，2008.

［6］王荻.城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系研究［D］.上海：同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，2007.

［7］GB 50157—2003地鐵設(shè)計規(guī)范［S］.

［8］中華人民共和國建設(shè)部令第144號.城市黃線管理辦法［S］.