從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看中國(guó)大部制改革方向

朱昔群

作者：中央編譯局戰(zhàn)略部政治發(fā)展研究所所長(zhǎng)

黨的十八大報(bào)告提出，要穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系。關(guān)于大部門(mén)體制，國(guó)際上有不少可資參考的經(jīng)驗(yàn)。引發(fā)大部制改革的諸多背景因素，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控、公民社會(huì)和民主發(fā)展、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域合作以及管理信息化等在我國(guó)同樣存在。我國(guó)政府也面臨著應(yīng)對(duì)危機(jī)、提高效能、協(xié)調(diào)利益、增強(qiáng)服務(wù)等推動(dòng)行政改革深入開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)壓力和要求。因此，大部門(mén)體制應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)行政改革的重要目標(biāo)取向。國(guó)外大部制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，很值得我國(guó)借鑒。

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，英美發(fā)達(dá)國(guó)家率先開(kāi)啟了以政府部門(mén)歸并與精簡(jiǎn)為特點(diǎn)的大部制改革。隨著新公共管理浪潮的興起，法德等西歐發(fā)達(dá)國(guó)家、東歐及拉美等體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家、日本新加坡等東亞國(guó)家也相繼開(kāi)展了各有特色的大部制改革。這些國(guó)家在大部制改革中實(shí)施了一些具有共性的基本做法，主要有：設(shè)立推動(dòng)改革的專門(mén)機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，精心制定改革方案；撤并政府部級(jí)部門(mén)，拓展職能，建立“超級(jí)部”；合理配置部門(mén)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能；加強(qiáng)大部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)和部門(mén)內(nèi)部的整合；等等。為了保證大部制改革的順利進(jìn)行，這些國(guó)家在承接職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順體制、加強(qiáng)監(jiān)督、立法保障、技術(shù)支撐等多個(gè)方面，根據(jù)各自國(guó)情，采取了系列配套措施。一些國(guó)家的大部制改革取得了顯著成效，增強(qiáng)了政府的行政效率和服務(wù)能力，解決了一些突出的矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一是因時(shí)因需制宜，把改革的漸進(jìn)性和延續(xù)性結(jié)合起來(lái)，充分考慮公務(wù)員的承受力

多數(shù)國(guó)家的大部制改革體現(xiàn)出依據(jù)國(guó)情和社會(huì)需求，因時(shí)制宜、應(yīng)需而設(shè)和漸進(jìn)改革的特點(diǎn)，政府部門(mén)設(shè)置經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整才逐漸定型。漸進(jìn)式的改革在內(nèi)容和幅度上雖有波動(dòng)，但大都體現(xiàn)出明顯的連續(xù)性。在一些國(guó)家，改革進(jìn)程延續(xù)十余年，歷經(jīng)不同的政黨政府，形成接力改革的局面。我國(guó)的大部制改革也要避免畢其功于一役的觀念，要充分考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府職能的承接能力、公務(wù)員的承受力等因素，漸進(jìn)而行，防止冒進(jìn)。同時(shí)注重改革的延續(xù)性，保證改革沿著既定的宗旨和方向堅(jiān)定前行，不斷鞏固改革成果。

二是以強(qiáng)化公共服務(wù)為改革的價(jià)值導(dǎo)向，通過(guò)改革增強(qiáng)政府的服務(wù)能力

各國(guó)的大部制改革都體現(xiàn)了強(qiáng)化公共服務(wù)職能、建設(shè)服務(wù)型政府的價(jià)值取向。強(qiáng)調(diào)克服傳統(tǒng)科層制政府和官僚體制重管理輕服務(wù)的弊病，以大部門(mén)體制的優(yōu)勢(shì)提高服務(wù)效率、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、整合服務(wù)資源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)既是大部制改革的服務(wù)對(duì)象，也是推動(dòng)這一改革深入開(kāi)展的根本動(dòng)力。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范程度和公民社會(huì)的發(fā)育程度仍顯不足。因而我國(guó)的大部制改革，在堅(jiān)持服務(wù)型政府價(jià)值取向的同時(shí)，需要把規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化宏觀調(diào)控、培育公民社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)管理作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)通盤(pán)考慮。

三是以精干高效政府為目標(biāo)，向社會(huì)放權(quán)和向地方分權(quán)

實(shí)行大部制后，政府機(jī)構(gòu)有較大歸并和精簡(jiǎn)，權(quán)力壟斷和集中的局面被打破，出現(xiàn)了橫向上向社會(huì)放權(quán)和縱向上向地方分權(quán)的局面。一些國(guó)家秉承“小政府、大社會(huì)”的理念，收縮政府行政管理的幅度，充分借助社會(huì)機(jī)構(gòu)和企業(yè)組織，以社會(huì)化、市場(chǎng)化的方式承接政府職能。中央與地方也改善了分權(quán)與合作的關(guān)系，中央或聯(lián)邦的職權(quán)下移，自身承擔(dān)決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，地方主要負(fù)責(zé)事務(wù)實(shí)施。我國(guó)大部制改革也需要適度分權(quán)，界定政府職權(quán)，增強(qiáng)社會(huì)自主能力和地方創(chuàng)造活力。鑒于以往分權(quán)過(guò)程中的不規(guī)范性和反彈性，大部制改革中的分權(quán)和放權(quán)應(yīng)在充分論證之后，以法律規(guī)制加以保證。

四是按照功能三分和職能統(tǒng)一的原則，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)

大部制改革中設(shè)立的“超級(jí)部”規(guī)模巨大，職能寬泛，很難統(tǒng)攬決策、執(zhí)行、監(jiān)督等功能，需按功能三分。其中，功能配置主要是：大部門(mén)的核心機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決策和內(nèi)部監(jiān)管，獨(dú)立機(jī)構(gòu)和地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，外部監(jiān)督來(lái)自立法、司法、反腐等多個(gè)方面。職能設(shè)置主要是：大力歸并經(jīng)濟(jì)性職能部門(mén)，文化社會(huì)性職能部門(mén)按需歸并或單設(shè)，實(shí)行有限大部制。我國(guó)大部制改革應(yīng)借鑒這些通行做法，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互分離、相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，合理配置功能；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，借鑒國(guó)外在商務(wù)、交通、農(nóng)業(yè)、能源、文化等領(lǐng)域的大部制經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。

五是注重議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)協(xié)調(diào)整合能力

部際協(xié)調(diào)和部?jī)?nèi)整合困難是大部制改革中面臨的主要問(wèn)題，也決定著改革的最終成效。國(guó)外在部際協(xié)調(diào)方面，除在人事設(shè)置方面減少副行政首腦數(shù)量以提高部長(zhǎng)地位外，更多地是成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)，在行政首腦的主持下，依托各類政策咨詢機(jī)構(gòu)、政策審議機(jī)構(gòu)，專司部際關(guān)系的協(xié)調(diào)。部?jī)?nèi)整合的主要做法有：按功能區(qū)分的原則理順決策機(jī)構(gòu)和附屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系；合理配備部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)，設(shè)立部長(zhǎng)會(huì)議，增強(qiáng)協(xié)調(diào)權(quán)威。我國(guó)的大部制改革也需要加強(qiáng)部際部?jī)?nèi)的協(xié)調(diào)整合，理順機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，合理配備政務(wù)官員，推進(jìn)部門(mén)一體化，設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，減少職能交叉邊界，促進(jìn)整體性政府建設(shè)。

六是依靠信息管理技術(shù)系統(tǒng)，建立扁平化的電子政府

電子政務(wù)、辦公自動(dòng)化、政府信息網(wǎng)絡(luò)化是大部制改革的重要技術(shù)條件，能起到克服部門(mén)規(guī)模大、職能寬泛、內(nèi)部聯(lián)系不便的作用，提高了辦事效率。各國(guó)都很重視政府信息化建設(shè)，一些國(guó)家建立了較為全面的政府信息和辦公網(wǎng)絡(luò)，并設(shè)立了按企業(yè)模式運(yùn)作的數(shù)據(jù)處理中心專司建立、管理和維護(hù)電子政務(wù)系統(tǒng)，保證了大部制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，一定程度上還改善了政府內(nèi)部的科層結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府架構(gòu)的扁平化發(fā)展。我國(guó)政府信息化建設(shè)已取得初步成效，但存在著政府網(wǎng)站使用效率不高、互不連通、難以共享等問(wèn)題。應(yīng)以建立扁平化的電子政府為目標(biāo)，通過(guò)建設(shè)統(tǒng)一、專門(mén)、高效的信息管理技術(shù)系統(tǒng)，為大部制改革提供必要的技術(shù)支撐。

綜上所述，大部門(mén)體制已成為各國(guó)行政改革的重要發(fā)展方向，其做法和經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革借鑒。但大部制作為一種新型的行政體制架構(gòu)，也存在著一些局限性。

一是大部制適用環(huán)境的局限性。大部制的成功運(yùn)作需要較為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)加以支撐。在各國(guó)大部制改革中，美國(guó)成效最為顯著和穩(wěn)定，英法德次之，日本等東亞國(guó)家和地區(qū)再次之，俄羅斯最為糟糕。這種改革成效的排列與各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成熟度密切相關(guān)。由于沒(méi)有足夠的社會(huì)組織和企業(yè)承接政府剝離出來(lái)的執(zhí)行職能，俄羅斯只能通過(guò)完全行政命令式的機(jī)構(gòu)功能三分加以替代，政府職能難以收縮，結(jié)果只能導(dǎo)致更嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)膨脹和運(yùn)作紊亂。

二是大部制適用領(lǐng)域的局限性。大部制不適合所有的政府職能領(lǐng)域，尤其是政治性職能和存在突出問(wèn)題的專門(mén)領(lǐng)域。因而德、法、巴西等國(guó)家實(shí)行了“有限大部制”，對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題尖銳復(fù)雜或是突出反映國(guó)家發(fā)展理念的領(lǐng)域，保留規(guī)模精干的專業(yè)化部加以應(yīng)對(duì)。

三是大部制內(nèi)部運(yùn)作的局限性。協(xié)調(diào)整合困難，機(jī)構(gòu)歸并和人員精簡(jiǎn)易出現(xiàn)反彈。為了完成大部門(mén)的內(nèi)部融合，在實(shí)踐中探索適合國(guó)家發(fā)展需求的部門(mén)設(shè)置格局，英德日等國(guó)的大部制改革都延續(xù)數(shù)十年，歷經(jīng)不同的政黨政府，形成接力改革的局面，才逐步定型。

大部門(mén)體制的這些局限之處具有一定的共通性，在我國(guó)大部制改革中尤需注意。