十二屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》新一輪行政體制改革大幕開啟

文/閆鵬濤

十二屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》新一輪行政體制改革大幕開啟

文/閆鵬濤

3 月14日，十二屆全國人大一次會議第四次全體會議以2875票贊成高票通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟了我國新一輪行政體制改革乃至政治體制改革的序幕，可謂萬眾矚目、意義深遠(yuǎn)。

這次改革是改革開放以來國務(wù)院機(jī)構(gòu)的第七次改革。從歷史來看，每次改革都是裁減和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、使其適應(yīng)特定階段經(jīng)濟(jì)體制改革需要的過程，這次改革也不例外。從服務(wù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā)，方案緊緊圍繞黨的十八大關(guān)于建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，并對“五個減少”、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強(qiáng)宏觀管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強(qiáng)依法行政等作出重大部署。方案的高票通過,標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的若干舉措已經(jīng)從執(zhí)政黨的政策主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，進(jìn)入到具體的實(shí)施階段。

機(jī)構(gòu)改革：整合機(jī)構(gòu)理順權(quán)責(zé)

這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。此次改革后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個。

關(guān)注民生、順應(yīng)民意。購票難、出行難、食品安全等問題長期以來困擾著群眾的日常生活。方案以改善民生為出發(fā)點(diǎn)，以有關(guān)行政管理體制機(jī)制改革為切入點(diǎn)，力求解決這些群眾生活中的老大難問題。方案提出，為提高鐵路部門運(yùn)作效率，推進(jìn)鐵路政企分開，新組建鐵路總公司，不再保留鐵道部，同時將擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的職責(zé)劃歸交通運(yùn)輸部，為加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)、充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率提供了條件。為解決食品安全監(jiān)管體系中存在的重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲點(diǎn)問題，將食安辦、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局、工商總局相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，有效提高食品藥品監(jiān)督管理水平。

正面回應(yīng)有關(guān)國家未來發(fā)展的重大問題。改革開放以來，計(jì)劃生育事業(yè)在緩解人口壓力方面功不可沒。但如何在新形勢下更好地堅(jiān)持計(jì)劃生育政策，方案提出，將衛(wèi)生部和人口計(jì)生委的計(jì)劃生育管理與服務(wù)職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源配置。同時將人口計(jì)生委的研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入發(fā)展改革委。21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，為加強(qiáng)海洋資源保護(hù)和合理利用，切實(shí)維護(hù)我國海洋權(quán)益，方案提出，將現(xiàn)有國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)進(jìn)行整合，組建新的國家海洋局，切實(shí)加強(qiáng)海上執(zhí)法力量。為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，還建立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。

體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分權(quán)制衡的原則。2008年大部制改革至今，由于缺乏整體布局、政策支撐、法制保障，再加上一些部門利益的阻撓，只是實(shí)現(xiàn)了部門的集中，而沒有建立起權(quán)力相互制衡的機(jī)制。因此，在推進(jìn)鐵路政企分開時，方案提出，將鐵路規(guī)劃和政策制定劃歸交通部，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管職責(zé)劃給新成立的國家鐵路局，而由中國鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，初步建立起鐵路行業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分權(quán)制衡的管理體系，以保證改革落到實(shí)處。

注重穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)。政府機(jī)構(gòu)改革是一個利益重新分配、調(diào)整的過程，涉及到許多復(fù)雜的問題。這次機(jī)構(gòu)改革方案，對明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決條件已基本成熟的，提出了具體方案。但對于某些條件尚不成熟、需要在實(shí)踐中進(jìn)一步觀察研究的，堅(jiān)持以漸進(jìn)的方式逐步變革，成熟一項(xiàng)推進(jìn)一項(xiàng)，以最終實(shí)現(xiàn)在2020年建立較完善的中國特色社會主義行政管理體制的目標(biāo)。如方案提出，國家要繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，建立健全規(guī)范的公益性線路和運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，就是綜合考慮到鐵路仍處于建設(shè)重要發(fā)展時期，同時承擔(dān)很多公益性任務(wù)，在實(shí)行政企分開后仍有必要扶上馬、送一程。關(guān)于建立體制改革綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的問題，因涉及面過寬，還需要進(jìn)一步聽取各方面意見后再作考慮。

職能轉(zhuǎn)變：深化行政體制改革的核心

相比以往的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此次方案將“職能轉(zhuǎn)變”提升到與“機(jī)構(gòu)改革”同等地位，就是要使政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，真正做到該管的管住管好，不該管的堅(jiān)決不管，切實(shí)提高政府管理科學(xué)化水平。

充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。著力解決政府與市場的關(guān)系問題，穩(wěn)步推進(jìn)政企分開，減少對微觀領(lǐng)域的干涉。為此，方案提出要從體制機(jī)制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)的積極性。一是減少投資項(xiàng)目審批，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個人投資自主權(quán)；二是減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng)，最大限度地落實(shí)行政審批制度改革的原則；三是減少資質(zhì)資格認(rèn)可，實(shí)在需要的，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認(rèn)定；四是減少行政事業(yè)性收費(fèi)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全政府非稅收入管理制度；五是逐步改革工商登記制度，放寬工商登記的其他條件。同時，今后要嚴(yán)格控制新設(shè)行政審批項(xiàng)目，加強(qiáng)合法性、必要性、合理性審查論證，切實(shí)做到該由市場發(fā)揮作用的堅(jiān)決交給市場，充分調(diào)動市場主體的活力。

更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。加強(qiáng)社會建設(shè)是“五位一體”建設(shè)中的重要組成部分。建設(shè)和諧社會，不僅要改進(jìn)政府管理方式、推進(jìn)政社分開，更要大力發(fā)展社會組織，使人民群眾能夠依法通過社會組織實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和參與社會管理。方案提出，要進(jìn)一步改進(jìn)社會組織管理制度，一是逐步推進(jìn)行業(yè)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤，同時引入競爭機(jī)制，探索一業(yè)多會；二是重點(diǎn)培育行業(yè)協(xié)會商會等服務(wù)類社會組織，其可以直接在民政部門申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審批；三是一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展、一手抓嚴(yán)格依法管理，建立健全社會組織管理體制，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。簡政放權(quán)，不光要向市場、社會放權(quán)，在縱向上，中央也要向地方放權(quán)。這樣有利于地方發(fā)揮貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。方案提出，一是下放投資審批事項(xiàng)；二是下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng)；三是減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。同時地方也要積極推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，向地方一級的市場和社會放權(quán)，同時增強(qiáng)大局意識，服從國家整體布局，避免一放就亂、一亂就收。

加強(qiáng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)自身建設(shè)。簡政放權(quán)，并非一放了之，而是要在賦予市場、社會更多權(quán)利的同時，改善和加強(qiáng)自身建設(shè)，提高監(jiān)管和服務(wù)的能力水平。方案提出，一是優(yōu)化職能配置，同一件事由一個部門負(fù)責(zé)，對業(yè)務(wù)相同或相近的檢驗(yàn)、檢測、認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺。二是改善和加強(qiáng)宏觀管理，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢研判、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能，同時創(chuàng)新社會管理方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，加大政府購買服務(wù)力度。三是將依法治國的理念轉(zhuǎn)化為制度體制機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度和依法行政制度建設(shè)。

貫徹實(shí)施：百尺竿頭尚需更進(jìn)一步

為確保改革方案落實(shí)到位，代表們在審議中提出，要建立具體完善的工作機(jī)制，制定相應(yīng)的配套措施和規(guī)范流程，確保各級政府嚴(yán)格按照方案實(shí)施改革，保證內(nèi)容不走樣；要強(qiáng)化改革的制度保障，從立法層面通過修訂有關(guān)法律法規(guī)來保障機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，如同步修訂食品安全法中有關(guān)食品監(jiān)管體制機(jī)制的條款，確保調(diào)整后的食品監(jiān)管部門能夠依法行政；要加強(qiáng)對改革落實(shí)工作的管理和評估力度，對方案實(shí)施的進(jìn)程、效果要有科學(xué)的、盡可能量化的評價標(biāo)準(zhǔn)和體系。同時，完善改革的外部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮好人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用，切實(shí)督促改革措施的落實(shí)。中央也可以設(shè)立專門領(lǐng)導(dǎo)小組推進(jìn)改革深入開展，同時防止出現(xiàn)因改革引發(fā)不穩(wěn)定進(jìn)而影響改革的事情。

可以說，方案實(shí)施的效果在一定程度上決定著方案本身的成敗。正如一位代表所言，要等五年后再來看這份方案，才知道其意義和價值所在。