增值稅擴圍下的地方稅問題研究

何 賽

(安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠233000)

一、地方稅的理論概述

(一)地方稅的界定

所謂地方稅是相對于中央稅而言，是指按照國家財政管理體制規(guī)定，并依據(jù)中央與地方政府的事權劃分情況，由中央統(tǒng)一立法或地方自行立法，省和省以下地方政府負責征收管理并由地方政府財政支配的各類稅收總和。

以上關于地方稅的概念，不同文章雖然在文字表述上存在差異，但所反映的實質(zhì)內(nèi)容大致相同，即所關注的是稅種的劃歸:歸屬地方政府固定收入的稅種總和即為地方稅。但從本質(zhì)上來看，地方稅屬于財稅管理體制范疇，是適應分級政府和分級財政的需要而產(chǎn)生的，為規(guī)范中央與地方政府的稅收分配關系而存在，不僅僅是收入歸屬問題。

(二)劃分中央、地方稅的理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品層次理論

公共產(chǎn)品由于具有消費的非競爭性和收益的非排他性，因而必須由政府提供;但多數(shù)公共產(chǎn)品和服務都擁有特定的收益區(qū)域，即社會成員對公共產(chǎn)品的享用程度要受到地理空間等因素的影響，從而決定了公共產(chǎn)品具有層次性。通常，公共產(chǎn)品按其受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。

基于公共產(chǎn)品的提供和收益范圍存在空間限制，要保證公共產(chǎn)品的有效供給，就需要中央和地方政府分工負責。美國經(jīng)濟學家施蒂格勒(George Stigler)認為，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的公眾，也更加了解它所管轄的選民對公共產(chǎn)品的偏好。因此中央和地方政府應各有側重地提供不同的公共產(chǎn)品;與此同時由于在某種意義上，稅收可以看成是提供公共產(chǎn)品的“價格”，因而每一收益地區(qū)中的社會成員都應該支付提供公共產(chǎn)品的成本，分別繳納全國性稅收和地方性稅收。

2.稅收職能理論

地方稅與中央稅相區(qū)分，是適應分級政府和分級財政的需要。不同級次的政府所執(zhí)行的特定職能不同，因而根據(jù)各級政府行使職能的需要，相應劃分財權和稅權，即不同層級政府的職能決定其稅權所發(fā)揮的功能也相應存在差異。

一般而言，稅收具有財政職能和經(jīng)濟職能兩大基本職能，后者又包含穩(wěn)定經(jīng)濟、收入分配和資源配置職能。其中，稅收穩(wěn)定經(jīng)濟和調(diào)控收入分配的職能主要由中央政府來履行;由于資源配置具有較強的地域性，能夠更好地體現(xiàn)因地制宜，因而稅收調(diào)節(jié)資源配置的職能主要由地方政府履行。這樣的分工適應中央政府有能力把握全局和地方政府有條件因地適宜的要求，也由此劃分了中央和地方的稅種歸屬。

二、我國地方稅的現(xiàn)狀分析

(一)地方稅制結構分析

1.稅種構成

依據(jù)影響中央和地方稅劃歸的因素，1994年分稅制改革將所開征的稅種在中央和地方兩級政府之間進行了劃分。目前，我國地方稅制結構主要由以下稅種組成:土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和車船稅，這些稅種的稅收收入全部歸屬地方政府并由地方稅務機關征管。同時，分稅制改革還將固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅(從2000年起保留稅種暫緩征收)、筵席稅(已下放給地方政府管理，征收與否由各地省級人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況自行決定，但目前各地已停止征收)、遺產(chǎn)和贈與稅(尚未開征)劃分為地方稅種。收入主要歸地方政府且由地方稅務機關征管的稅種還有:營業(yè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、總保險公司集中繳納的營業(yè)稅)、資源稅(不含海洋石油資源稅)、城市維護建設稅和印花稅。此外個人所得稅與企業(yè)所得稅(不含地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅)由中央與地方政府共享，由于是地方稅務機關參與征收，因而具有地方稅性質(zhì)。

2.主體稅種

一般而言，地方稅主體稅種是存在于成熟完善的地方稅系下的概念，是指在地方稅制結構中起主導作用的稅種。然而主體稅種并非是所有稅種都能問鼎，一個稅種所具有的內(nèi)在特質(zhì)和可觀潛力須符合主體稅種的條件，同時滿足國家稅種的設計要求，才能確立該稅種的主體地位。通常情況下，主體稅種收入應占據(jù)整個地方稅收入總額的30%左右;此外在地方稅種結構中，可以有一個或多個主體稅種，應根據(jù)地方實際情況決定。

根據(jù)2010年地方各項稅收收入數(shù)據(jù)(見表1)，雖然從稅種數(shù)量來看地方稅種占大多數(shù)，但是從收入來看，除營業(yè)稅外的各稅種收入均占比很小，遠不到地方稅收入總額的30%。雖然目前歸屬地方的營業(yè)稅收入占地方稅總收入比重較大，但隨著增值稅擴圍的進行，營業(yè)稅的征收范圍會逐漸縮小甚至有被增值稅取代的趨勢;地方稅務機關雖然參與所得稅的征收，但該稅種的收入由中央和地方政府按比例分成共享，故不能算作嚴格意義上的地方稅，則地方主體稅種也就無從談起;城建稅作為一種附加稅，不存在獨立的課稅對象，僅以增、消、營三項流轉稅的稅額為計稅依據(jù)，征收的規(guī)模也就很有限;除財產(chǎn)稅外的其他稅種大多零星分散，征收難度大或征收成本較高;此外開征遺產(chǎn)和贈與稅尚在醞釀階段，社會保障稅在短期內(nèi)也難以出臺。

由此看來，現(xiàn)階段我國缺乏對地方財力有決定影響且長期穩(wěn)定的稅種，換言之我國當前并無嚴格意義上的地方主體稅種，進而造成地方政府缺乏可預期的主要稅源。

表1 2010年地方政府各項稅收收入情況

數(shù)據(jù)來源:中國統(tǒng)計年鑒，并通過計算整理而得

(二)地方稅收入規(guī)模分析

分析地方稅收入規(guī)模，應先對地方稅收入的衡量口徑進行界定。對于實行分稅制的國家，稅種劃分后形成了中央稅、地方稅和共享稅，也就隨之產(chǎn)生了地方稅收入和地方政府稅收收入兩個涵蓋范圍不同的概念。前者即為通常所稱的地方專享稅種所形成的稅收收入，而除地方政府稅收收入之外，還應包括中央和地方共享稅種中由地方分成的收入，在我國表現(xiàn)為地方稅收入再加上增值稅、營業(yè)稅、資源稅、證券交易印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等共享稅中地方分享的收入，可以看出后者的統(tǒng)計口徑要大于前者。雖然稱作地方稅收入，但本文采用的是第二種口徑來研究地方稅收入規(guī)模，即研究范圍為歸屬地方政府所有的稅收收入。

新稅改以來，盡管我國地方稅收入的絕對額在逐年遞增，由2004年的 9999.59億元增長到 2010年的32701.49億元，且在全國稅收收入總額中占有一定比例，但占地方財政總收入的比重卻呈下降趨勢，同時滿足地方政府財政支出的程度并不高。2004—2009年地方稅收入占地方財政收入的比重從84.08%下降到80.52%，低于同年全國稅收收入占財政收入的比重;2010年地方稅收入占地方財政支出的比例僅為44.26%。由于地方稅收入規(guī)模比地方財政支出小，地方財政收支存在較大缺口，不足以維持地方政府支出，限制了地方稅務機關職能的充分發(fā)揮，致使落后地區(qū)政府的支出過多依賴于中央的轉移支付，從而阻礙地方政府職能的實現(xiàn)。進而地方財政支付的沉重負擔引發(fā)了地方政府債務困境，造成了各地政府亂收費、預算外資金不斷膨脹的現(xiàn)狀。

本文將對我國30個省、直轄市和自治區(qū)2010年的地方稅收入規(guī)模作聚類分析。由于西藏未實行分稅制改革，其財稅制度與其他省市地區(qū)有較大差異，其數(shù)據(jù)也就不具有可比性，故將其排除在外。

本文選取地方稅收入占全國稅收收入比重、地方稅收入占地方財政收入比重和地方稅收入與地方財政支出比例三項指標，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011》的數(shù)據(jù)，運用SPSS20.0系統(tǒng)聚類對30個省、市、自治區(qū)地方稅收入規(guī)模進行分類分析，結果如表2所示。其中個體距離采用平方歐式距離，類間距離采用平均組間鎖鏈距離，由于數(shù)據(jù)不存在數(shù)量級上的差異，因此無需進行標準化處理。

從2010年各省、市、自治區(qū)的地方稅收入規(guī)模聚類結果可以看出，北京、上海、江蘇、浙江、廣東為一類，其特點是地方稅收入占全國稅收收入、地方財政收入以及地方財政支出的比重均偏高，高于全國平均水平。天津、河北、遼寧、福建、海南相似性較高聚成一類，該類的特點是除個別例外，三項指標都比較高。其余省、市、自治區(qū)為一類，三個比重明顯低于前兩類。

表2 2010年30個省市自治區(qū)的地方稅收入規(guī)模聚類分析結果

(三)地方稅管理權限分析

雖然1994年分稅制改革按稅種劃分了中央稅與地方稅，明確了各自的稅種，分設兩套稅務機構各征其稅，但在稅收管理權限上卻規(guī)定中央稅、共享稅以及地方稅的立法權集中在中央，地方只享有有限或附屬的稅收立法權，如可以決定開征或停征屠宰稅和筵席稅，制定城建稅、房產(chǎn)稅、車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的實施細則等?？偟膩碚f地方稅的法規(guī)制定權、解釋權、稅目稅率調(diào)整權以及減免稅權等均集中于中央，高度統(tǒng)一的地方稅管理體制過多考慮中央利益，造成地方政府稅權與事權不匹配，不利于地方政府調(diào)配地方性資源，削弱地方組織收入及調(diào)節(jié)經(jīng)濟的積極性。

三、增值稅擴圍對地方稅的影響分析

(一)對地方稅收入的影響

增值稅擴圍對地方稅收入的影響可能視不同地區(qū)而有所不同，這是因為各地產(chǎn)業(yè)結構大相徑庭，因而增值稅擴圍對地方稅收入的作用程度也有所差異。由于增值稅的稅基是第二產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)零售業(yè)的增值部分，而營業(yè)稅主要是以第二產(chǎn)業(yè)中的建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中除批發(fā)零售業(yè)外的其他行業(yè)的流轉額為稅基，因而針對原以增值稅分享收入為地方主要稅收收入來源的地區(qū)，增值稅擴圍對其影響可能略小于對服務業(yè)發(fā)達、營業(yè)稅占地方稅收入比例較高的地區(qū)的影響。

但結合營業(yè)稅改增值稅試點地區(qū)稅收收入在中央和地方政府之間分配方案，總體來說，對地方稅收入會產(chǎn)生一定的沖擊:增值稅擴圍后，維持當前分享比例不變的前提下，地方政府的增值稅分享收入絕對數(shù)額雖有所提高，仍遠不足以彌補縮減的營業(yè)稅收入，進而在一定程度上導致地方政府預算內(nèi)收入減少，財政收支缺口進一步擴大。在此背景下，地方政府增加財力的主要途徑就是提高增值稅的分享部分，這將刺激地方政府加大工業(yè)建設、追求大規(guī)模投資項目來增加收入，最終難以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉變;同時還會加劇各級地方政府亂收費現(xiàn)象，使預算外和制度外收入更為膨脹。

(二)對地方主體稅種選擇的影響

1994年實行分稅制以來，營業(yè)稅一直占據(jù)地方稅收入較大比重，如2010年營業(yè)稅收入占到地方稅總收入的33.65%，一旦營業(yè)稅的部分稅目被增值稅所取代，營業(yè)稅收入的縮減會使地方稅陷入群龍無首的境地。因此構建地方稅系主體稅種，形成地方稅收入的穩(wěn)定來源就成為當下急需解決的問題。從目前地方各稅種收入情況來看，稅源零星分散，且真正屬于地方稅的各個稅種所組織的收入規(guī)模有限;從長遠來看，隨著條件的成熟，可以參照國際做法建立起以財產(chǎn)稅為主體稅種，并配之以其他輔助稅種的地方稅種模式。財產(chǎn)稅可以成為地方稅收入主要來源的原因在于財產(chǎn)稅具體稅種的稅基較寬，納稅面廣，同時征收簡便、透明度高;而且從稅收公平的衡量標準來看，財產(chǎn)稅充分體現(xiàn)了受益原則，即只要受益于地方財政公共支出，享受到地方政府提供的公共產(chǎn)品和服務，就應當納稅。

(三)對中央和地方共享稅分成比例的影響

增值稅擴圍在一定程度上可能會縮減地方財政收入，但相應的事權并沒有減少，進而造成地方財政危機更加嚴重，中央和地方政府之間財力分配的博弈也會隨之加強。因而營改增后為彌補地方政府損失的稅收收入，中央政府可能會在不改變中央財政收入比重的前提下，提高地方的共享稅分成比例，這也是最為簡單直接的方法。但值得注意的是，提高地方政府共享稅的分成比例雖然可以在一定程度上發(fā)揮激勵地方政府的效用，但這只是在短期內(nèi)緩解地方稅收入縮減的暫時手段，長期采用只會放大現(xiàn)行增值稅收入分享制度的缺陷。

四、增值稅擴圍背景下完善地方稅的建議

(一)規(guī)范地方財政支出，提升資金的使用效率

目前地方財政面臨著財力匱乏和支出壓力的矛盾，僅從增加地方財政收入著手只是治標不治本的對策，關鍵還應配合相應的財政減支政策。第一，依據(jù)地方政府的職能合理劃分地方財政支出的范圍，減少不必要的政績性支出;第二，在維持地方政府正常運轉的前提下，縮減一般性項目支出，而適當擴大教育、環(huán)保等方面的支出;第三，在允許地區(qū)差異調(diào)整的基礎上，建立起統(tǒng)一的支出項目標準并規(guī)范地方政府支出需求，促使各級地方政府減少人為的財政資金浪費，提升支出效率。

(二)完善政府間轉移支付體系，緩解地方財政風險

通過提高地方政府增值稅分享比例來彌補地方財力損失只是暫時對策，長期施行則會更加凸顯增值稅收入分享機制的弊端;實際上，加大轉移支付力度也是短期內(nèi)緩和稅制調(diào)整沖擊的一重要手段，因為轉移支付的目的就是使各地政府提供地方公共品和服務的能力大體相當。在推進營改增的同時，應將各種形式的轉移支付配合使用，使各轉移支付方式分別發(fā)揮功效，進而達到彌合地方財力損失的目標。

(三)構建以財產(chǎn)稅為主體稅種，配以輔助稅種的地方稅種模式

面對地方主體稅種缺失、營改增后地方財力減少的狀況，從長遠來看應構建財產(chǎn)稅為地方稅系的主體稅種，從而抵制增值稅擴圍對地方稅收入的縮減影響。除了常見的房產(chǎn)稅、車船稅等個別財產(chǎn)稅外，一般財產(chǎn)稅中的遺產(chǎn)與贈與稅在我國是缺失的，而遺產(chǎn)稅和贈與稅對于實現(xiàn)收入公平分配、防止貧富差距擴大有較強的調(diào)節(jié)作用。因此在條件成熟的情況下，可以考慮開征遺產(chǎn)與贈與稅，在調(diào)節(jié)收入再分配的同時為地方開支籌集收入。

在輔助稅種的配置上，可建立發(fā)展環(huán)保稅。環(huán)保稅是將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)化為企業(yè)成本，利用市場機制的作用控制環(huán)境污染;征管方面應由地方稅務機關負責，納入地方財政，交與環(huán)保部門專項使用。另一方面，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的資源稟賦情況將資源稅作為輔助稅種，使自然資源豐富的地區(qū)從其資源稟賦中獲益的同時，避免對資源過度開發(fā)，發(fā)揮資源稅促進地方經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境的作用。

此外，可適當賦予地方政府更大的稅權。在統(tǒng)一稅政的前提下，按照事權與財權相對應的原則重新劃定稅權，給予地方一定的稅收立法權:對于具有區(qū)域性特點的地方稅，其立法權應下放給地方;地方政府還可根據(jù)當?shù)刭Y源情況，經(jīng)中央批準開征某些地方性稅種。而那些對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅，應由中央制定基本法規(guī)，并賦予地方政府部分政策調(diào)整權和征收管理權。

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