推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)稅體制

趙福軍

（工業(yè)和信息化部賽迪智庫(kù)，北京 100044）

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財(cái)稅體制已難以適應(yīng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。本文根據(jù)座談?wù){(diào)研獲得的情況，剖析財(cái)稅體制與地方推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力不足之間關(guān)系，尋求進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之策。

一、當(dāng)前地方政府推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力不足

工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要發(fā)揮中央和地方的積極性，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間在目標(biāo)、手段等上一致。但目前地方政府推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力不足，主要表現(xiàn)為：

1.推進(jìn)企業(yè)做大做強(qiáng)動(dòng)力存在矛盾心理。地方政府對(duì)企業(yè)做大做強(qiáng)懷著非常矛盾心態(tài)。對(duì)于大多數(shù)地方政府而言，做大做強(qiáng)可以培育大企業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，拉動(dòng)就業(yè)，但另一方面，企業(yè)做大做強(qiáng)了也給地方政府帶來(lái)了困惑和疑慮：一是擔(dān)心企業(yè)一旦做大做強(qiáng)，可能將總部遷移至大城市；二是擔(dān)心企業(yè)隨著業(yè)務(wù)拓展，可能將產(chǎn)業(yè)鏈上研發(fā)、設(shè)計(jì)、銷售、服務(wù)和投資等價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)遷移出去；三是企業(yè)可能通過(guò)稅收機(jī)制進(jìn)行稅收轉(zhuǎn)移，給地方政府帶來(lái)稅源與稅收不對(duì)稱的困惑。

2.支持企業(yè)向技術(shù)密集型、綠色低碳型轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。企業(yè)向高端生產(chǎn)型企業(yè)轉(zhuǎn)型，可以提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。但是，企業(yè)技術(shù)改造和向低碳轉(zhuǎn)型需要大量的投入，而投入后帶來(lái)的收益具有滯后性、外溢性和不確定性，因此，地方政府支持向技術(shù)密集型、綠色低碳型轉(zhuǎn)型的動(dòng)力不足，而繼續(xù)保持勞動(dòng)密集型企業(yè)、落后產(chǎn)能。尤其是縣域經(jīng)濟(jì)以落后產(chǎn)能為主要經(jīng)濟(jì)支柱，短期內(nèi)更不愿意向綠色低碳型轉(zhuǎn)型。

3.地方政府在技術(shù)改造上投入不足。2009年、2010年、2011年中央財(cái)政分別安排技術(shù)改造專項(xiàng)資金200億元、200億元、150億元。但是，地方政府在技術(shù)改造上投入不足。2010年全國(guó)省級(jí)（含計(jì)劃單列市）財(cái)政安排的技術(shù)改造專項(xiàng)資金總和僅100億元。

二、影響工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅體制因素

地方政府支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力大小，與其從工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中獲得收益大小緊密相關(guān)。而地方政府從工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中獲得收益大小，與現(xiàn)行的財(cái)稅體制有關(guān)。當(dāng)前，影響工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅體制因素主要有：

（一）企業(yè)在其總部所在地繳納企業(yè)所得稅的體制導(dǎo)致了地方政府支持企業(yè)做大做強(qiáng)的動(dòng)力不足

目前，現(xiàn)行稅法規(guī)定，企業(yè)總部與分支機(jī)構(gòu)在所得稅管理上，分支機(jī)構(gòu)在其本地預(yù)繳企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅的匯算清繳在其總部。分支機(jī)構(gòu)預(yù)繳企業(yè)所得稅數(shù)額，由總部所在地規(guī)定。企業(yè)總部所在地獲得較多的企業(yè)所得稅。

推動(dòng)企業(yè)做大做強(qiáng)，如果企業(yè)總部留在本地，將長(zhǎng)期受益。但是，企業(yè)做大做強(qiáng)，需要很長(zhǎng)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)。還有可能的是，企業(yè)做大做強(qiáng)后，可能將總部遷移到公共服務(wù)與金融服務(wù)更好、政策更優(yōu)惠的地方。因此，企業(yè)在總部所在地繳納企業(yè)所得稅的體制，導(dǎo)致了地方政府支持企業(yè)做大做強(qiáng)的積極性不高。

尤其對(duì)企業(yè)兼并重組而言，地方政府可能擔(dān)心企業(yè)被兼并重組后，企業(yè)總部遷移出當(dāng)?shù)?，支持?dòng)力更不足。特別是在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，某一兩個(gè)企業(yè)往往是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的主要支柱，要想通過(guò)兼并重組提高產(chǎn)業(yè)集中度和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，尤為困難。

（二）地方從與工業(yè)發(fā)展相關(guān)的增值稅中分成比例較低導(dǎo)致了地方政府支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極性不高

在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，增值稅由中央和地方共享，中央占75%，地方占25%。在地方占25%增值稅中，省、市、縣各級(jí)政府分成的比例，在各地不一樣，有的是市級(jí)與縣區(qū)分享，有的是全部劃分給縣區(qū)級(jí)。比如，深圳羅湖區(qū)，市級(jí)占18.1175%，區(qū)級(jí)6.8825%；在龍崗區(qū)，市級(jí)占8.025%，區(qū)級(jí)占16.975%；在福田區(qū)，市級(jí)占19.875%，區(qū)級(jí)占5.125%，在寶安區(qū)，市級(jí)占8.835%，區(qū)級(jí)占16.165%。在湖南，地方分成的25%增值稅全部留給縣市。

企業(yè)經(jīng)過(guò)技術(shù)改造、節(jié)能減排后，仍屬于生產(chǎn)制造型企業(yè)。雖然經(jīng)過(guò)技術(shù)改造、節(jié)能減排后，企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)可能會(huì)擴(kuò)大。企業(yè)在銷售產(chǎn)品時(shí)繳納的增值稅會(huì)增加，地方政府從中分享的增值稅規(guī)模也隨之提高，但是，增值稅規(guī)模提高的幅度較小。因此，在現(xiàn)行增值稅的分成體制下，地方政府支持企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能減排等積極性不高。

（三）技術(shù)改造產(chǎn)生的收益具有外溢性、跨期性導(dǎo)致了地方政府在技術(shù)改造上投入不足

技術(shù)改造、節(jié)能減排后，地方政府雖然可以獲得一定的收益，但是，收益具有外溢性。技術(shù)改造提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，其產(chǎn)品銷售收入增加產(chǎn)生的增值稅主要由中央分享；技術(shù)改造、節(jié)能減排產(chǎn)生的環(huán)保等社會(huì)收益由其他地方分享，甚至還將延至未來(lái)。與此同時(shí)，技術(shù)改造還將可能產(chǎn)生替代效應(yīng)。地方財(cái)政尤其是地級(jí)市財(cái)政，投入企業(yè)技術(shù)改造后，可能會(huì)出現(xiàn)資本、機(jī)器替代勞動(dòng)力，當(dāng)?shù)叵M(fèi)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)相對(duì)會(huì)萎縮。在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方，落后產(chǎn)能可能是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱。工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)后，可能是現(xiàn)代工藝替代勞動(dòng)力。

技術(shù)改造、節(jié)能減排投入產(chǎn)生的收益具有外溢性、跨期性，技術(shù)改造將可能出現(xiàn)機(jī)器替代勞動(dòng)力，使得地方政府沒(méi)有積極性支持技術(shù)改造。

三、地方政府支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力不足的內(nèi)在機(jī)制分析

在工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，地方政府是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)主體。當(dāng)前，地方政府支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極性不高，主要是與其短期內(nèi)從中獲得的收益較低有關(guān)。

（一）地方政府從企業(yè)兼并重組中獲益不高而成本、損失較高

企業(yè)兼并重組給地方政府帶來(lái)的收益主要有：企業(yè)被兼并重組后，能提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)?shù)乜呻S產(chǎn)品銷售收入增加而分成的增值稅會(huì)增加。但是，企業(yè)被兼并重組后，可能會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)很大的成本與損失。企業(yè)被兼并重組后，員工可能會(huì)大批調(diào)整到總部，甚至還可能是裁員，直接影響個(gè)人所得稅規(guī)模；企業(yè)被兼并重組后，企業(yè)總部遷移出去，改變了企業(yè)所得稅的納稅地點(diǎn)，直接影響企業(yè)所得稅規(guī)模。與此同時(shí)，企業(yè)被兼并重組后，還會(huì)帶來(lái)一定的間接成本，比如：人員流失后，當(dāng)?shù)氐南M(fèi)與服務(wù)業(yè)會(huì)萎縮，影響營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅規(guī)模；人員流失后，房地產(chǎn)發(fā)展將會(huì)受到影響，與房地產(chǎn)發(fā)展的相關(guān)稅收也必將受到影響。

總的來(lái)說(shuō)，企業(yè)兼并重組，對(duì)被兼并重組的地區(qū)，會(huì)帶來(lái)一定的損失，地方政府沒(méi)有積極性支持。

（二）地方政府從技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能中獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其成本、損失

技術(shù)改造、節(jié)能減排給地方政府帶來(lái)的收益主要有：企業(yè)技術(shù)改造后，能提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)?shù)乜呻S產(chǎn)品銷售收入增加而分成的增值稅會(huì)增加。技術(shù)改造提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，可能會(huì)形成總部經(jīng)濟(jì)，有助于增加當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)所得稅。與此同時(shí)，技術(shù)改造后，企業(yè)生產(chǎn)更清潔、環(huán)保，具有明顯的社會(huì)效益。

但是，技術(shù)改造后，也可能會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)成本。企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能減排，給當(dāng)?shù)貛?lái)直接成本有：地方政府投入技術(shù)改造、節(jié)能環(huán)保，本身需要財(cái)政支出；技術(shù)改造，用機(jī)器替代勞動(dòng)力，人員就業(yè)減少，直接減少個(gè)人所得稅規(guī)模；技術(shù)改造，用機(jī)器替代勞動(dòng)力，工人下崗，需要增加社會(huì)保障等支出。企業(yè)技術(shù)改造，不僅會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)直接成本，也會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)的間接成本有：技術(shù)改造可能會(huì)導(dǎo)致人員流失，當(dāng)?shù)氐南M(fèi)與服務(wù)業(yè)會(huì)萎縮，影響營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅規(guī)模；人員流失后，房地產(chǎn)發(fā)展將受到影響，與房地產(chǎn)發(fā)展的相關(guān)稅收必將受到影響。

表1 企業(yè)兼并重組對(duì)地方政府的成本與收益分析

表2 技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能對(duì)地方政府收益－成本分析

淘汰落后產(chǎn)能，最極端手段就是關(guān)閉落后企業(yè)。盡管可以產(chǎn)生節(jié)能環(huán)保等社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保目標(biāo)，但是直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方稅收，還會(huì)帶來(lái)失業(yè)問(wèn)題，增加財(cái)政支出。

總的來(lái)看，企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能對(duì)地方政府能帶來(lái)收益，但需要較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)，短期內(nèi)的收益不足以彌補(bǔ)其成本與損失，因此地方政府支持動(dòng)力不足。

四、提高地方政府支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)積極性的政策建議

1.在技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能上的投入，以中央財(cái)政投入為主。清楚界定市場(chǎng)與政府在技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能上的關(guān)系上，明確財(cái)政投入的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。因地方財(cái)政在技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能上投入，容易產(chǎn)生外溢性，需要以中央財(cái)政投入為主。目前，中央財(cái)政在技術(shù)改造、節(jié)能減排上的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，需要進(jìn)一步加大中央財(cái)政投入的支持力度。

2.提高地方在增值稅中分成比例。將增值稅中央與地方現(xiàn)行75%：25%的分成比例，調(diào)整為50%：50%，地方至少要從增值稅中分享一半收益。在地方分成的50%中，至少八成要留在縣市，這將有助于地方政府支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)與工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其是淘汰落后產(chǎn)能，短期內(nèi)難以產(chǎn)生稅收收入，中央要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，補(bǔ)償因技術(shù)改造、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能所產(chǎn)生的損失。