公共圖書館預(yù)算管理芻議

鄺敏玲

引言

近年來，財政部門對文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提供了有力的資金保障。同時，財政部門不斷完善預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等制度，力爭在行政事業(yè)單位建立起有效的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效三個環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、相互約束的預(yù)算管理機(jī)制，對公共圖書館財務(wù)管理工作提出了更高的要求。本文結(jié)合筆者從事的公共圖書館財務(wù)工作，針對現(xiàn)今預(yù)算管理工作中存在的主要問題，提出加強(qiáng)公共圖書館財務(wù)預(yù)算管理的建議。

一、公共圖書館預(yù)算管理中存在的共性問題

（一）預(yù)算編制方法不完善

“零基預(yù)算法”這種科學(xué)的預(yù)算編制方法已經(jīng)推行多年，但實際上采用這種方法編制預(yù)算的公共圖書館屈指可數(shù)。筆者認(rèn)為有主觀原因，也有客觀原因。

1.主觀原因

大部分單位嫌工作量大，因此對常規(guī)經(jīng)費(fèi)往往采用“上年基數(shù)+本年因素”的傳統(tǒng)方法預(yù)測下年經(jīng)費(fèi)，即簡單地復(fù)制上期預(yù)算略加形式上的微調(diào)。個別單位并未認(rèn)真對待，沒有周全考慮每年業(yè)務(wù)開展的變動情況，未對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真預(yù)測、研究，每年填報的預(yù)算幾乎雷同，預(yù)算編制結(jié)果自然是不真實、不全面。

2.客觀原因

（1）每年一上預(yù)算編制從布置到上報的時間較短，編制單位沒有充足的時間對預(yù)算項目進(jìn)行調(diào)研，使預(yù)算編制工作流于形式，從而造成編制質(zhì)量不高。

（2）部分預(yù)算單位根據(jù)下年業(yè)務(wù)發(fā)展需求認(rèn)真編制預(yù)算，申請增加常規(guī)性項目預(yù)算金額或者增加預(yù)算項目，但每年批復(fù)下達(dá)的預(yù)算金額或預(yù)算項目往往難以有變化。這種狀況嚴(yán)重打擊單位編制預(yù)算的積極性。

此外，從公共圖書館近年編制預(yù)算的情況來看，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的方法存在不足，與實際需求偏差最大。以離退休人員經(jīng)費(fèi)為例，按照財政部門要求，離退休人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制就是按照全省定額的平均水平乘與人數(shù)。而公共圖書館中級職稱、副高職稱離退休人員較多，其工資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全省的平均水平。統(tǒng)一采用上述簡單、一刀切的人員經(jīng)費(fèi)編制方法，造成單位長期人員經(jīng)費(fèi)缺口較大，對于全面免費(fèi)開放的公共圖書館來說是無力承擔(dān)的。

（二）預(yù)算執(zhí)行不到位，年末財政結(jié)轉(zhuǎn)資金較多

目前，部分公共圖書館預(yù)算執(zhí)行不到位，出現(xiàn)年底沖刺使用預(yù)算資金、年末財政結(jié)轉(zhuǎn)資金較多的情況。筆者分析有以下原因：

第一，如上所述，預(yù)算編制環(huán)節(jié)沒有認(rèn)真對待或編制方法不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制資金或內(nèi)容與實際需求偏差較大。而按照省財政部門相關(guān)制度規(guī)定，申請調(diào)整預(yù)算用途的流程復(fù)雜、需時較長，往往年底無法按計劃按時使用財政資金。

第二，財務(wù)部門與使用資金的部門欠缺溝通。預(yù)算資金執(zhí)行部門反映不清楚每年預(yù)算批復(fù)情況，包括項目和資金；年中也不清楚還有多少?？羁墒褂?。

第三，部分預(yù)算單位編制預(yù)算時，忽視當(dāng)年可能形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金，結(jié)果造成下一年度優(yōu)先使用上年結(jié)轉(zhuǎn)資金而當(dāng)年預(yù)算資金使用率較低的現(xiàn)象。

第四，按照目前財政部門規(guī)定，當(dāng)年下達(dá)的預(yù)算資金沒有使用完，可以結(jié)轉(zhuǎn)三年，個別單位對此抱有消極態(tài)度，每年前松后緊，結(jié)果第四季度來不及辦理政府采購流程、無法完成采購計劃。

（三）缺乏預(yù)算資金使用績效意識

近年，公共圖書館對預(yù)算編制的重視程度有所加強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到預(yù)算管理是一項綜合性的工作，不僅是財務(wù)部門的職責(zé)，同時需要各部門的積極配合，但對預(yù)算支出績效評價的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。表現(xiàn)為：相對較關(guān)注預(yù)算編制與執(zhí)行的情況，不重視對預(yù)算執(zhí)行后所產(chǎn)生效果的評價；績效評價目標(biāo)不明確，比較籠統(tǒng)；績效評價指標(biāo)缺乏針對性、個性，大部分只采用財政部門規(guī)定的三級指標(biāo)；不關(guān)心預(yù)算資金使用的責(zé)任和效率，甚至造成浪費(fèi)財政資金的現(xiàn)象；編寫預(yù)算資金績效目標(biāo)和預(yù)算資金績效自評報告只是財務(wù)部門的職責(zé)，實際使用預(yù)算資金的部門卻沒有參與其中；沒有形成預(yù)算績效考評制度等。

二、解決上述共性問題的建議

（一）提高對預(yù)算編制工作的重視程度，改善預(yù)算編制的方法

1.采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算

根據(jù)圖書館業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，本著“以收定支、收支平衡、確保重點，統(tǒng)籌兼顧”的原則，采用“零基預(yù)算法”編制下一年度預(yù)算。預(yù)算編制任務(wù)下達(dá)后，財務(wù)部門與各部門進(jìn)行必要的溝通。各部門提高對預(yù)算編制的重視程度，必須認(rèn)識到預(yù)算編制的真實性和準(zhǔn)確性與部門下一年度業(yè)務(wù)順暢運(yùn)行息息相關(guān)，充分考慮業(yè)務(wù)開展的變動情況，對預(yù)算項目進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研并細(xì)化。如上所述，預(yù)算編制是一項十分繁瑣的工作，財政部門應(yīng)當(dāng)給予預(yù)算編制單位充裕的調(diào)研、討論、編制時間，避免預(yù)算編制流于形式，以利于預(yù)算編制質(zhì)量的提高。

2.提高對預(yù)算編制工作的重視程度

針對每年財政部門不輕易增加常規(guī)性預(yù)算項目資金或增加預(yù)算項目的情況，預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)部門負(fù)責(zé)人有責(zé)任經(jīng)常與財政部門溝通，反映圖書館業(yè)務(wù)發(fā)展的變化和實際需求，爭取財政部門對申報的預(yù)算項目的了解和支持，也給予財政部門充足的時間調(diào)研。對于公共圖書館目前離退休人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制方法的不足，是一個人事體制問題，也需要單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)部門負(fù)責(zé)人多與人事部門、財政部門反映實際困難，本著以人為本、實事求是的原則改變目前簡單、一刀切的預(yù)算編制方法。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的溝通，提高預(yù)算資金執(zhí)行率

一旦預(yù)算批復(fù)下達(dá)，財務(wù)部門必須嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算用途使用資金，并控制好資金使用進(jìn)度。預(yù)算單位年初應(yīng)制定各項預(yù)算資金的使用計劃和進(jìn)度。計劃制定后，原則上不隨意變更，嚴(yán)格執(zhí)行，防止前松后緊。每個季度末，要求各部門提交預(yù)算執(zhí)行情況報告。財務(wù)部門匯總、分析各部門的報告后，組織召開財務(wù)會議，使具體執(zhí)行預(yù)算的部門清晰明了、心中有數(shù)。

同時，財務(wù)部門需重點關(guān)注未完成季度預(yù)算計劃和超預(yù)算的情況，據(jù)此適當(dāng)調(diào)整下一季度的預(yù)算計劃，及時糾正違反預(yù)算管理規(guī)定的行為。只有財務(wù)部門和預(yù)算執(zhí)行部門之間保持良好的溝通，才能保證預(yù)算執(zhí)行真正落實到位。另外，對于預(yù)算執(zhí)行部門提出的調(diào)整預(yù)算資金用途的申請，必須嚴(yán)格調(diào)研，區(qū)分輕重緩急。如果是由于部門不認(rèn)真、不周全考慮編制預(yù)算導(dǎo)致調(diào)整預(yù)算，不予批準(zhǔn)，糾正個別部門無視預(yù)算編制嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性的慣性思維；如果確實因圖書館業(yè)務(wù)發(fā)展變化需要調(diào)整預(yù)算，可上報。

以筆者單位為例，近年購書經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況較好，資金使用率接近百分之百。值得借鑒的做法就是年初將購書經(jīng)費(fèi)分配落實到圖書資源相關(guān)采購部門，年中財務(wù)部門整理分析各部門的采購進(jìn)度情況，由館領(lǐng)導(dǎo)督促執(zhí)行，年終將各采購部門的采購結(jié)果與年初計劃進(jìn)行對比分析。對于未按計劃完成圖書資源采購的部門給予批評，并酌減分配下一年度該部門的購書經(jīng)費(fèi)。如果按照上述建議操作，公共圖書館每個季度的預(yù)算執(zhí)行都能有效監(jiān)督落實，那么年終結(jié)轉(zhuǎn)資金較多的問題必定能解決。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效評價意識，形成績效考評制度

近年，財政部門大力推進(jìn)預(yù)算績效管理，每項?？钚枭陥箢A(yù)算績效目標(biāo)，500萬元以上的專項經(jīng)費(fèi)需開展預(yù)算支出績效評價，將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。目的是增強(qiáng)預(yù)算單位的責(zé)任意識，控制節(jié)約財政資金，提高財政資金的使用績效。由此可見，預(yù)算項目績效好壞直接影響財務(wù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)和圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

首先，公共圖書館必須充分認(rèn)識預(yù)算績效管理的重要性和必要性，強(qiáng)化績效理念，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向讀者提供更多、更好的公益服務(wù)。其次，在編制下一年度預(yù)算時，需科學(xué)、合理地制定績效目標(biāo)，包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。特別指出的是，制定的績效目標(biāo)應(yīng)與單位目標(biāo)高度相關(guān)，并且是明確的、可衡量的、一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的。最后，要形成單位內(nèi)部預(yù)算績效考評制度。要求各部門編制預(yù)算時認(rèn)真填報項目績效目標(biāo)，年終預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后提交項目績效自評報告，重點將實際取得的績效與績效目標(biāo)對比，如未實現(xiàn)績效目標(biāo)，須說明理由。通過績效評價反饋信息，預(yù)算單位可以更合理地申請預(yù)算資金，繼續(xù)開展產(chǎn)生較好社會效益的項目，停止低績效的項目，實現(xiàn)財政資金使用的效率最大化，另一方面以此作為分配下一年度各部門經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)。以電子資源采購經(jīng)費(fèi)分配為例，公共圖書館應(yīng)建立電子資源評價體系，通過每年統(tǒng)計電子資源的檢索量、閱讀量、下載量、售后服務(wù)等指標(biāo)，采取末位淘汰制，保留采購讀者利用率、滿意度較高的資源，停止采購沒有收藏價值或利用率低的資源，使有限的財政資金發(fā)揮最大的社會效益，達(dá)到預(yù)算績效管理的目的。

[1]汪群霞，淺析事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題，《中國總會計師》.

[2]王伶，淺議公共圖書館預(yù)算管理要點，《科技創(chuàng)新導(dǎo)報》.

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[4]海瑩，事業(yè)單位預(yù)算管理中問題分析與應(yīng)對策略，《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》.