中國行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望

林莉紅

(武漢大學法學院，湖北 武漢430072)

一、中國行政訴訟制度的歷史

(一)中華人民共和國成立前行政訴訟的歷史發(fā)展

在舊中國，歷代統(tǒng)治者為了維護其掌握的政權(quán)，通過御史制度的方式，監(jiān)督各級政府官員的行為，調(diào)處政府與百姓之間的關(guān)系，解決行政糾紛。從御史監(jiān)督與彈劾官吏來看，御史制度在一定意義上起著監(jiān)督行政和解決行政糾紛的作用。當然，這并不是現(xiàn)代意義上的行政訴訟制度。

中華民國時期正式建立了行政訴訟制度。辛亥革命以后，孫中山領(lǐng)導的南京臨時政府進行了司法改革，力圖建立與西方法律模式相類似的資產(chǎn)階級法律制度。1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》是中國歷史上第一部資產(chǎn)階級共和國性質(zhì)的憲法，為行政訴訟法律制度的建立確立了憲法依據(jù)，該法規(guī)定:“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，另以法律定之”，“人民有陳述于行政官署之權(quán)”，“人民對于官吏違法損害其權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)”。但是，南京臨時政府存在時間短暫，行政訴訟審判機構(gòu)無從建立。

1914年3月13日平政院在北京成立。1914年5月1日北洋政府公布的《中華民國約法》(又稱袁記約法)第八條規(guī)定:“人民依法律所定，有請愿于行政官署，及陳述于平政院之權(quán)。”1914年北洋政府相繼公布了《平政院編制令》、《訴愿法》、《行政訴訟法》，正式建立行政訴訟制度。平政院成立后，至1928年12月北洋政府覆亡止，15年間，據(jù)對北洋政府《政府公報》所公布的案件進行粗略統(tǒng)計，至少受理案件407 件，平均每年28 件［1］。

1928年，國民黨控制的“國民政府”定都南京。南京國民政府基本上沿襲了北洋政府的行政訴訟模式，于1932年11月17日頒布《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，1933年6月23日，行政訴訟法正式施行，行政法院成立。從行政法院成立時起到1947年底，行政法院共計受理案件712件，平均每年約48件。案件類型涉及土地、稅捐、商標、營業(yè)、教育、關(guān)務(wù)、水利、交通、礦業(yè)等十幾個領(lǐng)域，原告來自江蘇、浙江、河北、廣東等十余省份，案件處理結(jié)果61.5%為駁回原告之訴［2］。

南京國民政府和北洋政府行政訴訟制度基本相同，大致有以下特點:

第一，受理行政訴訟的機構(gòu)是行政機關(guān)而不是普通法院。北洋政府時期受理行政爭議案件的機構(gòu)是平政院，以后南京國民政府受理行政爭議案件的機構(gòu)為司法院下的行政法院。

第二，行政訴訟的范圍采取概括式的規(guī)定，即公民認為有關(guān)機關(guān)之違法行政處分損害其權(quán)利，經(jīng)依訴愿法的規(guī)定提起訴愿或者再訴愿后仍不服決定，或者行政機關(guān)逾期不作答復，得向行政法院提起行政訴訟。

第三，行政訴訟實行一審終審制，審理行政案件的機構(gòu)無論是平政院還是行政法院，都是單一的，沒有上下級機構(gòu)之分。在具體程序上，如遇行政訴訟法未規(guī)定的，準予適用民事訴訟法的規(guī)定。

北洋政府時期和南京國民政府時期的行政訴訟制度雖已建立，但實施效果尚待考證。畢竟偌大的中國只有一個行政法院，案件要經(jīng)過層層訴愿，才能到行政法院進行訴訟。對于普通老百姓來說，到行政法院去打官司還是一件很難的事情。不過，也有進步人士利用行政訴訟制度與當權(quán)的政府教學斗爭的例子，魯迅訴教育部一案即是其中的一例①1925年8月12日，因支持北京女子師范大學學潮，魯迅先生被段祺瑞臨時執(zhí)政府的司法總長兼教育總長章士釗呈請免除其教育部儉事職務(wù)，次日，段祺瑞明令照準。1925年8月22日，魯迅向平政院遞交訴狀，“提起行政訴訟，控告教育總長章士釗‘無故將樹人呈請免職’，懇請‘按律裁決，以保障民權(quán)施行’”。1926年3月23日，平政院下達裁決令認為，“依據(jù)前述事實，被告停辦國立女師大學，原告兼任該校教員是否確有反抗部令情事，被告未能證明，縱使屬實，涉及文官懲戒條例規(guī)定范圍，自應(yīng)交付懲戒，由該委員會依法議決處分，方為合法。被告遂行呈請免職，確與現(xiàn)行法令規(guī)定程序不符”;“答辯各節(jié)并無理由，據(jù)此論斷，所有被告呈請免職之處分，應(yīng)予取消”。判決主文曰:“教育部之處分取消之?！敝链?，魯迅先生在此案訴訟中獲得全勝。參見吳海勇著《時為公務(wù)員的魯迅》，廣西師范大學出版社2005年8月版，第241—268頁。。

(二)中華人民共和國成立后行政訴訟制度的歷史發(fā)展

我國行政訴訟制度的歷史發(fā)展，大致可以分為四個階段。

1.萌芽階段:1949年到1958年。

中華人民共和國成立之初，起國家根本法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定:“人民和人民團體有權(quán)向人民監(jiān)督機關(guān)或者人民司法機關(guān)控告任何國家機關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為?！?949年12月3日最高人民法院委員會通過《最高人民法院試行組織條例》，條例規(guī)定，最高人民法院委員會議決有關(guān)審判的政策方針，重大案件及其他重大事項。最高人民法院下設(shè)民政、刑事、行政3個審判庭及辦公廳、督導處、辯護室、編纂處等單位。1949年12月20日，中央人民政府委員會批準《最高人民法院試行組織條例》②同日，《最高人民檢察署試行組織條例》也獲中央人民政府中央委員會批準。參見:《董必武:民主法制的先行者——董良羽董良翚憶父親》，2009年9月14日法制網(wǎng)發(fā)布，2012年6月20日訪問。網(wǎng)址:http://www.legaldaily.com.cn/fxy/content/2009－09/14/content_1153326.htm?node=6075。。但是，由于歷史原因，行政審判庭并未實際設(shè)立。盡管當時國家沒有規(guī)定統(tǒng)一的行政訴訟程序，但在當時頒布的單行法規(guī)和規(guī)范性文件中有一些規(guī)定，例如1950年《土地法》規(guī)定，農(nóng)民對鄉(xiāng)政府、區(qū)政府批準評定的成分有不同意見，可以向縣人民法院申請，由縣人民法院判決。

1954年《憲法》第七條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利。”憲法的這一規(guī)定包含了行政訴訟的內(nèi)容。這些規(guī)定，為我國行政訴訟制度的建立確定了法律基礎(chǔ)，有著重要的意義。但是，由于歷史的原因，行政訴訟制度并沒有真正建立起來。

事實上，當時大量的行政爭議是由行政機關(guān)內(nèi)部解決，而不是通過訴訟方式解決的。1955年國家成立了監(jiān)察部，隨后頒布了一系列關(guān)于監(jiān)察機關(guān)組織、工作的規(guī)定，如1957年8月30日公布的《關(guān)于國家監(jiān)察機關(guān)處理公民控訴工作的暫行規(guī)定》等，依照這些規(guī)定，各級監(jiān)察機關(guān)在受理公民的控告和維護社會主義法制和紀律方面發(fā)揮了重要作用。除監(jiān)察機關(guān)外，各級黨政機關(guān)還成立了一些信訪機構(gòu)，負責受理公民申訴、控告和檢舉的案件。信訪部門處理人民來信和接待人民來訪，解決某些行政案件，部分地起到了行政復議的作用。

因此，建國初期只是我國行政訴訟制度的萌芽階段，在立法上僅有原則性的規(guī)定，實踐中，行政訴訟制度作為一項訴訟制度并沒有建立，理論上也缺乏對行政訴訟的清楚認識。

2.空白階段:1958年到1979年。

這一階段行政訴訟在立法上幾乎是空白，實踐中，一般是由行政機關(guān)的信訪機構(gòu)來處理行政案件。1959年監(jiān)察部被撤銷，“十年動亂”期間司法機關(guān)被“砸爛”。在這種情況下，行政糾紛無法通過正常途徑得到解決。

3.建立階段:1979年到1989年。

我國的行政訴訟制度是在1978年實行改革開放政策以后，隨著社會主義商品經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展而逐步建立起來的。行政訴訟制度的建立，既是順應(yīng)時代的需要，也是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，同時還有一個逐步建立和發(fā)展的過程。

(1)行政訴訟制度建立的社會、歷史背景。

1976年10月，中國在政治上結(jié)束“文化大革命”。1978年12月中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會，確立了改革開放的政策。以后，黨和政府積極推行改革，大力發(fā)展商品經(jīng)濟，實行黨政分開、政企分開、權(quán)力下放，各種企業(yè)、組織之間的經(jīng)濟利益逐漸獨立。在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的過程中，政府的職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由對企業(yè)的直接領(lǐng)導轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的指導。這種情況的出現(xiàn)，雖然看起來似乎行政權(quán)力有所削弱，但實際上，由于市場經(jīng)濟的推行，企業(yè)由行政機關(guān)的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，在用法律手段管理經(jīng)濟和規(guī)范企業(yè)運行的過程中，行政管理的領(lǐng)域有了極大的拓寬。由于行政許可、行政指導、行政合同等新的管理手段的不斷出現(xiàn)，行政的機能已由消極行政、秩序行政轉(zhuǎn)向積極行政、給付行政。行政權(quán)力的擴大，行政管理手段和方式的多元化、復雜化帶來的結(jié)果就是社會關(guān)系的復雜化和行政糾紛數(shù)量的增多，使得社會生活主體之間的各種新的矛盾也越來越多地反映出來。經(jīng)濟體制改革和商品經(jīng)濟的發(fā)展，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，企業(yè)在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟實體的過程中和成為經(jīng)濟實體以后，需要完備的法律制度保護其合法權(quán)益，特別是經(jīng)營自主權(quán)和合法承包經(jīng)營權(quán)不受行政機關(guān)和主管部門的非法干預，這也需要立法給企業(yè)法人在其受到行政機關(guān)違法行為侵害時以訴訟權(quán)利。

在改革開放的形勢下，公民的權(quán)利意識、自主意識、平等意識較改革開放以前發(fā)生了質(zhì)的、飛躍性的變化，在行政權(quán)力與公民權(quán)利出現(xiàn)矛盾和對立越來越多的情況下，為了保證自己的合法權(quán)益不受違法或者不當行為的侵害，公民對于建立和完善行政救濟制度的要求日增。而經(jīng)濟獨立和民主、法律意識的增強必然使行政機關(guān)與被管理的個人之間產(chǎn)生行政爭議的數(shù)量增多，這也需要有保護人民民主、保障人權(quán)以及加強對行政機關(guān)是否依法行使職權(quán)進行有效監(jiān)督的法律制度。

從行政機關(guān)內(nèi)部來說，為適應(yīng)改革開放的新形勢，建立廉潔高效的政府和反對各種腐敗現(xiàn)象，需要有一套對行政機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)的外部監(jiān)督機制。而行政訴訟制度正可以通過日常的訴訟程序?qū)δ切┦艿叫姓C關(guān)違法行為侵犯的公民、法人和其他組織提供一個廣泛而經(jīng)常的救濟手段，來達到促使行政機關(guān)依法行政的目的。

特別應(yīng)該指出的是，為了健全民主、加強法制，建立完善的社會主義制度，我國經(jīng)濟和政治體制改革的領(lǐng)導者首先意識到行政訴訟制度的重要性。黨的十三大報告中提出:“為了鞏固機構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序”，“要制定行政訴訟法，加強對行政機關(guān)和行政人員的監(jiān)督，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法亂紀行為”?？陀^的需要、主觀的需求與現(xiàn)實的可能相結(jié)合，就使得行政訴訟制度在改革開放的形勢下得以迅速建立起來。

(2)單行法律、法規(guī)初步建立行政訴訟制度的情況。

從立法上看，為適應(yīng)行政管理和社會發(fā)展的需要，我國的立法機關(guān)和行政機關(guān)制定、頒布了大量的行政管理法律、法規(guī)。從1980年頒布《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》開始，在全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律和國務(wù)院頒布的行政法規(guī)中逐漸出現(xiàn)了當事人對行政機關(guān)的行政決定不服可以向人民法院起訴的規(guī)定。如1982年《海洋環(huán)境保護法》、1985年《外國人入境出境管理法》、《中國公民出境入境管理法》、1986年《治安管理處罰條例》等。以后一些地方性法規(guī)中也有了這類規(guī)定，如1982年《北京市建設(shè)拆遷安置辦法》。這些法律、法規(guī)所確定的行政訴訟的范圍逐漸從涉外的立法向?qū)?nèi)的立法，從經(jīng)濟行政立法向涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的立法擴展。實體法上的這類規(guī)定，一般都是列舉行政訴訟的受案范圍以及規(guī)定行政復議的訴前程序等內(nèi)容。到1989年3月28日，“已有130多個法律和行政法規(guī)規(guī)定了公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴”①王漢斌在第七屆全國人民代表大會第二次會議上所作《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法(草案)〉的說明》。。

除了實體法上的規(guī)定外，在程序法上，1982年頒布的《民事訴訟法(試行)》第三條第二款規(guī)定:“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”這一規(guī)定表明，人民法院有權(quán)依據(jù)法律的規(guī)定審理行政案件，而且行政案件的審判有了統(tǒng)一遵循的程序。對于民事訴訟法中某些不適合審理行政案件的規(guī)定，最高人民法院發(fā)布了一些司法解釋，如1985年11月6日發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟行政案件不應(yīng)進行調(diào)解的通知》、1986年10月24日發(fā)布的《人民法院審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問題的暫行規(guī)定》等，這些司法解釋在人民法院審理行政案件時具有普遍約束力，構(gòu)成實質(zhì)意義的行政訴訟法的內(nèi)容。

在以上所談到的法律、法規(guī)中，有兩個法律對促成行政訴訟法的最終制定起了非常重要的作用:

其一是1982年3月8日頒布，同年10月1日試行的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》?！睹袷略V訟法(試行)》關(guān)于行政訴訟有兩條重要規(guī)定。該法第三條第二款的規(guī)定使行政案件的審理有了程序法的依據(jù)，并使立法機關(guān)在制定授予相對人行政訴權(quán)的單行法律、法規(guī)時不再顧慮行政案件的審理沒有程序法的依據(jù)。該法第三十條關(guān)于專屬管轄的第四項規(guī)定:“因登記引起的訴訟，由登記機關(guān)所在地人民法院管轄?！边@一規(guī)定為大多數(shù)學者所忽視，實際上因登記引起的訴訟主要是行政訴訟。

其二是1986年9月5日頒布，1987年1月1日施行的《中華人民共和國治安管理處罰條例》。該條例第三十九條規(guī)定，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服處罰，經(jīng)復議后對復議裁決仍然不服的可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。這一規(guī)定雖然與其他單行法律、法規(guī)關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定沒有本質(zhì)區(qū)別，但由于治安行政案件的特點，治安管理處罰條例的頒布和實施直接產(chǎn)生了兩個極為廣泛的影響:第一，由于治安管理處罰數(shù)量遠較其他行政處罰的數(shù)量為多，因而引起學者們的廣泛關(guān)注。許多學者認為，隨著《治安管理處罰條例》的實施，人民法院受理的行政案件數(shù)量將會大量增加，人民法院審理行政案件仍適用民事訴訟法的規(guī)定，恐難適應(yīng)新的情況。因而在《治安管理處罰條例》實施前后，學術(shù)界關(guān)于我國應(yīng)建立獨立的行政訴訟制度的呼聲尤為高漲。第二，《治安管理處罰條例》頒布以前，有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定人民法院所受理的案件主要是所謂經(jīng)濟行政案件，因而這類案件是由當時的經(jīng)濟審判庭受理的。而治安行政案件顯然不屬于經(jīng)濟行政案件，由人民法院經(jīng)濟審判庭受理顯然不合適，因此，各地人民法院開始設(shè)立行政審判庭。

(3)司法實踐實驗行政訴訟的情況。

從1982年有關(guān)法律授予相對人行政訴權(quán)時起，我國行政訴訟制度即進入司法實踐的階段。1986年10月3日，湖北省武漢市中級人民法院建立了全國第一個行政審判庭②1990年《中國法律年鑒》第14頁。也有報道說是1986年10月6日，見司長新:《我國行政訴訟制度在艱難中起步》，1989年1月28日《法制日報》。。同月11日，湖南省汨羅縣人民法院設(shè)立全國基層人民法院第一個行政審判庭③2008年9月6日《人民法院報》:《汨羅法院成立行政審判庭背后的故事》，該故事是采訪當年當事庭長的記錄，應(yīng)該比較準確。而汨羅市法院網(wǎng)“汨羅法院歷史”的記載也相同，http://mlsfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=117，2012年6月20日訪問。。以后，地方各級人民法院開始陸續(xù)設(shè)立行政審判庭，專門負責審理行政案件。“到1987年底，全國已有1087個法院建立了行政審判庭，有511個正在籌建，兩項約占全國法院總數(shù)的50%;全國法院受理一審行政案件5240件，審結(jié)4677件。今年上半年受理一審案件3949件。”①“上述數(shù)字，是最高人民法院院長任建新在全國法院工作會議上所作報告中提到的”，見記者于新年:《我國現(xiàn)在審判已有良好開端》，載1988年7月20日《法制日報》。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計亦可參見《中國法律年鑒1989年卷》，中國法律年鑒出版社1990年版，第784頁。1988年9月5日，最高人民法院設(shè)立行政審判庭，正式開展工作［3］。行政審判庭的設(shè)立，標志著人民法院審理行政案件工作的專業(yè)化、經(jīng)常化和規(guī)范化，便于人民法院總結(jié)審判工作的經(jīng)驗教訓，保證行政案件的正確、及時審理。

(4)法典最終正式確立行政訴訟制度的情況。

隨著我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的深入，行政訴訟法的起草、制定工作提上了全國人民代表大會的議事日程，并加緊進行了有關(guān)工作。1986年，全國人民代表大會常務(wù)委員會法律工作委員會受委員長會議委托，組織了由有關(guān)專家參加的行政立法研究組，研究和起草行政訴訟法，先后擬訂了草案試擬稿、草案征求意見稿和行政訴訟法草案。這幾稿都經(jīng)過反復討論，多次征求意見。

1988年11月2日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議聽取了關(guān)于行政訴訟法草案的說明報告，并公布了行政訴訟法草案，交全國人民討論，并廣泛征求社會各界意見。共收到中央各部門、各地方和法院、檢察院的意見130多份，公民直接寄送人大常委會法制工作委員會的意見300多份。在根據(jù)各方意見對草案進行補充和修改后，1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，并規(guī)定自1990年10月1日起正式實施。行政訴訟法的頒布，是我國社會主義法制建設(shè)和民主政治建設(shè)中的一個重大步驟，也是我國行政訴訟制度歷史發(fā)展的一個重要里程碑，標志著我國行政訴訟制度的正式確立。

4.發(fā)展和完善階段:1989年至今。

行政訴訟法的實施，需要相關(guān)法律、法規(guī)與之配套，共同構(gòu)成完整的制度體系。在這方面，最直接的是有關(guān)行政復議、國家賠償和立法權(quán)限的立法。同時，隨著行政訴訟法實施中一些問題的提出，最高人民法院就行政訴訟法實施中一些問題作出了司法解釋，在一定程度上發(fā)展了行政訴訟制度。

(1)配套立法的起草、制定情況。

1990年12月24日國務(wù)院發(fā)布《行政復議條例》，該條例自1991年1月1日起施行。1994年10月9日國務(wù)院修訂發(fā)布新的《行政復議條例》。1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《行政復議法》，規(guī)定自1999年10月1日起施行。《行政復議條例》同時廢止。

1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《中華人民共和國國家賠償法》，并規(guī)定該法自1995年1月1日起施行。2010年4月29日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過《國家賠償法》修改決定，自2010年12月1日起施行。

行政訴訟法第一次提出了法院審理案件對規(guī)范性文件進行一定程度審查的理念和做法。為應(yīng)對審查，規(guī)范立法行為，在《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，1990年2月18日，國務(wù)院發(fā)布《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，規(guī)定地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方人民政府規(guī)章都應(yīng)當報國務(wù)院備案的制度，自發(fā)布之日起施行。為進一步全面規(guī)范立法行為，2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《立法法》，自2000年7月1日起施行。

此外，1995年10月28日國務(wù)院發(fā)布《信訪條例》，2005年1月10日國務(wù)院發(fā)布新的《信訪條例》，并規(guī)定自2005年5月1日起實施。1996年3月17日《行政處罰法》出臺。以后還陸續(xù)頒布了《行政許可法》(2003年)、《治安管理處罰法》(2005年)等法律。這些法律的頒布和實施表明中國行政救濟制度和監(jiān)督行政制度的日益完善和發(fā)展。行政訴訟制度也正是在這個過程中逐步走向成熟的。

(2)司法解釋對行政訴訟立法的發(fā)展。

行政訴訟法的規(guī)定相對比較原則，因此，按照中國司法實踐的習慣做法，最高人民法院以及其他有權(quán)機關(guān)以規(guī)定、辦法、批復等形式發(fā)布了一系列有關(guān)行政訴訟的司法解釋。這些司法解釋雖然不是法律，但對于人民法院審理行政案件具有普遍的約束力，實際上也是對行政訴訟立法的發(fā)展。在此，我們對有關(guān)行政訴訟的主要司法解釋進行分析和盤點。

關(guān)于行政訴訟法實施的綜合性司法解釋?！蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》，1991年5月29日最高人民法院審判委員會第499次會議討論通過。該司法解釋共計115條，自1991年7月11日起試行。1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。該司法解釋共98條，對行政訴訟中的若干問題作了具體規(guī)定。這一規(guī)定已經(jīng)于2000年3月10日起施行，以代替試行了9年的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》。這是兩個最為重要的司法解釋，對行政訴訟法實施中的若干問題做了規(guī)定。

關(guān)于行政訴訟中適用國家賠償法的司法解釋。1996年5月6日由最高人民法院審判委員會第811次會議討論通過，1996年5月6日起施行《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個問題的解釋》。最高人民法院1997年4月29日發(fā)布，自1997年4月29日起施行《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》。2000年9月14日由最高人民法院審判委員會第1130次會議通過，自2000年9月21日起施行《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》。

關(guān)于行政訴訟證據(jù)的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，2002年6月4日最高人民法院審判委員會第1224次會議通過，自2002年10月1日起施行。

關(guān)于審理反傾銷反補貼行政案件的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，2002年9月11日由最高人民法院審判委員會第1242次會議通過，自2003年1月1日起施行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理反補貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，2002年9月11日由最高人民法院審判委員會第1242次會議通過，自2003年1月1日起施行。

關(guān)于規(guī)范行政案件案由的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)［2004］2號)，最高人民法院2004年1月14日發(fā)布，自2004年1月14日起施行。

關(guān)于行政案件管轄的司法解釋。《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，2007年12月17日最高人民法院審判委員會第1441次會議通過，自2008年2月1日起施行。

關(guān)于行政訴訟撤訴的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，2007年12月17日最高人民法院審判委員會第1441次會議通過，自2008年2月1日起施行。

這些司法解釋絕大多數(shù)都是在行政訴訟法的原則規(guī)定下，對相關(guān)內(nèi)容作出更詳細而明確的規(guī)定。但由于行政訴訟法本身的內(nèi)容太過原則，這些解釋實際上發(fā)展了行政訴訟法的規(guī)定?？偨Y(jié)起來，司法解釋對行政訴訟具體規(guī)定的重大發(fā)展有以下幾個方面:

第一，明確并在某種程度上擴大了行政訴訟的受理范圍。行政訴訟法關(guān)于行政訴訟案件的受理范圍有著明確的規(guī)定，但是，在實踐中，由于各種原因，仍然有著不同理解，比如何謂具體行政行為，哪些主體特別是授權(quán)或委托主體能夠成為行政訴訟的被告等。同時，順應(yīng)擴大受案范圍的呼聲，司法解釋實際上對行政案件的受理范圍有所擴大。盡管來自最高人民法院高層的聲音否定司法解釋擴大了受案范圍［4］，但筆者認為，無論最高人民法院有意還是無意，其司法解釋，或者通過對司法解釋的解釋，行政訴訟的受理范圍還是有所擴大。

第二，豐富了判決種類。行政訴訟法只規(guī)定了四種判決形式，即維持判決、撤銷判決、變更判決和責令履行判決。這四種形式的判決顯然不足以應(yīng)對豐富的行政活動實踐。由于局限于行政訴訟法條文，生搬硬套地適用行政訴訟法規(guī)定的判決形式，司法實踐中甚至出現(xiàn)一些看起來有些可笑的判決①筆者曾經(jīng)見到湖北省監(jiān)利縣人民法院(1996)監(jiān)行初字第89號《行政判決書》，其中有“撤銷使某某昏倒在地的具體行政行為”的內(nèi)容。。司法解釋增加了“確認判決”和“駁回訴訟請求”，從而豐富并完善了我國行政訴訟判決種類。

第三，完善了起訴期限規(guī)定。行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定基本上是以行政處罰這種正式、書面形式作出的行政行為為對象的。司法解釋的補充規(guī)定，使得行政事實行為、不作為等情形下如何確定起訴期限有了明確的規(guī)定，有利于法院辦理案件，也有利于保護公民、法人和其他組織的訴權(quán)。當然，起訴期限方面，尚有需要完善之處。

第四，體現(xiàn)了證據(jù)合法性的要求。行政訴訟法明確規(guī)定了舉證責任，但沒有舉證時限的規(guī)定。同時，行政訴訟法雖然強調(diào)了“先取證后裁決”的行政程序規(guī)定，但“被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”的規(guī)定，卻違背了行政權(quán)力行使的特性。司法解釋一方面增加了舉證時限的規(guī)定，另一方面從證據(jù)資格角度對違反程序收集的證據(jù)如何認定做了規(guī)定，體現(xiàn)了理論研究的深入。

第五，通過對撤訴的規(guī)定規(guī)范了行政訴訟中的調(diào)解。行政訴訟法規(guī)定人民法院審理行政案件不得進行調(diào)解。但是在為了緩解社會矛盾和體現(xiàn)服務(wù)社會的背景下，人民法院在實踐中大量進行和解、協(xié)調(diào)的工作，并以原告撤訴的方式結(jié)束案件審理。最高人民法院為此專門出臺了司法解釋從撤訴的角度對這些活動進行了規(guī)范。

另外，在管轄、當事人、執(zhí)行等方面，司法解釋都有所涉及，進一步明確、解釋，甚至創(chuàng)制了行政訴訟法規(guī)范。對于反傾銷反補貼這一類特殊的行政案件，司法解釋也就管轄、證據(jù)等內(nèi)容做了明確規(guī)定。

二、行政訴訟法的主要爭議問題

行政訴訟作為“民告官”的制度在中國的確立是前所未有的一件事，理論上的準備至為重要。而實際上，與當時整個國家法制建設(shè)的情況和理論研究的水平相一致，行政訴訟法立法之時，理論上的準備并不是很充分。但盡管如此，其出臺之時也是中國經(jīng)濟體制改革方興未艾、政治體制改革躍躍欲試、學術(shù)界思想活躍暢所欲言的時期。在當時倡導政治體制改革的大背景下，立法者憑著直覺和智慧，在這部法律中明確了正當程序、法律至上以及依法行政的理念。這些現(xiàn)代行政法治思想對其后中國的立法特別是行政立法產(chǎn)生極其深遠的影響。同時，立法前后所爭議的一些具體的理論與實務(wù)問題，也一直影響至今。

歸納起來，行政訴訟立法時的討論涉及六大主要問題。其中有些問題隨著行政訴訟法的頒布已經(jīng)解決，有些則依然存在爭議。盤點這些問題，有利于我們了解中國行政訴訟制度的建立過程，深刻理解其現(xiàn)有規(guī)定。

(一)行政訴訟制度的基本框架

1.行政訴訟的概念。

關(guān)于行政訴訟的概念，學界在行政訴訟法頒布以前有不同的看法。爭議主要集中在兩個問題上。第一，行政訴訟是否僅指人民法院對行政案件的審理?是否包括行政機關(guān)處理申訴和復議的行為?第二，行政訴訟是否僅限于相對人對行政機關(guān)提起的訴訟?《行政訴訟法》的頒布，統(tǒng)一了人們的認識。行政訴訟僅指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理和作出裁判的訴訟制度。行政糾紛中，行政機關(guān)認為相對人違法的情形，由于行政權(quán)的特點，無須向人民法院提起訴訟。而在行政機關(guān)無強制執(zhí)行權(quán)的情況下，行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行，只是國家立法為了保證強制執(zhí)行活動的統(tǒng)一性和整齊劃一而采取的措施，并非訴訟。

2.行政訴訟法的立法宗旨。

行政訴訟法的立法宗旨是指立法者期望通過行政訴訟活動所要達到的目的。也有的學者稱其為行政訴訟的目標模式。關(guān)于行政訴訟法的立法宗旨的爭議伴隨著行政訴訟法制定的全過程，而且由于爭議的問題并沒有真正解決，因而也沒有因為《行政訴訟法》的頒布而停止。歸納起來，關(guān)于行政訴訟法的立法宗旨主要有五種觀點。第一種觀點認為行政訴訟的宗旨和目的是“支持和維護”行政機關(guān)行使職權(quán)，是行政執(zhí)法的司法保障。第二種觀點認為行政訴訟的宗旨和目的是“保護”公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，離開了保護權(quán)益就沒有行政訴訟。第三種觀點認為行政訴訟的宗旨和目的是“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使職權(quán)，認為保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是國家法律的共同目的，而行政訴訟的宗旨和目的僅是監(jiān)督行政機關(guān)。第四種觀點認為行政訴訟應(yīng)有雙重目的，即保護相對人的合法權(quán)益與保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)是統(tǒng)一的。第五種觀點實際上是行政訴訟立法所采納的，認為我國行政訴訟的宗旨和目的是“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。

3.行政訴訟的審判機關(guān)。

行政訴訟的受理機構(gòu)是建立行政訴訟制度首先遇到的問題。設(shè)立行政訴訟受理機構(gòu)的方案主要有兩個:第一，在現(xiàn)有的各級人民法院內(nèi)部設(shè)立行政審判庭專門處理行政案件。第二，設(shè)立專門的行政法院受理、審理和裁決行政案件。對行政法院的設(shè)置又有三種意見:其一，設(shè)立直接向全國人民代表大會和常務(wù)委員會負責并匯報工作的行政法院;其二，設(shè)立如同軍事法院、海事法院一樣受最高人民法院的指導和監(jiān)督的專門的行政法院系統(tǒng);其三，設(shè)立隸屬于國務(wù)院系統(tǒng)的行政法院。由于行政訴訟受理機構(gòu)的設(shè)置不是一個孤立的問題，而是和行政訴訟中的其他制度緊密相連的，因而，盡管行政訴訟法對行政訴訟的受理機構(gòu)做了明確的規(guī)定，確立了在人民法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭的制度，但在《行政訴訟法》實施之后，考慮到《行政訴訟法》實施的狀況，仍有學者主張我國應(yīng)建立行政法院制度［5］。

4.行政訴訟的審判組織。

審判組織是人民法院對行政案件進行審理和裁判的組織?？紤]到行政案件的特點，多數(shù)學者主張，第一，行政訴訟的審判組織應(yīng)采取合議制的組織形式，不宜采取獨任制形式，即使是簡單的行政案件。第二，合議庭的組成人員可以吸收有行政管理經(jīng)驗的陪審員參加，以發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)知識和行政管理經(jīng)驗。

5.行政訴訟的審級與訴前程序的設(shè)置問題。

行政訴訟的審級制度涉及行政訴訟訴前程序的設(shè)置、行政訴訟受案范圍的大小以及行政訴訟究竟是事實審還是法律審等諸多有關(guān)民主與效率如何矛盾統(tǒng)一的問題。在討論這一問題時，人們提出了以下三種方案:其一，一審終審制方案。與此相適應(yīng)，將行政復議作為提起行政訴訟的必經(jīng)的訴前程序，而法院則主要對法律問題進行審查，一般不審查事實問題。這樣有利于發(fā)揮行政機關(guān)和人民法院各自處理行政案件的優(yōu)勢，減輕法院負擔，提高訴訟效率。這一觀點在行政訴訟法頒布后還有學者撰文強調(diào)［6］。其二，兩審終審制方案，這一方案不要求將行政復議作為提起行政訴訟必經(jīng)的訴前程序，而是由當事人選擇申請復議或提起訴訟，在行政訴訟中當事人可以經(jīng)過人民法院的兩次審理而獲得最終的裁判。其三，一審加復核制方案，這一方案是最高人民法院于1986年10月在《關(guān)于審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問題的暫行規(guī)定》中確立的。一審加復核制方案企圖介乎一審終審制與兩審終審制之間，揚兩者之長，避兩者之短。但是這一方案中的復核與兩審終審制中的第二審程序，特別是第二審程序的書面審理究竟有何本質(zhì)區(qū)別，人們也很難說清。行政訴訟立法最終選擇的兩審終審制方案，既與我國的審判制度相適應(yīng)，又與行政訴訟受案范圍有限原則相協(xié)調(diào);既尊重了當事人對行政復議和行政訴訟的選擇權(quán)，又有利于發(fā)揮行政機關(guān)和人民法院各自處理行政案件的優(yōu)勢，因而是一種比較適合我國國情的方案。

(二)行政訴訟法的基本原則

應(yīng)如何確立和歸納我國行政訴訟法的基本原則是在行政訴訟法起草過程中最眾說紛紜、見仁見智的問題①這一時期有關(guān)行政訴訟制度的特征和基本原則的文章大量發(fā)表，僅1987年就有《河北法學》第3期發(fā)表李松為的《我國行政訴訟制度特點初探》;《中國法學》第2期發(fā)表方世榮等的《論我國行政訴訟不同于民事訴訟的諸項基本原則》;《法學雜志》第5期發(fā)表金俊銀的《我國行政訴訟的基本原則試探》;《法學》第12期發(fā)表柯昌信等的《行政審判同樣適用調(diào)解原則》等。。撇開行政訴訟法與民事訴訟法、刑事訴訟法所共有的原則不談，僅就行政訴訟法所應(yīng)確立的特殊原則而論，在討論這一問題時，有學者認為行政訴訟法的基本原則應(yīng)為不調(diào)解原則、簡便原則;也有學者認為我國行政訴訟法的基本原則應(yīng)為人民法院特定主管原則、行政機關(guān)先行處理原則、著重保障原告一方的合法權(quán)益原則、不調(diào)解原則、追索行政損害賠償原則;還有學者認為我國行政訴訟法的基本原則應(yīng)為保障行政機關(guān)正確行使職權(quán)和保護行政相對人合法權(quán)益的原則、依法裁判結(jié)案不調(diào)解原則、舉證責任倒置原則、司法最終裁判原則、一審終審原則、起訴不加重原則。除以上論述的基本原則外，人們提出的特有原則還有分級訴訟原則、訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行原則、司法變更權(quán)原則等。在《行政訴訟法》頒布前后關(guān)于行政訴訟法基本原則的討論，大多結(jié)合我國國情對行政訴訟中的一些特有的問題進行了探討，這些討論大大地豐富了人們對行政訴訟的認識。但學者們所提出的諸多基本原則中有一些確實應(yīng)成為行政訴訟法的基本原則，如簡便原則，其中大多數(shù)不能成為行政訴訟法的基本原則，而僅僅是行政訴訟法的一些特有內(nèi)容。在立法上，由于在行政訴訟基本原則立法中受我國訴訟法基本原則立法的制約，基本上沒有走出訴訟法基本原則立法的傳統(tǒng)模式①晚于《行政訴訟法》修訂實施的新《民事訴訟法》、新《刑事訴訟法》對基本原則的表述亦沒有突破訴訟法基本原則立法的傳統(tǒng)模式。參見《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》對基本原則的表述。。

關(guān)于調(diào)解是否應(yīng)當作為一項基本原則，以及調(diào)解方式在行政訴訟中的應(yīng)用問題，在制定行政訴訟法的過程中，絕大多數(shù)學者主張行政訴訟中不適用調(diào)解，其理由主要是，調(diào)解的本質(zhì)意味著權(quán)利的放棄，必須以實體上具有處分權(quán)為前提。行政機關(guān)依法做出行政行為，既是其職權(quán)又是其職責，而作為職責是不能放棄的，因而對合法性審查案件，人民法院不能適用調(diào)解。也有學者認為對行政案件能否適用調(diào)解不能一概而論，某些案件可以適用調(diào)解。

(三)行政訴訟的受案范圍

行政訴訟的受案范圍是行政訴訟中一個特有的問題。由于受案范圍“規(guī)定著司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督和制約的程度，標志著行政法律關(guān)系中相對人訴權(quán)的范圍，也規(guī)定著行政終局裁決權(quán)的范圍”［7］，因而是行政訴訟法起草過程中爭議最大的問題之一。這一問題爭議點繁多，今天看起來略顯瑣碎，在此不一一列出。普遍的觀點是，所有的行政行為都接受法院的司法審查不可能也不必要，行政訴訟應(yīng)實行受案范圍有限原則，并隨著社會的發(fā)展、行政審判力量的加強而逐步擴大。也有學者認為，盡管“法院直接受理的范圍只能是由少到多，逐步擴大”，但“如果先經(jīng)過上級行政機關(guān)復議，法院只受理復議解決不了的案件，則這個難題就不存在了”，“法院只受理極少數(shù)案件，那還有什么劃定‘受案范圍’的必要?因而也就沒有必要爭論‘受案范圍’的寬窄問題了”［8］。

(四)行政訴訟的當事人

當事人是訴訟法中的一個基本問題，涉及理論和實踐的多個方面，法學界關(guān)于行政訴訟當事人的研究觀點很多，也很具體。本文限于篇幅，僅就法學界對行政訴訟當事人研究的熱點問題綜述之。

1.關(guān)于行政訴訟當事人的稱謂。

行政訴訟當事人的稱謂是在行政訴訟立法過程中出現(xiàn)的一個問題，隨著行政訴訟法的頒布實施而歸于沉寂。對行政訴訟的當事人如何稱謂，本是一個極易解決的問題，因為稱謂從語義學的角度來說僅僅是一個符號。當然，符號本身也具有一定的意義或象征。于是，在殘存著封建等級名分觀念的我國，這一問題也引起了爭論。爭論的焦點在于對行政訴訟被訴的對象即現(xiàn)在稱之為被告的一方應(yīng)如何稱呼。行政訴訟法起草過程中最重要的三稿:試擬稿、征求意見稿和草案中，試擬稿和草案都使用了被訴人或應(yīng)訴人的提法。如1988年11月10日公布的草案第二十二條規(guī)定:“公民、組織依法直接向人民法院起訴的，作出具體行政行為的機關(guān)是被訴人?！弊詈螅峤蝗珖舜笸ㄟ^時的草案使用的是“被告”的提法。“原告”、“被告”的提法，與我國民事訴訟法、刑事訴訟法的用語基本一致，符合長久以來人們的習慣，體現(xiàn)了法律面前人人平等的原則。由于對這一問題的普遍認同，在此已沒有敘述各方觀點和理由的必要。

2.經(jīng)過復議的案件如何確定被告。

經(jīng)過行政復議的案件是由原決定機關(guān)還是由復議機關(guān)作被告?對此有四種方案可供選擇:其一，以復議機關(guān)為被告。其理由是復議機關(guān)應(yīng)對復議結(jié)果負責。其二，以原決定機關(guān)為被告。其理由是行政復議本質(zhì)上屬于監(jiān)督行為而不是處理行為，復議機關(guān)是監(jiān)督機關(guān)而不是處理機關(guān)，是案件的審理人而不是案件的當事人，因此不應(yīng)以復議機關(guān)為被告。其三，視情況確定是被告還是第三人，如果上級機關(guān)維持下級機關(guān)的具體行政行為，上級機關(guān)與下級機關(guān)應(yīng)作為共同被告;如果上級機關(guān)改變下級機關(guān)的具體行政行為，上級機關(guān)應(yīng)作為被告，而下級機關(guān)應(yīng)作為第三人參加訴訟。其四，以實際作出裁決的機關(guān)為被告，即按照“誰行為誰被告”的原則，在復議機關(guān)維持原處理機關(guān)的決定時，以原處理機關(guān)為被告;當復議機關(guān)撤銷或變更原處理機關(guān)決定時，則以復議機關(guān)為被告。其理由是這種做法能真正體現(xiàn)權(quán)責相稱的原則。行政訴訟法的規(guī)定確認了第四種方案。

3.關(guān)于行政訴訟的第三人。

關(guān)于行政訴訟第三人的爭議主要有以下三個問題:行政訴訟中是否有第三人?第三人的資格應(yīng)如何表述?第三人的范圍是什么?如果承認行政訴訟中有第三人，對下列情況下是否屬于行政訴訟第三人也有不同意見:兩個以上的被處罰人中，有的起訴，有的不起訴，未起訴的人是否列為第三人?原告受處罰的行為是另一行政機關(guān)所批準的，在原告對行政處罰不服起訴的情況下，是否應(yīng)將批準機關(guān)作為第三人?前述問題中，行政訴訟法已經(jīng)明確行政訴訟中有第三人，并且將第三人表述為“與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系”。而第三人的范圍顯然是一個會隨著行政訴訟制度的發(fā)展而變化，難以有統(tǒng)一認識的問題。

(五)行政訴訟中如何對待規(guī)章

這涉及兩個問題:第一，行政規(guī)章以及其他抽象行政行為能否納入行政訴訟的受案范圍;第二，行政規(guī)章能否作為審理行政案件的依據(jù)。

對抽象行政行為當事人不服時能否向人民法院起訴，在行政訴訟法立法時是一個有爭議的問題，在實施后也仍然有不同意見。否定將抽象行政行為納入受案范圍的理由是:第一，抽象行政行為的結(jié)果是具有法律效力的有普遍約束力的規(guī)范性文件，法律不具有可訴的性質(zhì)，因而對抽象行政行為不能提起訴訟。第二，我國憲法、組織法規(guī)定，對抽象行政行為的審查、批準和撤銷的權(quán)限歸各級人大和制定規(guī)范性文件的行政機關(guān)的上級機關(guān)，并沒有將此種權(quán)限賦予人民法院。因此，法院不能審查抽象行政行為。堅持應(yīng)將抽象行政行為納入受案范圍的理由是:第一，抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別僅在于時間的先后和對象的多寡，沒有本質(zhì)的區(qū)別。如果僅審查具體行政行為而不審查抽象行政行為，勢必會產(chǎn)生一系列難以解決的問題。第二，在我國實行的人民代表大會的體制下，法院不能審查人大制定法律的合憲性，但這種體制并不排除法院審查行政機關(guān)抽象行政行為的合法性。第三，從司法實踐來看，法院無審查抽象行政行為之權(quán)，便無從審查行政案件。因為在我國行政機關(guān)做出行政決定大都要援引行政機關(guān)的抽象行政行為，如果不審查抽象行政行為的合法性，就難以判斷具體行政行為的合法性。行政訴訟法對抽象行政行為的可訴性作出了否定的規(guī)定。

行政規(guī)章能否作為審理行政案件的依據(jù)問題是行政訴訟法立法時爭議最為激烈的問題之一。就當時的情況而言，行政規(guī)章的情況比較復雜。行政規(guī)章是國務(wù)院各部委和地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱。一方面，憲法和有關(guān)組織法規(guī)定國務(wù)院各部委和省、自治區(qū)、直轄市人民政府等可以制定行政規(guī)章。規(guī)章是法律、法規(guī)的具體化，是實現(xiàn)和補充法律、法規(guī)的必要手段，行政機關(guān)實際上依據(jù)大量的規(guī)章行使職權(quán)。因此，一些行政機關(guān)強調(diào)行政審判應(yīng)當依據(jù)規(guī)章。如海關(guān)總署在參與討論行政訴訟法起草問題時表示，“目前行政管理在很大程度上要依靠規(guī)章，比如海關(guān)管理方面的法律僅有1件，國務(wù)院的行政法規(guī)有14件，而總署發(fā)布的規(guī)章卻有427件，不承認規(guī)章的法律效力，行政機關(guān)的執(zhí)法活動就要受影響”［9］。又如，“有關(guān)工商管理的法律、法規(guī)和規(guī)章有180多個，其中規(guī)章就有130多個”［10］。因此，規(guī)章在行政管理中起著重要作用，行政機關(guān)的具體行政行為大量是依據(jù)規(guī)章作出的。另一方面，規(guī)章的情況比較亂。從制定的程序上看，規(guī)章制定的程序不嚴格，有的沒有經(jīng)過專門的機構(gòu)審議，有的規(guī)章沒有公開發(fā)布。從規(guī)章的內(nèi)容看，有的規(guī)章與法律、法規(guī)不一致，或者規(guī)章之間有沖突，有的規(guī)章超越了行政機關(guān)的權(quán)限，成為一些部門亂罰款、亂收費、亂攤派的依據(jù)，侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。同時，規(guī)章由行政機關(guān)自己制定，往往規(guī)定行政機關(guān)行使的權(quán)力很大，相應(yīng)的義務(wù)卻很小，比如關(guān)于行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照的規(guī)定，有的規(guī)章只規(guī)定當事人應(yīng)當具備的條件，而沒有規(guī)定自己頒發(fā)證、照的義務(wù)如期限、方式等①關(guān)于規(guī)章等規(guī)范性文件本身的問題，在行政訴訟法頒布以后、實施之前，有關(guān)部委機關(guān)對規(guī)范性文章的清理工作可見一斑。如據(jù)1990年9月12日《法制日報》《行政訴訟法開創(chuàng)依法行政新階段 各方齊動迎接“民告官”》報道:“國家工商局對1979年至1989年制定的216件規(guī)范性文件進行清理，認定繼續(xù)有效的有126件，自行失效和需要廢止的有90件?！薄Ｔ谶@樣的情況下，將規(guī)章作為人民法院審理行政案件的依據(jù)有可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。

由于行政規(guī)章在以上兩方面的特點都比較突出，因而對規(guī)章是否作為審理依據(jù)的意見也截然對立。究竟規(guī)章能否與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)同樣對待，作為人民法院審理行政案件時“依據(jù)”的規(guī)范性文件?對待規(guī)章究竟用“依據(jù)”還是“參照”?立法時引起了激烈的爭議，當時的《法制日報》甚至以“一字之差，天壤之別”為題來報道這場爭議的情景①1989年4月1日《法制日報》《開動表決器之前——全國人大法律工作委員會審議“兩法”側(cè)記》報道稱，行政訴訟法草案在提交全國人大通過之前，全國人大法律工作委員會在人民大會堂舉行會議，“再次對各代表團就該法修改提出來的意見進行匯總、加工、取舍，兩年來的各種意見、利益再次交鋒。被邀請出席會議的有內(nèi)務(wù)司法委員會委員李瑞山、國務(wù)院法制局局長孫琬鐘、最高人民法院副院長馬原”。這次會議上，草案第五十一條“引起了一場激烈的爭論”，國務(wù)院法制局局長孫琬鐘拿出早已準備好的稿子，再次陳述法制局在多種場合反復宣傳強調(diào)過的意見，建議只改一個字，將法院審理行政案件參照行政規(guī)章改為“依照”行政規(guī)章。“本來原草案在‘參照’前面還有一個‘可以’，正是由于考慮到行政部門的意見，今天大家同意將‘可以’二字去掉，但是要再改一個字”，許多委員則紛紛表示不能再讓步了。當時的討論既有理論表述，也談到不久前在浙江某地一起行政案件法院依據(jù)規(guī)章審理案件的做法，爭議激烈而又不失理性?！斗ㄖ迫請蟆吩趫蟮肋@次討論時，用了一個小標題:“一字之差，天壤之別”。。甚至，在行政訴訟法頒布后，還有學者發(fā)表文章，認為“規(guī)章應(yīng)當作為法院審理行政案件的依據(jù)，不應(yīng)只是‘參照’。本法的觀點需要重新考慮”［11］。

行政訴訟立法采取折衷辦法，將法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)定為人民法院審理行政案件的依據(jù)，而規(guī)定人民法院審理行政案件參照規(guī)章。這一做法既肯定了規(guī)章在實際社會生活中的作用和地位，又避免了將有缺陷的規(guī)章作為審理依據(jù)，從而可以保證人民法院審理案件的質(zhì)量，充分體現(xiàn)了立法的靈活性和技巧性。行政訴訟法起草時區(qū)別法律、法規(guī)和規(guī)章的做法，顯示出對現(xiàn)代行政法治的理解，這一立場對后來的相關(guān)立法，如行政處罰法、行政許可法、立法法都產(chǎn)生了直接影響。

(六)關(guān)于行政審判中的司法變更權(quán)

司法變更權(quán)是指人民法院在審理行政案件時，部分或全部改變行政機關(guān)所作具體行政行為的權(quán)力。行政訴訟中人民法院的司法變更權(quán)問題是一個在行政訴訟立法和實踐中都存在爭議的問題。由于這一問題涉及司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，因而爭論激烈?？隙ㄕf認為人民法院應(yīng)擁有司法變更權(quán)，從而才能夠真正糾正行政機關(guān)錯誤的具體行政行為，切實保護相對人的合法權(quán)益。否定說則認為，如果賦予人民法院司法變更權(quán)，則司法權(quán)會侵犯行政權(quán)，導致司法機關(guān)代替行政機關(guān)行使職權(quán)，人民法院審理行政案件主要是審查行政機關(guān)的具體行政行為是否合法，是否侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，不應(yīng)對爭議的具體行政行為予以變更，尤其是對法律規(guī)定的行政機關(guān)自由裁量權(quán)行為，不能變更。第三種觀點則取折衷，認為司法變更權(quán)既有其存在的必要，又因其可能對行政權(quán)造成干預而應(yīng)該有所限制，因而主張人民法院應(yīng)擁有有限的司法變更權(quán)。行政訴訟法采取了有限變更權(quán)觀點，明確規(guī)定，行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更。

三、行政訴訟法實施以來取得的主要成績

我國行政訴訟法自1990年實施以來，通過個案的受理、審理以及裁判，在解決行政糾紛的同時，在相當大的程度上起到了監(jiān)督和促使行政機關(guān)依法行使職權(quán)的作用，在一定程度上起到了保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的作用。

(一)人民法院受理案件數(shù)量總體保持增長勢頭

從人民法院司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，我國人民法院一審受理行政案件的數(shù)量總體上說保持增長的狀況，盡管個別年份也有停滯或些微降低。

(二)人民法院受理事項涉及幾乎所有行政管理領(lǐng)域

人民法院受理事項和案件類型逐步擴大，目前已經(jīng)涵蓋幾乎所有的行政管理領(lǐng)域。也就是說，盡管不一定每個行政機關(guān)都做過行政訴訟的被告，但就全國范圍而言，幾乎所有管理領(lǐng)域的行政機關(guān)都涉及過行政訴訟。早期，與行政相對人接觸密切的行政機關(guān)，如公安、稅務(wù)、工商、土地等是行政訴訟的常客，以后隨著社會的發(fā)展，案件類型重點也發(fā)生變化，城建、資源、房產(chǎn)、社保、海關(guān)、教育、環(huán)保等部門開始比較多地涉入行政訴訟。其間，一些不太直接與老百姓打交道的部門，如氣象、保密、檔案等，也都曾經(jīng)有過當被告的經(jīng)歷［12］。

人民法院審理一審案件情況統(tǒng)計表① 此表系浙江大學法學院博士后研究人員田勇軍制作，數(shù)據(jù)來自歷年《中國法律年鑒》之統(tǒng)計資料部分。其中1989年、1990年、1991年中國法律年鑒的統(tǒng)計中還包含一類交通運輸案件，與民事、刑事、行政三類案件并列統(tǒng)計。1989年交通運輸類案件數(shù)是4867件，1990年交通運輸類案件數(shù)為4072件，1991年交通運輸類案件數(shù)為4283件。本表中合計收案數(shù)包括了交通運輸類案件，計算民事、刑事、行政案件所占比例也是以合計收案數(shù)為總數(shù)的。

由于無法獲取全國法院在案件類型上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，本部分以最高人民法院歷年在全國人大會議上所有的工作報告為分析對象，從中了解案件類型分布及其變化的情況。最高人民法院院長在全國人民代表大會上提交的工作報告，正式名稱應(yīng)為最高人民法院第×屆全國人大第×次會議所做工作報告，為直觀展現(xiàn)歷史脈絡(luò)，本文以下簡稱某年工作報告，都是指該年向全國人大提交的工作報告。

最高人民法院在1988年工作報告中首次出現(xiàn)行政訴訟，“至1987年底，我國已有120多個法律和法規(guī)規(guī)定不服行政機關(guān)處理的案件可以起訴到法院來。這是社會主義民主和法制的重要發(fā)展。我們正在各級法院逐步建立行政審判庭，加強這項審判工作。行政審判有不少難點，我們也缺乏經(jīng)驗，希望能早日制定行政訴訟法”。

1989年工作報告指出，“全國法院兩年來共受理行政案件14513件，涉及治安、土地、海關(guān)、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥、環(huán)境保護、工商、稅務(wù)等許多行政管理部門”。

在1992年的工作報告中，談到了關(guān)于案件類型增加的情況，“隨著行政法律、法規(guī)的不斷增多，行政訴訟涉及的領(lǐng)域不斷擴大?，F(xiàn)在，涉及行政訴訟的有關(guān)法律有50多件，國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)和行政法規(guī)性文件1100余件。法院受理的行政案件類型已達30多種，許多過去沒有或者少有的水利、統(tǒng)計、煙草專賣、能源和不服勞動教養(yǎng)決定等行政案件陸續(xù)起訴到法院”。

1991年工作報告提到，1990年“人民法院受理的行政案件，除治安行政和土地行政案件仍占總數(shù)的65%外，還有工商、林業(yè)、環(huán)保、海關(guān)、稅務(wù)、城建、醫(yī)藥、衛(wèi)生等行政案件”。

1992年工作報告提到，1991年“共受理一審行政案件25667件，比上年上升97.4%，其中，治安、土地、林業(yè)、稅務(wù)行政案件上升幅度都在100%以上”，“一些新類型案件諸如專利、水利、統(tǒng)計、收容審查、勞動教養(yǎng)、能源、違法拒絕辦理許可證等案件也隨之開始出現(xiàn)”。

1994年，“人民法院受理的行政案件，涉及土地、公安、工商、城建、環(huán)保、稅務(wù)等30多個方面，其中著重抓了有關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制和加重農(nóng)民負擔的行政案件的審理”。

1996年，“人民法院審理的行政案件，涉及土地、公安、城建、工商、衛(wèi)生、海關(guān)、環(huán)保等40多個行政管理部門”。

2001年工作報告中出現(xiàn)“群體性糾紛案件，對與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，矛盾容易激化的山林土地、自然資源、農(nóng)民負擔、拆遷安置”案件。

2003年工作報告在總結(jié)五年來的工作時，提到“案件種類已基本覆蓋行政管理領(lǐng)域”。

2005年，“地方各級人民法院全年共審結(jié)一審行政案件92192件，上升4.7%。其中關(guān)系公民人身權(quán)益和經(jīng)濟利益的行政案件上升幅度較大。全年共審理涉及衛(wèi)生、計劃生育、土地、交通、工商、稅務(wù)、海關(guān)、商檢、財政及勞動和社會保障案件38273件，上升18.79%。依法審理涉及城市房屋拆遷的行政案件，糾正違法強制拆遷行為，全年共審結(jié)此類案件5478件。此外，還審查辦理非訴行政案件110550件，審結(jié)國家賠償案件3134件”。

2006年的工作報告提到“城市規(guī)劃、房屋拆遷、勞動和社會保障、環(huán)境保護、工商管理”等案件。

2007年的工作報告提到“城市建設(shè)、土地征用、房屋拆遷、社會治安、社會保障、農(nóng)民權(quán)益、自然資源和環(huán)境保護等行政案件”。

2010年2月最高人民法院在其網(wǎng)站“司法數(shù)據(jù)”欄目中發(fā)布的《數(shù)說人民法院審判工作60年》長文中，以“60年行政審判從無到有并拓展到所有行政管理領(lǐng)域”為小標題披露，“目前，行政審判已由最初的公安、土地等領(lǐng)域擴展到所有的行政管理領(lǐng)域，案件種類達到50多種”［13］。

行政訴訟受理事項涵蓋廣泛的行政管理領(lǐng)域，對于依法行政理念的推廣具有重要意義。因為，在行政訴訟中成為被告，不僅對當事的行政機關(guān)來說是一件大事，而且對同行政管理領(lǐng)域的其他行政機關(guān)依法行政也是一個極大的促動。開明的行政機關(guān)領(lǐng)導往往借參與行政訴訟之機對本單位本行業(yè)的工作人員進行依法行政的教育培訓，從而提高行政工作人員依法行政的觀念和水平。

(三)新類型行政案件不斷出現(xiàn)并被人民法院受理、審理和裁判

行政訴訟法實施以前，人民法院只能受理行政處罰案件。行政訴訟法實施以后，人民法院開始受理行政強制措施案件、許可證案件、侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件等。隨著社會的發(fā)展和人們對行政審判要求的提高，一些新類型的案件開始被人民法院受理、審理和裁判，如要求履行法定職責案件、人事爭議案件、學籍學位案件、信息公開案件等。其中有些案件是否屬于現(xiàn)行法規(guī)定的受案范圍尚存爭議。

一個典型的例子是教育權(quán)案件。侵犯受教育權(quán)的行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍，對此主要有兩種觀點。一種觀點認為我國行政訴訟法第二章明確規(guī)定了人民法院的受案范圍，侵犯教育權(quán)的案件并不屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，其他相關(guān)的教育法律、法規(guī)中也沒有明確的規(guī)定。倘若在法律沒有明文規(guī)定的情況下法院的受理范圍可以任意擴大，那么司法也有太泛化的傾向了［14］。另一種觀點認為當事人的權(quán)利受到侵犯，就應(yīng)當給予其法律上的救濟，對侵犯教育權(quán)的行政行為應(yīng)當可以提起行政訴訟。持此種觀點者所分析的理由也有不同，主要有兩種理由。一種理由認為，對于行政主體侵犯受教育者合法權(quán)益的行為可以提起行政訴訟，現(xiàn)行法律已經(jīng)有不少的規(guī)定。行政訴訟法第十一條第二款規(guī)定:“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”而《教育法》第四十二條規(guī)定受教育者的權(quán)利有:“在學業(yè)成績和品行上獲得公正評價，完成規(guī)定的學業(yè)后獲得相應(yīng)的學業(yè)證書、學位證書”;“對學校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。《未成年人保護法》第四十六條規(guī)定:“未成年人的合法權(quán)益受到侵害的，被侵害人或者其監(jiān)護人有權(quán)要求有關(guān)主管部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟。”那么，當事人的權(quán)益在行政管理關(guān)系中受到行政主體的侵害而提起的訴訟，當然既不是民事訴訟，也不是刑事訴訟，而只能是行政訴訟［15］。另一種理由主要是認為在法律并無明文禁止時，應(yīng)當對法律的精神做一個有利于整個社會的理解，對法律的本意做一個最大限度合理的寬泛的解釋，并授予法官一定程度的裁量權(quán)，實現(xiàn)司法救濟，盡量擴大司法救濟途徑［16］。

目前，受到媒體關(guān)注和報道的案件當然都已經(jīng)形成為訴訟上的案件，大多數(shù)案件已經(jīng)作出了實體判決(否則，會以當事人缺乏程序意義的訴權(quán)而作出駁回起訴的裁定)?？梢娝痉▽嵺`中是已經(jīng)認同了這類案件的性質(zhì)屬于行政訴訟。

但是，是否屬于受案范圍與是否應(yīng)當屬于受案范圍是兩個概念。以筆者見，純粹從文本技術(shù)的角度考察現(xiàn)行行政訴訟法及有關(guān)法律的規(guī)定，不能認為我國有規(guī)定教育權(quán)案件納入行政訴訟受案范圍的法律法規(guī)，而行政訴訟的受案范圍要由法律法規(guī)加以規(guī)定，這一點已經(jīng)是不需重復論證的共識。我國是一個奉行成文法傳統(tǒng)的國家，要求執(zhí)法者、司法者嚴格遵從法律的明文規(guī)定。當代社會更是在改革開放的形勢下響亮地提出了依法治國的口號。依法治國的關(guān)鍵是依法行政和依法審判。特別是在目前執(zhí)法者和審判人員法律素質(zhì)并不理想的情況下給法官一個依“法律的精神”審判的權(quán)力，恐怕并非明智之舉。但是，從社會發(fā)展看，教育權(quán)案件又確實應(yīng)當納入行政訴訟受案范圍。如此，既能夠保證當事人受教育的權(quán)利不受侵犯，又有利于監(jiān)督有關(guān)行政主體依法行使職權(quán)。實踐中出現(xiàn)人民法院突破法律規(guī)定對教育權(quán)行政案件進行受理和審判的情況，正表明立法將教育權(quán)案件納入行政訴訟受案范圍既有必要，也有可能。以上分析正說明，盡管存在爭議，但法院還是在受理一些新類型的案件。這種做法，對于通過司法實踐拓展受案范圍，對于未來的立法擴大受案范圍，無疑具有促進作用。

(四)基本實現(xiàn)了監(jiān)督行政和保護權(quán)利的雙重目的

在行政訴訟法整體功能實現(xiàn)方面，縱觀20余年的實踐，本文的評價是，行政訴訟法在一定程度上起到了保護行政相對人合法權(quán)益的作用，在相當大的程度上實現(xiàn)了監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的目的。微觀上，如果對每個行政訴訟案件進行個案分析，可能難言法院做到依法裁判。但從宏觀上說，行政訴訟法的立法目的在某種程度上基本實現(xiàn)。

在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政方面，行政訴訟法所起的作用應(yīng)當說是相當明顯的。20余年來，我國行政機關(guān)依法行政的觀念有了很大的增強，依法行政的水平有了很大的提高，這雖然不完全是行政訴訟法所帶來的，但與行政訴訟法的頒布、實施有著很大的關(guān)聯(lián)性。這一點不僅表現(xiàn)在宏觀上行政訴訟法本身的威懾性、行政訴訟法對依法行政理念的樹立、行政訴訟法對相關(guān)立法的帶動作用，也表現(xiàn)在個案審判對行政機關(guān)的教育、警示作用。就筆者個人觀察，一些行政機關(guān)，特別是初次當被告的行政機關(guān)，對行政審判非常重視，不僅仔細研究相關(guān)法律，而且開庭時組織人員旁聽，事后開展教育培訓，這些都是對行政機關(guān)工作人員學習了解行政訴訟法，促進依法行政有著非常重要的作用的。對此，我們也可以在媒體上時常看到［17］。行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員依法行政水平的提高，也就意味著侵犯相對人合法權(quán)益的行為減少，這在宏觀上也是有“保護權(quán)利”的效果的。

在保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益方面，行政訴訟法所起的作用是相對的、有限的。這是因為，一方面，訴訟法的特點決定了其對相對人權(quán)益的保護是事后的和個別的，因而也是有限的;另一方面，從行政訴訟法的實施效果上看，雖然行政訴訟法提供了一種救濟機制，這種救濟機制的存在本身是對相對人權(quán)利的保護，但是，從個案的審判結(jié)果來看，并非每個案件的當事法院都能夠排除干擾，秉公執(zhí)法，依法審判。由于體制的原因，現(xiàn)今的中國尚難言審判獨立，法院與行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，行政審判步履維艱，當事人的權(quán)利只是在某種程度上得到保護。

四、行政訴訟法實施中存在的主要問題

除了行政訴訟法本身的一些規(guī)定存在不足需要修改以外，行政訴訟法實施中還存在許多問題。早在1999年就有學者撰文分析我國行政訴訟法實施中存在的問題。第一，一審行政案件受案數(shù)量偏低，這種“偏低”表現(xiàn)在幾個方面，如每年每個法院的平均受案數(shù)量不多;有的法院還未受理過行政案件;就全國而言，行政案件的增長速度明顯減緩;行政案件在整個人民法院受案數(shù)量中所占比例極低;相當一部分省區(qū)的行政案件受案數(shù)呈下降趨勢。第二，與行政機關(guān)實施的可訴的具體行政行為相比，行政訴訟案件所占比例極低。第三，行政訴訟案件少，包含著正常因素或積極因素，但也包含有不少非正常因素或消極因素［18］。

筆者以為，雖然距該文寫作的時間經(jīng)過了十余年，但除個別情況，如是否有的法院還未受理過行政案件難以考證外，前文所述的其他現(xiàn)象仍普遍存在。此外，行政訴訟法實施中還存在以下問題。

(一)受案范圍的規(guī)定未普遍實現(xiàn)，存在原告告狀難、立案難的情況

1.同樣類型的案件，在是否受理的問題上，各地做法不同。

由于法院對案件爭議和法律規(guī)定理解的不同，導致同一類型的案件，各地做法不同。以公立大學學生因考試作弊受到學校開除等紀律處分而起訴學校的案件為例，2007年前后，全國各地發(fā)生了不少這樣的案件，但法院在是否受理問題上做法卻截然不同。有的法院受理了此類案件，而有的法院則以內(nèi)部關(guān)系為由不予受理。在網(wǎng)上稍作搜索，即可發(fā)現(xiàn)這類案件的大量報道。

關(guān)于法院受理案件的報道，筆者找到以下兩案。其一，2007年8月1日，江蘇省“鎮(zhèn)江市京口區(qū)法院受理了駐鎮(zhèn)某高校大四學生汪某起訴學校侵犯其‘受教育權(quán)’的行政訴訟案”［19］，該案原告因為受到學校開除的紀律處分起訴學校。其二，2008年1月3日《法制晚報》報道，“因在考試中攜帶電子設(shè)備，中央美術(shù)學院大五女生楊影(化名)被開除。楊影申訴無效，將市教委告上法院，要求撤銷處理決定。記者今天獲悉，西城法院日前判決駁回了她的訴訟請求”［20］。法院受理了此案，并作出了判決。

關(guān)于案件沒有被法院受理的報道，筆者也找到以下三例。其一，“遵義在線”2006年6月14日報道:“英語四六級考試作弊被開除大學生狀告遵義醫(yī)學院被駁回”［21］?！按髮W生劉某因連續(xù)兩次違紀作弊被學校開除，他不服學校的處分決定，向法院提出行政訴訟要求學校撤銷處分。近日，重慶市沙坪壩區(qū)法院下達行政裁定書，以處分不屬行政訴訟受案范圍為由，駁回了劉某的起訴?！保?2］其二，“因不服自己作弊而被學校開除學籍，呂某向法院提起行政訴訟狀告蘇州大學。昨天，蘇州市滄浪區(qū)人民法院一審判決駁回呂某的起訴”［23］。其三，“廣西醫(yī)科大學原99級14班影像學專業(yè)學生王某狀告廣西醫(yī)科大學，要求撤銷該學校于2004年1月13日作出的桂醫(yī)大學工字［2004］2號《關(guān)于對王某同學的處分決定》的學籍管理行政爭議一案，南寧市新城區(qū)法院8月19日作出一審裁定，駁回原告王某的起訴”［24］。

這里列舉的是因考試作弊而受到學校開除等紀律處分而狀告學校的案件，不同于因考試作弊而不被學校授予學位的案件。后者同樣也有受理與不受理兩種情況。與此類似的還有一度較多的道路交通事故責任認定案件，這類案件在2007年道路交通安全法實施后統(tǒng)一不再由法院受理了，但在那之前，各地做法也是非常不同的。這些類型案件并不涉及所謂敏感問題，是否受理完全憑由當事法院的認識。當然，這種情況是由于法律解釋以及立法不明確而引起的，隨著未來立法加以明確應(yīng)該可以得到解決。

2.敏感案件、當事人可能上訪的案件不受理。

前面我們提到，行政訴訟法實施以來，新類型案件不斷被法院受理審理和裁判。但同時，也有一些即便是行政訴訟法明確規(guī)定的行政處罰案件、行政強制措施案件、行政征收征用案件，由于涉及一些所謂敏感內(nèi)容，或者涉及當事人人數(shù)眾多，法院受理仍存困難，這類案件如早些年的計劃生育案件、勞動教養(yǎng)案件，近年的拆遷安置案件、土地征用案件等。

在調(diào)研中①我們于2010年11月啟動“中國行政訴訟制度改革的理論與實踐”項目，重點開展了行政訴訟法實施現(xiàn)狀的實證調(diào)查研究。其方法為問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查和裁判文書分析，問卷和訪談對象涉及律師、行政機關(guān)工作人員、普通民眾和從事行政審判的法官。下文中提及的調(diào)研和問卷數(shù)據(jù)，皆來源于此次調(diào)查。，當我們問到轄區(qū)內(nèi)一些敏感的案件是否會受理時，絕大多數(shù)法官毫不猶豫地承認，一些敏感案件不會受理，或者拖延受理。普遍來說，所謂敏感案件，是指原告人數(shù)眾多的群體性案件，涉及國家重大工程和項目運作的案件如高鐵、高速公路征地拆遷等案件，以及政治性的案件。對于案件受理后將來當事人可能信訪，或者實體上不好處理的案件，法院也往往是能夠不受理的就不受理?！安蛔尠缸舆M門”，“能少搞盡量少搞，只要不進門，就不屬于涉法上訪”，“能擋在門外的就擋在門外，實在不行就堵在門口”，意即先處理著，但不受理。

(二)原告勝訴率不高

原告勝訴率應(yīng)當是衡量行政訴訟法實施效果的一項重要指標。勝訴、敗訴其實并不是一個科學的說法，我們僅以此作為一個分析的要點，以審理結(jié)果對原告有利還是對被告有利來加以區(qū)分。在我國，1990年10月1日行政訴訟法實施，就像突然給從來沒有什么約束的行政機關(guān)套上緊箍，使之不得超越法律界限行事。這種情況下，很多人設(shè)想，行政訴訟中原告的勝訴率應(yīng)當比較高。但實際情況如何，我們來看看全國法院行政案件的結(jié)案情況。

全國法院審理一審行政案件結(jié)案情況統(tǒng)計表① 全國法院審理一審行政案件結(jié)案情況統(tǒng)計表系浙江大學法學院博士后田勇軍制作，數(shù)據(jù)來自歷年《中國法律年鑒》之統(tǒng)計資料部分?！啊北硎井斈隉o依此類別統(tǒng)計的記錄。1(1989—1991)

全國法院審理一審行政案件情況統(tǒng)計表2(1992—2001)

1989年以來，最高人民法院關(guān)于行政訴訟案件結(jié)案方式的統(tǒng)計方法經(jīng)歷了三個階段。維持、撤銷、撤訴三種結(jié)案方式在這三個階段中都有。當然，由于統(tǒng)計方法不同，單單看這幾種結(jié)案方式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是不科學的，但是，對這三種結(jié)案方式結(jié)合其他數(shù)據(jù)進行分析，應(yīng)該是有一定意義的。

行政訴訟一直維持較高的撤訴率。從人民法院結(jié)案方式統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，撤訴的比例沒有低于過29.82%。多數(shù)年份在30%—40%之間，少數(shù)年份高于40%(1993—1999年)，最高達到53.96%(1996年)。

“維持”意味著被告勝訴，“撤銷”意味著被告敗訴。雖然勝訴、敗訴、訴訟輸贏等都非科學的說法，但如果我們以一種直白的方式來表達，就是這兩種判決方式的結(jié)果意味著輸贏都是干干脆脆的。單就訴訟中原被告雙方的對抗性而言，在其他數(shù)據(jù)不變的情況下，這兩個數(shù)據(jù)應(yīng)當呈現(xiàn)某種反比例的關(guān)系。但是，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，法院直接判決“維持”的比例從1989年的42.45%到2011年的9.82%，雖然中間也有幅度不大的變化，但一直在持續(xù)下降，而且下降的幅度是比較大的。而“撤銷”所占的比例變化雖不如“維持”的比例那么大，但也有變化，早期，“撤銷”的比例一般在百分之十幾到二十幾之間，近年，“撤銷”的比例明顯下降，到2011年法院判決“撤銷”的比例在法院全部行政案件結(jié)案數(shù)量中只占到5.09%，成為歷史最低。

全國法院審理一審行政案件情況統(tǒng)計表3(2002—2011)

那么，既然“維持”和“撤銷”的比例一直下降，多出的數(shù)據(jù)比例表現(xiàn)在哪里?鑒于“責令履行職責”、“確認違法”、“變更”等結(jié)案方式所占的比例都不大(都在3%以下)，那么其他的結(jié)案方式除了撤訴，就主要是“駁回起訴”和“駁回訴訟請求”了。而以后兩種方式結(jié)案的案件，顯然結(jié)果都是對原告不利的。

從輸贏的角度說，撤訴的效果是模糊的，看不出來案件的處理結(jié)果究竟是對原告有利還是對被告有利。而“維持”和“撤銷”的判決都是明確的?？傮w來說，“撤銷”和“維持”的判決總量在減少，法院判決“維持”的案件比例多于判決“撤銷”的案件比例或者比例基本持平。從“干干脆脆”判決的角度我們可以得出兩點結(jié)論:第一，法院不愿意采取比較明確的確認某一方當事人輸贏的方式結(jié)案;第二，案件的處理結(jié)果對原告有利的比例不高，法院更傾向于作出有利于被告的判決。

當然，所謂“高”、“低”是一種評價。如果行政管理和行政執(zhí)法水平高，可能對被告有利判決的比例應(yīng)當更高。這涉及如何評價我國行政機關(guān)依法行政的水平，以及人民法院依法審判的狀況等。本文在此僅指出行政訴訟法實施過程的現(xiàn)象，并認為這種現(xiàn)象的出現(xiàn)在某種程度上有行政訴訟法并未得到嚴格遵守的原因。

(三)判決規(guī)定未全面遵循

判決是法院經(jīng)過審理后對案件作出的權(quán)威性的判定，是法院全部審判活動的落實。行政訴訟法第五十四條、第五十五條對人民法院判決的法律依據(jù)和實體標準作出了規(guī)定，實際上界定了什么是合法的行政行為，什么是違法的行政行為，體現(xiàn)了依法行政和正當程序觀念。該規(guī)定對行政機關(guān)作為行為的違法規(guī)定了五項標準，只要違反其中一項標準，即構(gòu)成違法的行政行為，應(yīng)當依法予以撤銷。對行政機關(guān)消極的不作為，“不履行或者拖延履行法定職責”構(gòu)成違法。雖然行政訴訟法關(guān)于判決的規(guī)定還有很多疏漏，但就行政訴訟法判決規(guī)定中的撤銷判決和責令履行義務(wù)的判決而言，其所規(guī)范的行政行為合法的標準是一個極其嚴密的體系，對于促使行政機關(guān)依法行政起到非常重要的作用。

判決規(guī)定中，撤銷判決理由中“違反法定程序”的規(guī)定是否遵守，是一個比較典型的例子。本來，這一規(guī)定對于促使行政機關(guān)遵守法定程序有重要作用。行政程序在法律上的要求有諸多方面，除了從程序之順序、方式、時間方面進行要求外，法定程序還可以作內(nèi)部程序與外部程序、主要程序與次要程序之劃分。違反法定程序之任一要求并不一定必然導致行政主體做出錯誤的結(jié)論。但行政訴訟法在此處對違反法定程序應(yīng)當判決撤銷之規(guī)定沒有附加任何條件，意味著只要違反法定程序，人民法院即應(yīng)當判決撤銷被訴行政行為。這種甚至可以說有些矯枉過正的規(guī)定，體現(xiàn)了立法者對于正當程序的向往和追求。

但是，從實際辦理案件的情況看，很少有法院會在被訴的行政行為僅僅違反法定程序時作出撤銷判決。從媒體對案件的報道以及我們調(diào)研的情況看，除了極少數(shù)案件被訴的行政行為明顯違反法律明定的聽證程序而被法院判決撤銷外，其他情況，法院一般不會以行政行為僅僅違反法定程序而撤銷。對法官的問卷調(diào)查也印證了這一點。在問到“在您審理行政案件時，發(fā)現(xiàn)行政行為‘違反法定程序’，是如何處理的”，在1059人的有效回答中，選擇“只要違反法定程序就撤銷”、“輕微違反法定程序，不撤銷;嚴重違反，撤銷”、“僅違反法定程序，不會撤銷”的比例分別是29.1%、69.6%和1.3%。對此，可以從兩個角度進行分析。一方面，行政訴訟法的這一規(guī)定對行政機關(guān)依法行政提出了很高的要求，本身有矯枉過正之嫌。在法治環(huán)境遠未有充分改善之前，對行政機關(guān)提出太高要求的法律顯得有些不實際。但是，另一方面，這也表明已經(jīng)制定的法律并沒有得到很好的遵守，尤其是某個明顯對被告不利的規(guī)定。

(四)行政訴訟法其他一些規(guī)定流于形式

比如，行政訴訟法第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)，其意在強調(diào)行政機關(guān)收集證據(jù)和作出決定時應(yīng)當遵循“先取證后裁決”的行政程序。從證據(jù)資格角度，違反這一程序要求所收集的證據(jù)，法院不應(yīng)當采納。但是，如果行政機關(guān)在作出決定后收集了證據(jù)材料，而又故意在相關(guān)材料上將收集證據(jù)的時間寫成作出決定之前，則屬于偽造證據(jù)的行為。依照行政訴訟法第四十九條的規(guī)定，人民法院可以對其采取妨害訴訟的強制措施。

從我們訪談和問卷調(diào)查中都了解到，上述兩條規(guī)定都沒有得到嚴格遵守。不具有證據(jù)合法性的材料并沒有完全排除，只有56.5%的法官選擇會將不具有證據(jù)資格的證據(jù)材料予以排除，31.1%的法官則會從實體上進行審查并借以判斷是否采用該證據(jù)材料，也就是說31.1%的法官不會因為違反法定程序而否定證據(jù)材料的合法性①在問到“在行政訴訟中，如果您發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)提交的證據(jù)是在決定作出后收集的，卻標著行政決定作出前的日期，您會如何處理”時，1055個有效回答中，選擇“不采納該項證據(jù)材料，視情況以偽造證據(jù)為由對其采取妨害訴訟的強制措施”、“不采納該項證據(jù)材料，直接排除在案卷之外”、“會對證據(jù)材料加以審查，如果是真實的，采納;虛假的，不采納”、“不知道”的比例分別是9.1%、56.5%、31.1%、3.3%。。

而對于妨害訴訟的行為，在所有從事行政審判的法官的審判經(jīng)歷中，只有15.8%的法官采取過強制措施②在問到“在您的行政審判經(jīng)歷中，有沒有采取過排除妨害訴訟的強制措施”時，問卷給出的選項是:(1)對原告方(包括原告及其代理人)采用過;(2)對被告方(包括被告及其代理人)采用過;(3)對除(1)(2)之外的人采用過;(4)從來沒有用過。此題可多選，1045個有效回答中，選擇“從來沒有用過”的比例是84.2%。。當然，不是說所有違反證據(jù)合法性的材料都是偽造的，而需要對相關(guān)人員采取強制措施;也顯然，需要采取妨害訴訟強制措施的情況應(yīng)當還是少數(shù)。但是，總計81.9%的法官從來沒有采取過，也就意味著相當比例的法院從來沒有采取過。而在我們訪談?wù){(diào)查中，也沒有聽說法院采取過強制措施。此外，我們也從來沒有看到媒體有這方面的報道。但妨害訴訟的行為確實是時有發(fā)生的。筆者親自參與過一起案件，被告某公安機關(guān)向法庭提交的由相同的兩名工作人員在不同的地點向不同的詢問對象所做的兩份詢問筆錄，有20分鐘時間是重復的。顯然，人沒有分身術(shù)，為何會出現(xiàn)這種情況?毫無疑問這有偽造證據(jù)的嫌疑。法院是否應(yīng)當查明情況并予以懲戒?僅僅排除其證據(jù)資格是否足夠警示和懲戒作假行為?對此種現(xiàn)象，如果法院不采取任何懲罰性的強制措施，則顯然既不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，也不利于行政訴訟的順利開展，從某種角度上說，甚至是對行政機關(guān)違法行為的縱容。

五、發(fā)展與展望——行政訴訟法的修改

行政訴訟制度的確立、行政訴訟制度建立后取得的成績與存在的問題，都與一定的社會歷史背景和特定的法治環(huán)境相關(guān)。而行政訴訟制度的發(fā)展，也正基于此。行政訴訟法頒布20年來，中國社會政治、經(jīng)濟形勢發(fā)生了很大的變化，行政訴訟法的現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)不能滿足實際發(fā)展的需要。而在訴訟實踐為我們展示極其寬廣的研究領(lǐng)域之基礎(chǔ)上，行政法和行政訴訟法理論研究有了很大的發(fā)展。于是，行政訴訟法的修改終于成為一件水到渠成之事。

同時，也應(yīng)當看到，雖然20年來中國的發(fā)展取得了令人矚目的成就，然而作為法律現(xiàn)代化的標志之一，行政訴訟制度運行所必需的一些條件尚未充分具備，這也決定了近期的修改只能是精細化和非終極性的。因此，討論中國行政訴訟法的未來，可能需要區(qū)分近期修改與長遠發(fā)展兩個話題。

從長遠的發(fā)展來看，我們堅信，中國會實現(xiàn)民主與法治。與之相應(yīng)的，政治民主、政府限權(quán)、司法獨立、法官精英、新聞監(jiān)督等也將成為題中應(yīng)有之義。但就近期，我們只能說尚處于走向民主與法治的階段，司法真正實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和對權(quán)利的救濟尚待時日。本文也將只就近期的修改進行展望。

(一)行政訴訟法修改的目標定位

立法目的是指立法者在制定法律時主觀上期望該部法律在將來的實施中所起的作用。法律的修改方向很大程度上取決于立法者對立法目的的定位。從中國的實際情況看，行政訴訟法的立法目的應(yīng)當定位為監(jiān)督與救濟并重。

現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于立法目的的規(guī)定是折衷和妥協(xié)的產(chǎn)物。除了有規(guī)范人民法院審理行政案件這一直接目的的表述外，立法目的既有保護相對人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的內(nèi)容，也有維護行政機關(guān)行使職權(quán)的表述。而對于維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)的內(nèi)容，由于與行政訴訟的本質(zhì)特征相違背而受到諸多學者的批評，在法制日益健全、法治觀念不斷更新的今天，相信行政訴訟法修改時去掉這一內(nèi)容不會引致太大反對。而在當今行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系日趨復雜以及人權(quán)保護呼聲日益高漲之時代背景之下，保護相對人合法權(quán)益應(yīng)當是行政訴訟法立法目的之題中應(yīng)有之義。對此，目前的爭議似乎也不大?？赡艿牟煌紤]是，行政訴訟法修改時，是否應(yīng)當強調(diào)救濟權(quán)利目的之唯一性，是否應(yīng)當將立法目的同時定位于監(jiān)督行政?

從中國今天之立法、司法實際來看，由于我國目前尚沒有正式的違憲審查制度，行政訴訟制度承擔著司法審查的重任，監(jiān)督行政，促使行政機關(guān)依法行政，與保護相對人合法權(quán)益一樣，應(yīng)當確立為行政訴訟法的立法目的。唯有如此，方能適應(yīng)行政訴訟具體制度設(shè)計之需要。比如，如果行政訴訟法不確定監(jiān)督行政之目的，則行政決定一般影響相對人權(quán)益案件、行政公益訴訟案件很難納入人民法院受理范圍;而司法審查的力度恐怕也只能限于案卷等與相對人權(quán)益直接相關(guān)的問題，審查角度可能會局限于與當事人利益相關(guān)問題之實體結(jié)果。強調(diào)救濟權(quán)利與監(jiān)督權(quán)力并重，既是對現(xiàn)階段利益關(guān)系的平衡，同時也應(yīng)當理解為時代賦予行政訴訟法的歷史使命。行政訴訟法通過日常的司法制度對行政權(quán)的行使進行監(jiān)督，使中國的民主制度與憲政制度得以豐富。倘若行政訴訟法立法目的不包含此意，行政訴訟法內(nèi)容缺乏具體的制度安排，這將是中國民主與法治發(fā)展的一種缺失。

在確定行政訴訟法立法目的時，如何將保護權(quán)利與監(jiān)督權(quán)力的力度加以定位，也是一個需要考慮的問題。遲到的正義必然失去正義之本意。為了提高效益，節(jié)省成本，避免訟累，除了正確、及時解決行政爭議外，在正確處理行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對爭議解決和案件審查的完整性、全面性和充分性亦應(yīng)當加以考慮。

(二)行政訴訟法修改的具體設(shè)想

鑒于我國行政訴訟制度自運行以來司法實踐中問題與需求的充分暴露，以及20年來研究成果的豐富積累，行政訴訟法的修改應(yīng)當在堅持依法行政、法律至上和正當程序理念的基礎(chǔ)上進行。除了在一些具體的訴訟制度，如當事人制度、訴訟程序制度等方面進行精細化完善化外，至少有幾個方面的重大修改是要考慮到的。

1.從行政爭議角度確定人民法院的受理范圍。從保護相對人合法權(quán)益和監(jiān)督行政的目的出發(fā)，采用概括的方式確定受案范圍，將行政訴訟受案范圍的立足點放在行政爭議范圍而非行政行為范圍上，從而解決因行政職權(quán)行為侵犯相對人權(quán)益引起爭議的諸多行為的受案范圍問題。如因行政事實行為和準行政行為侵犯相對人合法權(quán)益引起的爭議，以及因授權(quán)行政主體、委托行政主體的行政職權(quán)行為引起的爭議，甚至可以將因行政職權(quán)行為引致的行政主體之間的爭議納入行政訴訟的受案范圍。

2.以合法權(quán)益受到被訴行政職權(quán)行為影響為標準確定原告資格。鑒于救濟權(quán)利和監(jiān)督行政的廣泛性的需要，順應(yīng)實踐中對原告資格拓展的呼聲和行政公益訴訟的需求，原告資格條件應(yīng)當放寬，應(yīng)當明確原告資格的界定是一項程序標準而非實體標準，普通行政案件中原告與案件的利害關(guān)系應(yīng)當以權(quán)益受到被訴行政職權(quán)行為影響為標準。同時，借鑒域外客觀訴訟理論，建立行政公益訴訟制度。

3.證據(jù)制度的精細化。以正當程序觀念為指導，強調(diào)行政訴訟證據(jù)的正當性，明確不同情況下證據(jù)的證明力。根據(jù)不同性質(zhì)和種類的案件科學地、實事求是地確定行政訴訟證明標準。這種精細化的修改還體現(xiàn)為在深刻理解行政程序?qū)π姓V訟證據(jù)制度影響的基礎(chǔ)上，合理吸收訴訟法學研究成果，明確規(guī)定證據(jù)認定規(guī)則、非法證據(jù)排除規(guī)則、最佳證據(jù)以及補強證據(jù)規(guī)則，并對案卷外證據(jù)的處理、開庭前證據(jù)交換、當事人的自認、推定等作出明確規(guī)定。鑒于行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件在行政訴訟中的特別地位，如何對待司法認知，也是行政訴訟立法應(yīng)當予以明確的。

4.取消關(guān)于審理依據(jù)的規(guī)定?！读⒎ǚā凡粌H對法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的制定、修改和廢止做出了明確的規(guī)定，而且明確規(guī)定了規(guī)范性文件的適用與備案，確立了法律規(guī)范沖突的選擇適用規(guī)則。這些規(guī)則足以為人民法院審理行政案件選擇適用實體法規(guī)范提供依據(jù)，不再需要行政訴訟法對人民法院審理行政案件“依據(jù)”、“參照”的規(guī)范性文件加以規(guī)定。

5.完善行政訴訟裁判制度。充分認識到行政訴訟法關(guān)于判決的規(guī)定對行政行為的規(guī)范作用，堅持嚴格依法行政標準，吸收行政法學新的研究成果，運用行政行為瑕疵補救理論，健全和完善行政訴訟裁判制度。從行政主體承擔責任的方式與行政行為瑕疵的法律補救角度出發(fā)，綜合考慮，規(guī)定撤銷判決、確認判決、變更判決、責令履行、駁回訴訟請求判決;增加責令補正判決，擴大變更判決的適用范圍，取消維持被訴行政行為、確認被訴行政行為合法之判決規(guī)定。鑒于情況判決實際上賦予人民法院在行政機關(guān)嚴格依法行政與公共利益重大損失之間進行平衡和選擇的權(quán)力，考慮到中國目前行政執(zhí)法的實際情況，以及判例對法制建設(shè)的影響和法治意識的培養(yǎng)與引導，慎重對待情況判決。

6.重構(gòu)起訴期限與訴訟時效制度。應(yīng)當兼顧行政管理的效率性要求和保護相對人合法權(quán)益的需要，針對不同類型案件科學設(shè)置起訴期限與訴訟時效。對行政機關(guān)書面決定等形式化的行政行為提起的撤銷訴訟，可以規(guī)定較短的起訴期限。而對行政事實行為、不作為行為等提起的確認訴訟，應(yīng)無期限與時效限制。某些案件，如一般金錢給付訴訟、行政賠償訴訟，則需要適用訴訟時效。

7.反思非訴行政執(zhí)行。雖然行政執(zhí)行涉及整個執(zhí)行制度的設(shè)立問題，不是在行政訴訟法修改時就能夠解決的，但仍然要考慮，將規(guī)范非訴行政執(zhí)行的內(nèi)容從行政訴訟法的規(guī)定中刪除。第一，非訴行政執(zhí)行本身不屬于訴訟法調(diào)整的對象;第二，盡管法院執(zhí)行行政決定，其行為性質(zhì)究竟是監(jiān)督行政還是協(xié)助行政存在爭議，但監(jiān)督與協(xié)助本質(zhì)上是一個事物的兩個方面，由于人民法院歷年協(xié)助執(zhí)行案件數(shù)量實際上都多于訴訟案件，行政訴訟目的在此方面的體現(xiàn)受到質(zhì)疑。因此，應(yīng)當結(jié)合行政訴訟法的修改和行政執(zhí)行制度的完善綜合加以考慮。

六、結(jié)語

一個國家某項法律制度的面世，產(chǎn)生于這個國家一定的社會歷史背景，根植于其深厚的傳統(tǒng)文化，并某種程度上影響著這個國家的未來。中國是一個發(fā)展中國家，也正處于社會轉(zhuǎn)型期，這種轉(zhuǎn)型意味著需要持續(xù)地實現(xiàn)社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和各方面社會制度的現(xiàn)代化。行政訴訟是一項在現(xiàn)代民主、憲政理念下孕育的制度，其建立和實施，既需要相應(yīng)的社會歷史條件，也會推動一個國家民主、憲政的進程。這種相互作用的關(guān)系，使我們可以對行政訴訟制度在中國的運行和發(fā)展充滿期待，并愿意為此而努力。

［1］蔡志方.我國第一個行政訴訟審判機構(gòu)——平政院［A］.行政救濟與行政法學(一)［C］.三民書局印行，1993.277.

［2］蔡志方.國民政府時代之行政訴訟制度［A］.行政救濟與行政法學(一)［C］.三民書局印行，1993.306－313.

［3］最高法院行政庭今天正式開展工作［N］.法制日報，1988－09－05.

［4］江必新.是恢復，不是擴大——談《若干解釋》對行政訴訟受案范圍的規(guī)定［J］.法律適用，2000，(7).

［5］陳有西.我國行政法院設(shè)置及其相關(guān)問題探討［J］.中國法學，1995，(1).

［6］［8］［10］［11］張友漁.關(guān)于行政訴訟法的兩點意見［J］.中國法學，1989，(4):27 －28，27 －28，28，28.

［7］江必新.行政訴訟問題研究［M］.北京:中國人民公安大學出版社，1989.42.

［9］盡快建立我國完整的行政訴訟制度——全國人大常委會法制工作委員會邀請有關(guān)人士對行政訴訟法征求意見稿進行座談［N］.法制日報，1988－08－30.

［12］張世林.對全國檔案行政訴訟第一案的法律分析［J］.北京檔案，2003，(2);原告福州愛喜來禮儀慶典有限公司不服寧德市氣象局行政處罰決定一案［EB/OL］.http://www.110.com/panli/panli_21225629.html;呂良彪.我為什么狀告國家保密局?［EB/OL］.http://wq.zfwlxt.com/newLawyersite/BlogShow.aspx?itemid=16aa326d－dfd4－439a－b76d－9bf000060165＆user=9487.

［13］最高人民法院網(wǎng).“司法數(shù)據(jù)”欄目.數(shù)說人民法院審判工作六十年［EB/OL］.2012－09－01.http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201002/t20100221_1368_3.htm.

［14］［16］王鋒.“劉燕文訴北大案”的法律思考［N］.法制日報，2000－01－16.

［15］王延衛(wèi).劉宇訴濟南市歷下區(qū)教委不作為行政訴訟案［J］.判例與研究，1999，(1):22.

［17］當“被告”促進了業(yè)務(wù)素質(zhì)提高 洛陽市氣象局結(jié)合行政訴訟案件學法效果好［EB/OL］.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/hn/lys/200511/20051100019996.shtml，最后訪問時間:2012－07－25.

［18］江必新.行政相對人的權(quán)利救濟［A］.夏勇.走向權(quán)利的時代［C］.北京:中國政法大學出版社，2000.553 －558.

［19］大學生作弊被開除 告學校侵犯其“受教育權(quán)”［N］.江南時報，2007－08－03.騰訊網(wǎng)江蘇新聞，http://news.qq.com/a/20070803/000933.htm.

［20］李奎.考研作弊被開除 告市教委被駁回［EB/OL］.http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=26737240.

［21］遵義在線.2006 年6 月14 日.http://www.zyol.gz.cn/wenzhang1.php?id=55624.

［22］陳亮.連續(xù)兩次作弊被開除 重慶一大學生起訴學校被駁回［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/s/2006 －06 －07/09009140558s.shtml.

［23］作弊遭開除 起訴被駁回［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/s/2004 －11 －16/07554249489s.shtml.

［24］請人代考遭開除狀告學校 廣西一大學生被駁回起訴［EB/OL］.http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20040821/newgx412632a9 －239275.shtml.