土地功能調(diào)控與生態(tài)政績考核研究
——以華陽河湖群地區(qū)為例

畢海洋, 李 波, 南 箔, 妙 丹, 趙麗琴, 盧書兵

(1.北京師范大學(xué) 資源學(xué)院, 北京 100875; 2.四川師范大學(xué) 地理與資源科學(xué)學(xué)院, 成都 610000)

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土地功能調(diào)控與生態(tài)政績考核研究
——以華陽河湖群地區(qū)為例

畢海洋1, 李 波1, 南 箔1, 妙 丹2, 趙麗琴2, 盧書兵1

(1.北京師范大學(xué) 資源學(xué)院, 北京 100875; 2.四川師范大學(xué) 地理與資源科學(xué)學(xué)院, 成都 610000)

科學(xué)的政績觀、土地功能的優(yōu)化調(diào)控，是協(xié)調(diào)資源保護(hù)與利用、促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。以華陽河湖群地區(qū)為例，基于遙感解譯、GIS和“三生”土地分類法、土地利用轉(zhuǎn)移矩陣法和重心轉(zhuǎn)移法探索了縣域以下尺度主體功能區(qū)土地功能調(diào)控和生態(tài)政績考核方法。結(jié)果表明：1) 1990—2010年華陽河湖群地區(qū)生態(tài)用地比例減少，生活用地穩(wěn)定，生產(chǎn)用地增加；2) 由重心模型得到各類用地空間變化情況，灘涂地重心向下倉鎮(zhèn)移動(dòng)；3) 限制開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)生態(tài)用地比例符合區(qū)域功能定位；4) 基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度主體功能區(qū)的結(jié)構(gòu)和三生用地分布及其比例關(guān)系，確立了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)政績考核標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償方案，建立了生態(tài)政績考核體系?；谌玫胤诸惖耐恋毓δ苷{(diào)控以及生態(tài)政績考核體系建立，具有數(shù)據(jù)便于得到、可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，為縣域以下尺度主體功能區(qū)劃的落實(shí)提供了一種途徑，也嘗試對“協(xié)調(diào)資源綜合利用與保護(hù)矛盾”的理論思路和實(shí)踐途徑進(jìn)行了探討。

土地生態(tài)； 土地功能調(diào)控； 三生用地分類； 生態(tài)政績考核； 華陽河湖群

主體功能區(qū)劃是區(qū)域在行政管理上的定位，是國家對區(qū)域?qū)嵭锌臻g管制的一種手段,屬于空間規(guī)劃，是指導(dǎo)國土規(guī)劃、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的概念性規(guī)劃[1]，可規(guī)范空間開發(fā)秩序，在一定時(shí)間/空間上促進(jìn)資源“利用”和“保護(hù)”的結(jié)合,實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。對生態(tài)價(jià)值較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的地區(qū)，可以通過建立不同功能區(qū)實(shí)現(xiàn)空間均衡發(fā)展[2]，建立自然保護(hù)區(qū)可以享受基金和相關(guān)管理措施的保障[3]。目前主體功能區(qū)在國家和省級層面上得到了廣泛應(yīng)用，但在縣域以下的應(yīng)用還未得到推廣，此類研究也還少見。

不同類型的土地利用對生態(tài)系統(tǒng)的影響強(qiáng)度不同，對經(jīng)濟(jì)社會的支撐有較大差異。土地功能調(diào)控是依據(jù)發(fā)展目標(biāo)差異落實(shí)主體功能區(qū)劃的重要手段。傳統(tǒng)意義上的土地用途管制是對土地進(jìn)行重新分配[4]，在耕地保護(hù)方面績效明顯[5]，但不能很好地體現(xiàn)土地的生態(tài)功能，缺乏應(yīng)對主體功能區(qū)規(guī)劃的土地功能調(diào)控政策。另一方面，黨的十八大和十八屆三中全會提出要改革和完善政府干部評價(jià)制度，不能簡單地以GDP的總值和增長來考核地方政府政績，更加注重民生改善和生態(tài)文明建設(shè)的考核。傳統(tǒng)政績考核機(jī)制和土地利用績效評價(jià)[6]無法滿足主體功能區(qū)對差異化考核的需求，缺乏有效的激勵(lì)和保障措施，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化政績考核體系，增加當(dāng)?shù)卣谝?guī)劃中的管轄權(quán)來保障規(guī)劃的順利實(shí)施[7]。目前針對主體功能區(qū)的政績考核主要是對不同類型主體功能區(qū)設(shè)置不同考核指標(biāo)[8]，縣域以下主體功能區(qū)的政績考核的研究少見。

華陽河湖群地區(qū)多是種養(yǎng)業(yè)，工業(yè)化程度低，以資源型產(chǎn)業(yè)為核心以及依托粗放式投資帶動(dòng)下的經(jīng)濟(jì)增長為主，近年來湖濱帶的生態(tài)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重破壞，宿松縣又屬于國家級貧困縣，迫切需要進(jìn)行區(qū)域調(diào)控，優(yōu)化配置湖群資源，提高生態(tài)系統(tǒng)資源利用效率[9]，在保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)。本文以華陽河湖地區(qū)為例，基于主體功能區(qū)劃、三生用地分類及時(shí)間空間變化特征分析，探索了縣域以下尺度主體功能區(qū)背景下的土地功能調(diào)控以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級行政區(qū)生態(tài)政績考核，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 區(qū)域概況

華陽河湖群位于安徽省宿松縣南部，南亞熱帶季風(fēng)氣候，緊鄰長江，包括龍感湖、黃湖、大官湖、泊湖四大湖泊，總面積52 333.4 hm2。水域面積居全國縣級行政區(qū)第二名，安徽省第一名，約占宿松縣總面積的1/3，屬于《全國主體功能區(qū)劃》中農(nóng)產(chǎn)品“長江流域主產(chǎn)區(qū)”，《安徽省主體功能區(qū)劃》中的限制開發(fā)區(qū)，安慶沿江濕地和宿松華陽河湖群兩個(gè)自然保護(hù)區(qū)，《安徽生態(tài)省建設(shè)總體規(guī)劃綱要》中江淮丘陵崗地生態(tài)區(qū)和沿江平原生態(tài)區(qū)，國務(wù)院確定的分蓄洪區(qū)(在緊急情況下，承擔(dān)3×109m3的泄洪量)，皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，省直管縣，因此該地區(qū)承擔(dān)的主要功能應(yīng)是生態(tài)保護(hù)、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2 研究區(qū)行政區(qū)劃

華陽河湖群包括7個(gè)鄉(xiāng)，4個(gè)鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局分散，鎮(zhèn)之間橫向聯(lián)系較少，2011年一、二、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重依次為30.8∶36.3∶32.9。其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值最高的是佐壩鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)耕地、水田和灘涂面積較大，農(nóng)業(yè)門類較多；下倉鎮(zhèn)三面環(huán)水，經(jīng)濟(jì)來源以水產(chǎn)和糧棉種植為主；九姑鄉(xiāng)耕地面積較少，石料礦產(chǎn)、山場資源豐富；程嶺鄉(xiāng)、高嶺鄉(xiāng)位于泊湖沿岸，淡水養(yǎng)殖條件較好，工業(yè)發(fā)展較弱，礦產(chǎn)豐富；洲頭鄉(xiāng)、匯口鄉(xiāng)、復(fù)興鎮(zhèn)為國家級糧棉生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高，工業(yè)產(chǎn)值處于華陽河湖群地區(qū)工業(yè)發(fā)展強(qiáng)勢地位，洲頭鄉(xiāng)是紡織服裝產(chǎn)業(yè)集群鄉(xiāng)鎮(zhèn)，匯口鎮(zhèn)為機(jī)械制造強(qiáng)鎮(zhèn)，復(fù)興鎮(zhèn)擁有臨江產(chǎn)業(yè)園區(qū)；五里鄉(xiāng)距離縣城最近，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，建筑建材業(yè)發(fā)展較強(qiáng)。

1.3 研究區(qū)主體功能區(qū)劃分

華陽河湖群主體功能區(qū)劃的規(guī)劃目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型，核心任務(wù)是穩(wěn)定自然生態(tài)空間，盡可能修復(fù)受損生態(tài)空間，提高生態(tài)服務(wù)能力和產(chǎn)出效益；協(xié)調(diào)好農(nóng)村空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間，以生態(tài)空間整治推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的合理布局，以產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)的合理布局，充分利用周邊區(qū)域的資源、資金、市場、人才等要素，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。以華陽河湖群地區(qū)為例，重點(diǎn)研究了小尺度即縣域區(qū)域以下主體功能區(qū)劃分。根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，系統(tǒng)考慮未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將華陽河湖群分為四個(gè)主體功能區(qū)：禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)。一級主體功能區(qū)劃方案如下：禁止開發(fā)區(qū)包括龍感湖全部水域面積以及臨湖約3 km的范圍內(nèi)(宿復(fù)公路沿線除外)，黃湖、大官湖、泊湖等三個(gè)湖泊臨湖約3 km的范圍內(nèi)，二郎河、涼亭河以及臨河約50 m范圍內(nèi)，小孤山地區(qū)；限制開發(fā)區(qū)范圍為佐壩鄉(xiāng)西北部地區(qū)、宿復(fù)港城大道沿線、九成監(jiān)獄、高嶺鄉(xiāng)除沿湖(泊湖)的地區(qū)、下倉鎮(zhèn)除沿湖(大官湖、黃湖、泊湖)地區(qū)、黃大湖湖心區(qū)域、泊湖湖心區(qū)域；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要包括匯口、洲頭、新千嶺(千嶺與九姑合并)、許嶺和程嶺；優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要指復(fù)興鎮(zhèn)。禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)面積達(dá)到區(qū)域總面積的67%。

1.4 數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.4.1 數(shù)據(jù)來源 本研究所用土地利用資料均基于遙感解譯和GIS空間數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)，具體軟件平臺是ArcGIS 10.0和ENVI 4.7，其中遙感數(shù)據(jù)來源：1990年11月2日的TM影像來自USGS；2002年10月25日的ETM+來自對地觀測中心；2010年11月6日的TM影像來自對地觀測中心。其他統(tǒng)計(jì)資料來自宿松縣統(tǒng)計(jì)年鑒及相關(guān)規(guī)劃。

1.4.2 研究方法 土地利用空間變化采用重心模型[10]進(jìn)行分析，假設(shè)第t年某種土地資源分布重心坐標(biāo)為(Xt，Yt)，第i個(gè)小區(qū)域該土地類型面積為Cti，(Xi，Yi)為第i個(gè)小區(qū)域的地理中心坐標(biāo)，則該土地資源分布重心(Xt，Yt)公式如下：

(1)

(2)

重心移動(dòng)距離D指不同年份重心之間的直線距離，假設(shè)Pm(Xm，Ym)和Pn(Xn，Yn)分別為第n年和第m年的某種土地類型重心平面坐標(biāo)(m>n)，重心移動(dòng)距離D公式如下：

(3)

2 土地功能分類及三生用地變化

2.1 土地功能分類

土地是一個(gè)自然經(jīng)濟(jì)綜合體，根據(jù)土地利用目標(biāo)可將土地功能分為生產(chǎn)功能、生活功能和生態(tài)功能，其中生態(tài)功能為人類的生產(chǎn)生活提供支撐，是土地功能的基礎(chǔ)，對于生態(tài)脆弱地區(qū)尤為重要，因此土地的生態(tài)功能必須要充分體現(xiàn)在土地功能調(diào)控中，這也是華陽河湖群地區(qū)最重要的土地功能。國外的土地分類中滲透著生態(tài)用地的理念[11]，但沒有進(jìn)行專門研究。國內(nèi)生態(tài)用地一詞最早由董雅文等[12]提出。陳婧等[13]建立了三生用地土地利用功能分類系統(tǒng)并以北京市朝陽區(qū)洼里鄉(xiāng)部分作為試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了土地現(xiàn)狀劃分。王振健等[14]將城市生態(tài)用地分為濕地生態(tài)用地和綠化生態(tài)用地兩大類。鄧紅兵等[15]將區(qū)域土地分為生活用地、生產(chǎn)用地和生態(tài)用地，又將生態(tài)用地分為自然用地、保護(hù)區(qū)用地、休養(yǎng)與休閑用地和廢棄與納污用地4個(gè)二級類型。王世東等[16]將土地分為生產(chǎn)用地和生態(tài)用地，進(jìn)一步將生態(tài)用地劃分為林地、草地、水域、灘涂、濕地和其他生態(tài)用地。呂立剛等[17]采用生活用地、生產(chǎn)用地和生態(tài)用地三分法，生態(tài)用地又分為林地、牧草、水域及其他生態(tài)用地。張曉平等[18]認(rèn)為西藏土地功能分為生產(chǎn)功能、經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會功能。以上研究對土地多功能分類體系取得了不同程度的進(jìn)展，但還是存在用地分類標(biāo)準(zhǔn)模糊、分類繁碎、與現(xiàn)有土地分類標(biāo)準(zhǔn)難以銜接等問題，不適用于縣域以下尺度湖濱生態(tài)脆弱區(qū)的土地評價(jià)。本文以土地生態(tài)功能作為土地利用主導(dǎo)功能為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)土地多功能利用，綜合眾多學(xué)者們的研究，結(jié)合研究區(qū)特征，最終建立了華陽河湖群土地利用功能分類標(biāo)準(zhǔn)。鑒于本研究區(qū)的具體情況(屬于濕地自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，城鎮(zhèn)發(fā)展落后，土地利用強(qiáng)度低，土地利用類型不復(fù)雜，區(qū)域空間變化小)，本文根據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2007)進(jìn)行了華陽河湖群“三生”用地的劃分，即：將耕地作為生產(chǎn)用地，湖泊、灘涂、林地和草地作為生態(tài)用地，將建設(shè)用地(建制鎮(zhèn)和村莊)作為生活用地。

2.2 1990-2010年研究區(qū)土地利用的時(shí)空變化

借助ArcGIS 10.0平臺對1990年，2002年，2010年3期遙感數(shù)據(jù)解譯結(jié)果計(jì)算得到1990—2010年土地利用類型轉(zhuǎn)移矩陣(表1)。

2.2.1 三生用地結(jié)構(gòu)變化分析 1) 生態(tài)用地從50.8%減少到44.8%。按照二級地類來看，河流湖泊變化幅度最大，減少了8 272 hm2，河流湖泊的轉(zhuǎn)移去向主要是耕地、內(nèi)陸灘涂、水庫坑塘和建設(shè)用地，轉(zhuǎn)移比例分別為10.0%，2.8%，2.2%和1.6%。草地減少了191 hm2，林地增加了1 005 hm2。內(nèi)陸灘涂減少1 465 hm2，主要轉(zhuǎn)移去向是耕地，轉(zhuǎn)移比例為48.6%。水庫坑塘減少了1 130 hm2，土地轉(zhuǎn)移主要去向是耕地，轉(zhuǎn)移比例是52.8%。2) 生活用地比例基本保持不變，從7.4%增加到7.7%，但存在二級地類相互轉(zhuǎn)移，其中與耕地之間轉(zhuǎn)移比例較大，為45.3%。3) 生產(chǎn)用地比例從41.76%增加到47.53%，按照二級地類來看，耕地增加的主要來源是林地、湖泊河流和建設(shè)用地，轉(zhuǎn)移比例分別為8.3%，8.2%和7.4%。

2.2.2 三生用地空間變化分析 以華陽河湖群各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)為基本單元，借助ArcGIS 10.0空間分析功能計(jì)算出1990—2010年華陽河湖群地區(qū)土地利用功能空間轉(zhuǎn)移情況。

湖泊重心基本不變，2010年較1990年略微向南偏移了595 m，這說明各區(qū)域湖泊減少比較均衡，北部湖泊面積相對減少多。內(nèi)陸灘涂逐漸向下倉鎮(zhèn)偏移，這與下倉鎮(zhèn)內(nèi)陸灘涂面積增加較多現(xiàn)象一致。華陽河湖群南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，生產(chǎn)和生活用地需求大，生態(tài)用地普遍減少，灘涂地、林地、草地重心向北部偏移。生活用地重心即建設(shè)用地重心落在許嶺鎮(zhèn)，2010年較1990年向東南移動(dòng)了2 078 m。從華陽河湖群地區(qū)發(fā)展定位看，建設(shè)用地重心在中南部，建設(shè)用地向南遷移是必然趨勢。

表1 1990-2010年華陽河湖群地區(qū)土地利用轉(zhuǎn)移矩陣 hm2

3 土地功能調(diào)控依據(jù)與調(diào)控方案

3.1 土地功能調(diào)控依據(jù)

借助ArcGIS 10.0平臺對1990年，2002年，2010年3期遙感數(shù)據(jù)解譯結(jié)果進(jìn)行處理，得到三年華陽河湖群地區(qū)各主體功能區(qū)生態(tài)、生活、生產(chǎn)用地分布圖(附圖1)與變化表(表2)。

1) 禁止開發(fā)區(qū)嚴(yán)格遵循自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)等進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，以自然涵養(yǎng)為主。1990，2002和2010年禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)用地比例分別為50.4%，50.2%和40.9%，其中2010年水體占主體功能區(qū)總面積的比例為32%。1990—2010年期間，生產(chǎn)用地基本呈增加趨勢，其中2002—2010年變化幅度較大，由44.4%增加到51.4%，增加了7%。生活用地增長相對緩慢，增加了2.6%，占1990年生活用地的51%。生態(tài)用地比例總體下降，由50.4%減少到40.9%，減少了9.5%。2) 限制開發(fā)特指限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，并不是限制所有的開發(fā)活動(dòng)，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)開發(fā)。本區(qū)域以生態(tài)防護(hù)為主，適度開發(fā)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，對禁止開發(fā)區(qū)有重要的緩沖和屏障作用。1990—2010年期間，生產(chǎn)用地先減后增，由1990年的16.2%減少到2002年的14.3%，又增加到2010年的21.8%。生活用地減少了0.9%。生態(tài)用地比例隨著生產(chǎn)用地比例的變化而變化，從1990年的79.8%增加到2002年的81.9%，2010年減少至75.0%。其中2010年水體占限制功能區(qū)總面積的比例為32%。3) 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)承擔(dān)華陽河湖群地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)支撐作用，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人口密集地區(qū)，主要是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)展功能，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。1990—2002年，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)生產(chǎn)用地比例先增后減，從67.7%增加到70.7%，2010年減少為69.9%。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)生活用地約是禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的1.7～3.1倍，生活用地比例減少了2.7%。生態(tài)用地比例先減后增，從16.7%減少到13.8%，2010年增加至17.2%。4) 優(yōu)化開發(fā)區(qū)是華陽河湖群地區(qū)的中心城鎮(zhèn)和人口密集區(qū)，區(qū)域綜合型產(chǎn)業(yè)新城和增長極，改變現(xiàn)有依靠大量資源消耗發(fā)展的模式，提高土地單位產(chǎn)出，以功能協(xié)調(diào)為主導(dǎo)。1990年，2002年和2010年優(yōu)化開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)用地比例分別為74.9%，77.2%和76.3%，生態(tài)用地比例為12.6%，10.6%和12.6%，較為穩(wěn)定。生活用地比例減少了1.4%。

導(dǎo)致以上現(xiàn)象的主要原因是2000年以前，華陽河湖群地區(qū)大規(guī)模實(shí)施圍湖造田；2000年以后，圍湖造田的現(xiàn)象有所遏制，但受惠農(nóng)政策刺激，非法圍圩屢禁不止，但土地轉(zhuǎn)化速度逐漸降低，因此湖泊面積比重較大的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)生產(chǎn)用地和生態(tài)用地變化較大。根據(jù)2006—2011年安慶市環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測結(jié)果表明，華陽河湖群總體滿足GB3838—2002中Ⅲ類地表水標(biāo)準(zhǔn)(湖庫)，禁止開發(fā)區(qū)主要部分即龍感湖總磷的值一直處于較高水平，超標(biāo)頻率較高，總氮具有明顯上升趨勢；限制開發(fā)區(qū)水體主要部分即黃大湖、泊湖湖心區(qū)域近3 a水質(zhì)，總磷、總氮和氨氮波動(dòng)較大，總磷超標(biāo)率升高。單純從用地比例看，限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)生態(tài)用地符合主體功能區(qū)定位，但水質(zhì)和林地等生態(tài)用地質(zhì)量仍需提升，空間分布也需要調(diào)整。因此，為實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)功能，仍需要對華陽河湖群地區(qū)各主體功能區(qū)進(jìn)行三生用地調(diào)控。

3.2 土地功能調(diào)控方案

根據(jù)主體功能區(qū)目標(biāo)定位，原則上保證水體面積只增不減，提升湖泊水質(zhì)。土地功能調(diào)控近期目標(biāo)是逐步恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)，在土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上增加生態(tài)用地的比重，生產(chǎn)用地向生態(tài)用地轉(zhuǎn)變，主要在于灘涂地的退耕還湖；規(guī)劃中期繼續(xù)調(diào)整三生用地的比例，繼續(xù)增加禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)用地比例；遠(yuǎn)期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各主體功能區(qū)三生用地的合理分布，禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)用地比例大于70%，限制開發(fā)區(qū)大于65%，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)不小于30%，優(yōu)化開發(fā)區(qū)大于20%，華陽河湖群整體生態(tài)用地比例大于55%。

表2 華陽河湖群主體功能區(qū)生態(tài)、生產(chǎn)、生活用地結(jié)構(gòu)及變化 %

注：a指土地面積占各自主體功能區(qū)面積的比例。

各主體功能區(qū)土地功能調(diào)控措施如下：1) 禁止開發(fā)區(qū)：大幅度增加生態(tài)用地比例，實(shí)現(xiàn)湖進(jìn)人退，區(qū)域內(nèi)所有占用灘涂地的耕地一律退耕還湖還林，恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)。引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口轉(zhuǎn)移，主要是常年居住在船上的漁民落地安家，減少生活用地比例。區(qū)域內(nèi)水資源豐富，可以適當(dāng)發(fā)展湖泊觀光旅游產(chǎn)業(yè)。2) 限制開發(fā)區(qū)：首先保證限制開發(fā)區(qū)生態(tài)用地中水體面積比例不減少，對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理，引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移，減少生活用地，適當(dāng)提高生產(chǎn)用地比例，發(fā)展草食畜牧產(chǎn)業(yè)、生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。湖泊周邊生態(tài)用地連片化發(fā)展，散點(diǎn)式分布的農(nóng)村居民點(diǎn)和耕地整理為湖泊或林草地。3) 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)：首先適度提高生態(tài)用地比例，挖潛現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，發(fā)展蔬菜瓜果產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)化畜牧產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，接收禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移的人口。4) 優(yōu)化開發(fā)區(qū)：主要是進(jìn)行土地集約節(jié)約利用，提高土地利用強(qiáng)度，淘汰產(chǎn)能低資源消耗高的企業(yè)，發(fā)展新型建材產(chǎn)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)、生物化工產(chǎn)業(yè)和倉儲物流業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。以2010年華陽河湖群主體功能區(qū)內(nèi)三生用地的面積比例為基準(zhǔn)，對不同功能區(qū)分中期和遠(yuǎn)期提出三生用地的比例調(diào)控建議(表3)。

表3 華陽河湖群土地功能調(diào)控建議 %

4 華陽河湖群地區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級行政區(qū)生態(tài)政績考核

4.1 行政區(qū)內(nèi)主體功能區(qū)和三生用地結(jié)構(gòu)與分布

下倉鎮(zhèn)全域規(guī)劃為禁止開發(fā)區(qū)，佐壩鄉(xiāng)60%的面積為禁止開發(fā)區(qū)，其余40%為限制開發(fā)區(qū)。高嶺鄉(xiāng)和程嶺鄉(xiāng)全部劃為限制開發(fā)區(qū)，九姑鄉(xiāng)、千嶺鄉(xiāng)、許嶺鎮(zhèn)、洲頭鄉(xiāng)和匯口鎮(zhèn)全域規(guī)劃為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，復(fù)興鎮(zhèn)和五里鄉(xiāng)全域劃為優(yōu)化開發(fā)區(qū)。

借助ArcGIS 10.0平臺將華陽河湖群三生用地分布圖與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線疊加形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)三生用地分布圖，提取數(shù)據(jù)得到華陽河湖群各鄉(xiāng)鎮(zhèn)三生用地結(jié)構(gòu)表(表4)。結(jié)果表明：1) 生態(tài)用地：1990—2010年期間，五里鄉(xiāng)和洲頭鄉(xiāng)生態(tài)用地比例有所增加，九姑鄉(xiāng)先增后減，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)用地比例明顯減少。2) 生活用地：程嶺鄉(xiāng)、匯口鎮(zhèn)、下倉鎮(zhèn)和洲頭鄉(xiāng)呈現(xiàn)減少趨勢，復(fù)興鎮(zhèn)先減后增，高嶺鄉(xiāng)、五里鄉(xiāng)和許嶺鎮(zhèn)先增再減，九姑鄉(xiāng)、千嶺鄉(xiāng)和佐壩鄉(xiāng)一直增加。3)生產(chǎn)用地：程嶺鄉(xiāng)、復(fù)興鎮(zhèn)、匯口鎮(zhèn)、千嶺鄉(xiāng)和下倉鎮(zhèn)一直增加；高嶺鄉(xiāng)、九姑鄉(xiāng)、五里鄉(xiāng)和許嶺鎮(zhèn)先減后增，佐壩鄉(xiāng)和洲頭鄉(xiāng)先增后減。

4.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)生態(tài)政績考核體系

生態(tài)政績考核或稱綠色政績考核是指政績考評者按照一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染防治等指標(biāo)納入政績考核的范圍，對政府官員的政績進(jìn)行評定，并作為其獎(jiǎng)懲依據(jù)的一種考核方式與行為[19]。華陽河湖群地區(qū)生態(tài)政績考核是在主體功能區(qū)劃的背景下，為了激勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃而設(shè)置的，與生態(tài)補(bǔ)償一同作為推動(dòng)主體功能區(qū)劃實(shí)施的兩匹馬車。為推動(dòng)主體功能區(qū)發(fā)揮各自生態(tài)功能，將該地區(qū)主體功能區(qū)生態(tài)政績考核權(quán)重初步定為禁止開發(fā)區(qū)為1，限制開發(fā)區(qū)為0.8，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)為0.3，優(yōu)化開發(fā)區(qū)為0.2，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)各主體功能區(qū)面積占比相乘得到華陽河湖群鄉(xiāng)(鎮(zhèn))生態(tài)政績考核比重(表5)?？紤]到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的難易度和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級考核的繁瑣度，將華陽河湖群鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級生態(tài)政績考核指標(biāo)定為三生用地比例。三生用地比例不僅能夠體現(xiàn)區(qū)域土地分布格局，也可以間接反映出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在主體功能區(qū)實(shí)行初期可以作為考核指標(biāo)，待制度技術(shù)完善后應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)政策形成統(tǒng)一長期的生態(tài)政績考核體系。生態(tài)政績考核分?jǐn)?shù)由土地變更數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)三生用地比例變化情況與每年的基準(zhǔn)值和目標(biāo)值對照得出，超額完成目標(biāo)的分?jǐn)?shù)100～110分，其他按照完成目標(biāo)比例乘以100得到分?jǐn)?shù)。對于年度生態(tài)政績考核優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下一年度安排生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金上給予傾斜，同時(shí)在申請上級生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金時(shí)給予優(yōu)先考慮，以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

表4 華陽河湖群各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三生用地結(jié)構(gòu) %

表5 華陽河湖群各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))生態(tài)政績考核體系

注:根據(jù)2013年安徽省糧食單位面積產(chǎn)量4 950.1 kg/hm[20]和原糧平均價(jià)格為2.635元/kg[21]，計(jì)算出2013年安徽省各種土地利用生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值[22-24]。A指生態(tài)補(bǔ)償資金100%來自財(cái)政補(bǔ)貼，建議耕地退耕還湖的補(bǔ)償7 500元/hm2，補(bǔ)償5 a；耕地退耕還林補(bǔ)償6 000元/hm2，補(bǔ)償8 a。B指生態(tài)補(bǔ)償資金80%來自財(cái)政補(bǔ)貼，拓展市場補(bǔ)償，建議退耕還湖的補(bǔ)償7 500元/hm2，補(bǔ)償5 a；耕地退耕還林補(bǔ)償6 000元/hm2，補(bǔ)償8 a。C指生態(tài)補(bǔ)償資金自籌，建議退耕還湖的補(bǔ)償3 750元/hm2，補(bǔ)償3 a；耕地退耕還林補(bǔ)償3 000元//hm2，補(bǔ)償3 a，補(bǔ)償金額換算成安置就業(yè)人口數(shù)。D指生態(tài)補(bǔ)償資金自籌，內(nèi)部自我補(bǔ)償。

5 結(jié)論與討論

1) 1990—2010年,華陽河湖群地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)變化主要表現(xiàn)為，生態(tài)用地減少，生產(chǎn)用地增加，生活用地穩(wěn)步增加。從二級地類來看，耕地、建設(shè)用地和林地呈增加趨勢，內(nèi)陸灘涂、湖泊河流、水庫坑塘和草地呈減少趨勢。其中河流湖泊10%的轉(zhuǎn)移去向是耕地，說明近20 a間圍湖造田運(yùn)動(dòng)侵占了大量湖泊面積。耕地與建設(shè)用地之間的相互轉(zhuǎn)化較多，主要是農(nóng)村居民點(diǎn)整理活動(dòng)導(dǎo)致。2) 從土地利用重心來看，內(nèi)陸灘涂、建設(shè)用地和耕地空間分布不均衡有加劇的趨勢。3) 從主體功能區(qū)內(nèi)三生用地比例來看，限制開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)生態(tài)用地比例符合功能定位，但生態(tài)用地的質(zhì)量還有待提升。禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)用地需要增加，主要是退耕環(huán)湖，還原湖泊原始面貌。4)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)三生用地分布來看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)用地呈減少趨勢，高嶺鄉(xiāng)和程嶺鄉(xiāng)生態(tài)用地面臨嚴(yán)峻形勢。本文對三生用地的不同階段目標(biāo)進(jìn)行了估計(jì)，生態(tài)政績考核體系是為了區(qū)域主體功能區(qū)劃政策的推行提出的建議，相關(guān)指標(biāo)和比重還需深入研究。

政策對土地功能調(diào)控具有重要的作用，主體功能區(qū)劃由地方發(fā)改委部門負(fù)責(zé)制定，土地利用分區(qū)屬于國土資源部門分管內(nèi)容，必須對政府管理進(jìn)行優(yōu)化。在土地利用總體規(guī)劃中嘗試解決主體功能區(qū)劃和土地利用分區(qū)的協(xié)調(diào)問題，還需進(jìn)一步完善生態(tài)政績考核體系，確立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制[25]，支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

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Study on Land Function Regulation and Ecological Performance Evaluation System of Huayang Lake Group

BI Haiyang1, LI Bo1, NAN Bo1, MIAO Dan2, ZHAO Liqin2, LU Shubing1

(1.CollegeofResourcesScienceandTechnology,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China;2.CollegeofGeographyandResourceScience,SichuanNormalUniversity,Chengdu610000,China)

This study aims at exploring the methods to regulate the land function and evaluate the ecological performance of major function oriented zones at sub-country scale. Huangyang Lake Group was taken as the study area and the employed methods include remote sensing image interpretation, land use classification, land use transfer matrix and gravity center model. The results showed that: 1) the proportions of land used for ecological purposes, residence and production decreased, stabilized and increased, respectively, in Huayang Lake Group area from 1990 to 2010, the main changes were the conversion of lake to cultivated land, inland tidal flats, reservoir pits and construction land; 2) gravity model showed the sharpened imbalance of the spatial distributions of forestland, grassland and reservoir, and the gradually increased imbalance of the spatial distributions of inland tidal flats, construction land and farmland; 3) the proportions of the ecological land of restricted and optimized development zones met the requirements, the ecological land of prohibited development zone needed to be improved; 4) the proportions of the ecological land of most towns had been decreasing, especially Gaoling and Chengling; 5) the ecological performance evaluation weights of prohibited, restricted, key and optimized development zones were 1, 0.8, 0.3 and 0.2, respectively. In conclusion, the land regulation based on ecological, living and production land classification and ecological performance evaluation system at town levels provided a reference for implementing major function oriented zoning at sub-county scales. However, the implementation of the land function regulation of major function oriented zones requires the coordination of government departments. The indexes and weights of ecological performance evaluation system need further investigations.

land ecology; land use regulation; land classification; ecological performance evaluation system; Huayang Lake Group

2014-09-15

2014-10-13

教育部高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金(20120003110017)

畢海洋(1991—),女,山東濟(jì)寧人,碩士研究生，主要研究方向:土地利用與生態(tài)安全。E-mail:oceanbi@mail.bnu.edu.cn

李波(1965—),男,四川樂至縣人,教授/博士后/博士生導(dǎo)師，主要研究方向:生態(tài)系統(tǒng)管理,土地資源管理，資源生態(tài)與經(jīng)濟(jì)。E-mail:libo@bnu.edu.cn

F301.22

1005-3409(2015)02-0171-07