國(guó)際河流流域氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)管理(下)——以萊茵河為例

［荷蘭］S.C.佩爾特

4 萊茵河流域適應(yīng)性管理的跨境合作

4.1 歐洲層面(歐盟政策)

對(duì)于萊茵河流域的水資源管理，各個(gè)層面的政策都是相關(guān)的，如歐盟的、跨國(guó)的、國(guó)家的以及地區(qū)的政策。到目前為止，歐盟水政策還沒有關(guān)注氣候變化影響。在歐洲這個(gè)層面上，水部門與氣候適應(yīng)性有關(guān)的法律是“水框架指令”(WFD)和“洪水指令”。WFD 要求對(duì)每個(gè)流域地區(qū)制定流域管理規(guī)劃。雖然WFD 起初對(duì)此沒有明確的要求，但這種管理框架事實(shí)上包括了適應(yīng)氣候變化問題，且每隔6 a 必須進(jìn)行更新修訂。2009 年，委員會(huì)就如何將氣候變化納入流域管理規(guī)劃發(fā)布了指導(dǎo)性文件。到2015 年，WFD 的第1 個(gè)管理周期和流域管理規(guī)劃將到期。屆時(shí)，將對(duì)各個(gè)規(guī)劃進(jìn)行更新修訂，并考慮氣候變化影響的新觀點(diǎn)。“洪水指令”要求成員國(guó)在共享流域里就洪水風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐開展合作，并避免采取會(huì)導(dǎo)致鄰國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)增加的措施。該指令于2007 年發(fā)布，要求成員國(guó)到2011 年完成首次評(píng)估以識(shí)別處于洪水風(fēng)險(xiǎn)的流域及其相關(guān)的沿海地區(qū)，到2015 年應(yīng)完成洪水風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃。由于可供參考的有關(guān)氣候變化影響的文獻(xiàn)有限，可從現(xiàn)行的這些政策工具著手，但是必須進(jìn)行完善。盡管到目前為止幾乎沒有把適應(yīng)性當(dāng)做主流納入歐盟的相關(guān)政策，但是歐洲委員會(huì)最近發(fā)布的一份白皮書卻建立了一個(gè)框架以減少氣候變化給歐盟帶來的不利影響。該白皮書建議:分階段逐步制定歐洲適應(yīng)性政策，包括把適應(yīng)性作為主流納入到各部門制定的與水管理相關(guān)的政策中。其意圖是第1 階段(2009～2012 年)要為制定第2 階段(從2013 年開始)將實(shí)施的綜合性歐盟適應(yīng)性政策奠定基礎(chǔ)。

4.2 流域?qū)用?萊茵河國(guó)際保護(hù)委員會(huì))

就萊茵河而言，已經(jīng)建立起了一個(gè)流域性的機(jī)構(gòu)，即ICPR，該委員會(huì)是沿河各國(guó)探討萊茵河可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)平臺(tái)。ICPR 成立于20 世紀(jì)50 年代，當(dāng)時(shí)河流遭受嚴(yán)重污染，人們的飲用水供應(yīng)都成了問題。IPCR 沒有設(shè)立執(zhí)行措施的專門機(jī)構(gòu)，所作出的決策都沒有法律約束力，其執(zhí)行都由各成員國(guó)負(fù)責(zé)?！昂樗袆?dòng)計(jì)劃”(該計(jì)劃是ICPR 于1998 年制定的萊茵河可持續(xù)發(fā)展2020 年規(guī)劃的一部分)旨在通過如建立蓄滯洪區(qū)來減少洪水風(fēng)險(xiǎn)。這些措施也可以降低氣候變化的影響程度，雖然1998 年還沒有明確地提到適應(yīng)氣候變化的問題。2007 年10 月18日，萊茵河部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決定聯(lián)合制定萊茵河流域水管理適應(yīng)性政策，以便應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。國(guó)際專家組(KLIMA)已經(jīng)開展了“迄今為止氣候變化及其對(duì)萊茵河流域水情影響的認(rèn)知分析”的研究工作，但是還沒有提出具體的適應(yīng)性計(jì)劃。

4.3 國(guó)家層面(德國(guó)與荷蘭的適應(yīng)性計(jì)劃)

德國(guó)在國(guó)家層面上制定的適應(yīng)性戰(zhàn)略主要涉及戰(zhàn)略性行動(dòng)。聯(lián)邦法律的執(zhí)行一般是授權(quán)給聯(lián)邦州(州政府)，州政府享有制定并執(zhí)行水資源保護(hù)法律的基本權(quán)利。2008 年，議會(huì)正式通過了德國(guó)國(guó)家適應(yīng)性戰(zhàn)略(NAS)。NAS 旨在將各個(gè)部委正在開展的工作進(jìn)行整合。它為適應(yīng)氣候變化創(chuàng)建了一個(gè)框架，但需要進(jìn)一步規(guī)范。NAS 明確了州政府在水安全方面的職責(zé)，同時(shí)規(guī)定了聯(lián)邦政府在提供知識(shí)和工具方面應(yīng)該發(fā)揮的作用。關(guān)于國(guó)際合作，德國(guó)NAS 只規(guī)定:聯(lián)邦政府應(yīng)根據(jù)德國(guó)的地位進(jìn)行調(diào)整。在荷蘭，政府已于2007 年制定了一項(xiàng)國(guó)家適應(yīng)性計(jì)劃，即為“給氣候以空間”。荷蘭政府目前正在制定一項(xiàng)“國(guó)家適應(yīng)性議程”。制定更有實(shí)際意義的氣候適應(yīng)性政策必須從戰(zhàn)略性文件著手。這些文件主要與空間措施有關(guān)，雖然日益提高的意識(shí)和識(shí)別知識(shí)缺陷也是該戰(zhàn)略的一部分。荷蘭形成的三角洲是歐洲主要河流匯入北海的必經(jīng)之地，該國(guó)很容易受到洪水風(fēng)險(xiǎn)的威脅。因此，作為對(duì)NAS 的補(bǔ)充，荷蘭政府要求成立一個(gè)獨(dú)立的州委員會(huì)，即三角洲委員會(huì)，以便就22 世紀(jì)荷蘭的防洪及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理提出建議。三角洲委員會(huì)為預(yù)防國(guó)家短期與長(zhǎng)期洪水提出了12 項(xiàng)建議。這些建議關(guān)注21 世紀(jì)，但是該委員會(huì)的報(bào)告也包括了到2020 年的遠(yuǎn)景展望。其中一項(xiàng)重要的建議就是將安全級(jí)別提高10 倍。雖然在歐盟的白皮書中跨境或國(guó)際合作是一項(xiàng)重要的議題，但在荷蘭及德國(guó)制定的國(guó)家級(jí)適應(yīng)性戰(zhàn)略中，迄今為止對(duì)此仍然沒有優(yōu)先考慮。這兩個(gè)國(guó)家的科學(xué)家和政策制定者之間就氣候變化以及萊茵河問題所開展的交流似乎僅限于幾個(gè)時(shí)間長(zhǎng)度有限的研究項(xiàng)目，如Rheinblick 2050，ICPR 的一些工作組以及臨時(shí)會(huì)議。在區(qū)域這個(gè)層面上荷蘭格爾德蘭省與德國(guó)北萊茵－威斯特法倫州開展了合作。這對(duì)兩國(guó)其他各省和州開展更多的合作是個(gè)鼓舞。

4.4 制度挑戰(zhàn)與文化挑戰(zhàn)

適應(yīng)性行動(dòng)在各級(jí)機(jī)構(gòu)展開，各級(jí)管理部門之間相互交流。因此，行動(dòng)是由制度化過程(如監(jiān)管結(jié)構(gòu)、所有權(quán)以及與規(guī)則有關(guān)的現(xiàn)行社會(huì)規(guī)范)所決定(促進(jìn)或限制)的?？缇澈献魇艿胶商m和德國(guó)之間存在的幾大差別的限制。

表1 給出了德國(guó)與荷蘭在水政策及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面存在的一些差異。該表分成3 種不同的因子類別。安全水平，亦即一個(gè)設(shè)計(jì)流量的再現(xiàn)水平，荷蘭比德國(guó)高得多。兩國(guó)在處理洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的不確定度時(shí)使用了不同的方法。荷蘭制定的戰(zhàn)略用了一種更為保守的方法，而德國(guó)更強(qiáng)調(diào)預(yù)防及減少損失。在荷蘭，洪水被看成是將會(huì)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來重大后果的災(zāi)難，而德國(guó)人更多地已經(jīng)習(xí)慣了洪水，且在大部分地區(qū)，后果并不嚴(yán)重。對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的各種認(rèn)知以及相應(yīng)的安全水平可以用潛在的洪水影響的差別來加以解釋。在荷蘭，超過850 萬人生活在洪水危險(xiǎn)地區(qū)，占總?cè)丝诘?0%以上。而在德國(guó)，只有200 萬人生活在洪水危險(xiǎn)地區(qū)，占總?cè)丝诘谋壤坏?.5%。評(píng)估洪災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失，荷蘭為1 300億歐元，而德國(guó)只有340 億歐元。這個(gè)估計(jì)值以位于洪水危險(xiǎn)地區(qū)的全部財(cái)產(chǎn)為依據(jù)。荷蘭人希望更高一級(jí)的政府部門采取行動(dòng)以確保防洪安全，而在德國(guó)洪水被視為區(qū)域性或地區(qū)性事件，政府官員和老百姓都必須采取有效措施來加以防范。荷蘭政府已經(jīng)正式明確了防洪及損失賠償?shù)姆韶?zé)任，比德國(guó)要嚴(yán)格得多。在德國(guó)，這種法律在各個(gè)州政府之間也是不同的。在荷蘭，水管理的權(quán)限主要是授予國(guó)家，而在德國(guó)，這種權(quán)限授予了16 個(gè)州政府，州政府在處理跨境問題時(shí)起主導(dǎo)作用。雖然由州政府協(xié)調(diào)有關(guān)水管理的政策與法律，德國(guó)分成16 個(gè)州政府這一事實(shí)使整個(gè)萊茵河流域的水管理協(xié)調(diào)工作更難以開展。自19 世紀(jì)末，萊茵河水質(zhì)一直備受爭(zhēng)議，1950 年以來，沿河國(guó)家之間就此問題開展了正式的和非正式的磋商。1960～1970 年期間，河水污染加重，萊茵河被稱為“歐洲的下水道”。自那以后，各種條約相繼簽署，使萊茵河的水質(zhì)得到了顯著的改善。建立萊茵河管理體制的關(guān)鍵在于下游方的強(qiáng)有力參與，外加上游各方的鼎力合作。由于長(zhǎng)期持續(xù)的合作，沿河國(guó)家之間建立起了互信。雖然到目前為止有關(guān)氣候變化的合作及信息交流還是臨時(shí)性的，但過去的經(jīng)驗(yàn)表明:在氣候變化適應(yīng)性領(lǐng)域，在政策和科學(xué)方面開展更有組織的跨境合作的機(jī)會(huì)還是存在的，并且可以得到加強(qiáng)。

表1 水政策及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面的差異

5 討論、結(jié)論與建議

本文以萊茵河流域?yàn)槔?，研究了促進(jìn)或束縛在跨境流域開展氣候適應(yīng)性有效風(fēng)險(xiǎn)管理的一些因素，獲得了許多成果，下面對(duì)此進(jìn)行了闡述。

(1)科學(xué)的不確定度為選擇水安全的政治戰(zhàn)略提供了機(jī)會(huì)?？v觀歷史，水資源管理者確立的設(shè)計(jì)流量至少應(yīng)由科學(xué)和技術(shù)咨詢顧問通過統(tǒng)計(jì)分析提供信息。所以，決策者對(duì)知識(shí)的需求與科學(xué)家提供的知識(shí)似乎是匹配的。但是，統(tǒng)計(jì)計(jì)算決定設(shè)計(jì)流量的程度頗有爭(zhēng)議，因?yàn)樵?0 世紀(jì)，荷蘭的設(shè)計(jì)流量不僅因?yàn)樾碌目茖W(xué)調(diào)查或統(tǒng)計(jì)方法，而且因?yàn)闃O端天氣事件、經(jīng)濟(jì)因素或民眾反對(duì)而變更了多次。極端氣候事件不僅加大了公眾的注意力，而且還加大了人們的緊迫感，因此增加設(shè)計(jì)流量可以舒緩公眾的擔(dān)憂。一段時(shí)間以后，隨著極端氣候事件逐漸淡出人們的腦海，便可將設(shè)計(jì)流量減小，需要采取的措施成本降低。極端氣候事件發(fā)生后所帶來的政治和社會(huì)影響使科學(xué)家和科學(xué)信息在政策制訂時(shí)受到重視。研究發(fā)現(xiàn)各大流域的專家將與氣候相關(guān)的災(zāi)難看成是制定適應(yīng)性政策最重要的驅(qū)動(dòng)因子。但是反過來，一旦災(zāi)難結(jié)束，傾向是恢復(fù)原狀，并非制定長(zhǎng)期政策。盡管在極端氣候事件發(fā)生后采取了應(yīng)對(duì)措施，旨在應(yīng)付未來極端氣候事件的氣候適應(yīng)性戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是積極主動(dòng)的。這似乎更具挑戰(zhàn)性，因?yàn)閷?duì)于還沒有發(fā)生的極端事件，人們更難營(yíng)造緊迫感。

(2)支撐水資源管理戰(zhàn)略的科學(xué)知識(shí)目前還不足以解決不確定度。即使在水安全領(lǐng)域科學(xué)家與決策者之間的交流似乎是相當(dāng)令人滿意的，尤其是在荷蘭，但仍存在一些問題。首先，大家感興趣的是選擇長(zhǎng)期的氣候情景這個(gè)問題。盡管最初采用的是“最佳猜測(cè)”時(shí)間長(zhǎng)度適中的情景，甚至將其納入到法律中，后來采用了一種更“最壞情況”的情景，雖然并非全部采用這種情景?！笆窍嚓P(guān)的決策者還是科學(xué)專家做出的決策?”“在這些決策的背后到底存在哪些爭(zhēng)論?”這些問題都不是很清楚。同時(shí)，模型計(jì)算一般不僅使用一種情景，而且只有一個(gè)全球氣候模型輸出，忽略了各個(gè)模型輸出結(jié)果之間的差別?；蛟S在未來幾十年里，用情景和氣候模型預(yù)測(cè)的徑流差值相對(duì)來說不是很大，而且多模型的運(yùn)行花費(fèi)太高，不過這在有關(guān)荷蘭水政策的各個(gè)文獻(xiàn)和報(bào)告中沒有進(jìn)行系統(tǒng)的討論。

對(duì)氣候變化的人文因素進(jìn)行的研究表明，獲得的氣候變化方面的信息通常在決策者眼中沒有多少價(jià)值，或者是被誤用，導(dǎo)致不希望的結(jié)果。在荷蘭及德國(guó)的國(guó)家級(jí)及區(qū)域性適應(yīng)性戰(zhàn)略中，經(jīng)常提到不確定度，但是在提到政府如何處理這些不確定度時(shí)卻含糊其辭。因此，正如設(shè)計(jì)流量的選擇過程一樣，決策者策略性地使用不確定度。同時(shí)，對(duì)決策者而言，常常不能從水資源管理領(lǐng)域的科學(xué)輸出結(jié)果獲得有關(guān)不確定度以及如何處理不確定度的清楚的信息。知識(shí)供需之間的3 種失配情況都與時(shí)間尺度和空間尺度有關(guān)，并且與提供的信息的范圍及形式相關(guān)。獲得的大多數(shù)氣候變化信息是長(zhǎng)時(shí)間尺度和大空間尺度的，但是大多數(shù)管理規(guī)劃或者是適應(yīng)性戰(zhàn)略，從WFD 到國(guó)家規(guī)劃都把其最近的目標(biāo)設(shè)定在2015 年，普遍集中在更小的空間尺度上(如城市、地區(qū)與流域)。至于范圍和形式，通常提供的信息太復(fù)雜，并且不是用與擬解決的政策問題直接相關(guān)的術(shù)語(yǔ)來表達(dá)。決策者最需要簡(jiǎn)單且與短期區(qū)域決策相關(guān)的信息。當(dāng)然，這不容易做到，也不能解決所有與氣候變化有關(guān)的政策挑戰(zhàn)，比如，制定的環(huán)境政策易于政治化。有學(xué)者探討了在科學(xué)與政策對(duì)接方面面臨的一些挑戰(zhàn)。首先，他們認(rèn)為，在證據(jù)生成過程中，更透明地將知識(shí)分成非專業(yè)知識(shí)和專業(yè)知識(shí)對(duì)證據(jù)有效性的主張有利。第二，因受利益驅(qū)動(dòng)，只有在待處理問題的政治氣候成熟時(shí)知識(shí)才能轉(zhuǎn)化為“證據(jù)”。也有學(xué)者認(rèn)為，由于政策方向的原因常常會(huì)導(dǎo)致技術(shù)的不確定性被調(diào)換。這些研究發(fā)現(xiàn)印證了本文的觀點(diǎn)，即知識(shí)在科學(xué)與政策之間的交換并不是直接的，影響這個(gè)過程的因素很多。對(duì)于科學(xué)家和決策者而言，重要的是要意識(shí)到這些影響，并清楚如何選擇以及所做的潛在假設(shè)。

(3)運(yùn)用“政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”法(研究發(fā)展規(guī)劃的氣候彈性而不是將適應(yīng)性方案與預(yù)測(cè)的影響聯(lián)系起來)的早期經(jīng)驗(yàn)表明:這種方法可得到進(jìn)一步推廣運(yùn)用。由于氣候變化是一個(gè)全球性的問題，在制定氣候適應(yīng)性戰(zhàn)略和措施時(shí)用得最多的是“先預(yù)測(cè)再行動(dòng)”情景法。該法在處理統(tǒng)計(jì)不確定度方面功能強(qiáng)大，并可以從大量已有的影響評(píng)估中受益。但是，對(duì)未來氣候變化進(jìn)行預(yù)測(cè)也會(huì)產(chǎn)生無法量化的不確定度。過分地關(guān)注氣候變化情景也會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)管理無效。例如，在荷蘭，如果只選擇一種情景和一種模型作為最佳或最差的估計(jì)值，就魯棒性、靈活性以及成本而論，水利部門不可能通過“先預(yù)測(cè)再行動(dòng)”法作出最佳決策。該法忽略了行政管理方面的問題。而“政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”法考慮了地方的利益與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過關(guān)注系統(tǒng)的彈性為處理無法量化的不確定度提供了可能。對(duì)該方法的研究只是最近才開始，例如適應(yīng)性臨界點(diǎn)的概念。該方法取得的初步成果表明，該法可以為決策者評(píng)估適應(yīng)性戰(zhàn)略(該戰(zhàn)略也可解決非氣候性的重要事項(xiàng))提供一種新的輔助性工具，對(duì)適應(yīng)氣候變化的緊迫性可能是另外一種全新的觀點(diǎn)。因此，應(yīng)對(duì)“政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”法進(jìn)行更多的研究，并開展更廣泛的試驗(yàn)。