論少數(shù)民族貧困社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策的調(diào)適——基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論視角

王志丹

（ 中共錫山區(qū)委黨校，江蘇 無(wú)錫 214101 ）

產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生源自于對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)。從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)針對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的政策，其自身也有產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性。因此，盡管產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)是通過對(duì)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展來增加貧困村民的經(jīng)濟(jì)收入，減少貧困地區(qū)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展在應(yīng)對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)其本身也會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。概而言之，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)就是與政策預(yù)期背離的政策結(jié)果，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展為應(yīng)對(duì)貧困問題而產(chǎn)生其他問題的可能性。

一、少數(shù)民族社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的理論視角

作為一項(xiàng)專門的扶貧方式，產(chǎn)業(yè)扶貧具有扶貧政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重屬性，既要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)展農(nóng)村貧困社區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，又要兼顧扶貧政策所體現(xiàn)出來的平等、正義、公平的政策理念和對(duì)脆弱人群的敏感性關(guān)懷。在政策實(shí)施的過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧所面臨的風(fēng)險(xiǎn)則同樣具有雙重屬性，既要面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然、市場(chǎng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，又要承受由于政策制度及其實(shí)施帶來的制度、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中都會(huì)面臨相同的風(fēng)險(xiǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇都是并存的，而且呈現(xiàn)一定程度的正比關(guān)系。就遇到的產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)而言，都會(huì)面臨市場(chǎng)、銷售、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)等相同的問題。但從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的角度來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在實(shí)施過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)如果演變?yōu)橐环N制度化、固化的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，不僅會(huì)背離產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，改變公共政策對(duì)于貧困、弱勢(shì)及相關(guān)敏感群體的關(guān)注，還會(huì)形成一套政策自我循環(huán)的機(jī)制，消耗公共政策的資源，形成一套對(duì)貧困人群排斥的自我政策體系。這就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)的制度化結(jié)果。顯而易見，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該更加引起重視，因?yàn)檫@類風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的破壞力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了產(chǎn)業(yè)扶貧中產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

貝克（Ulrich Beck）認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)取決于決策。它們以工業(yè)方式被生產(chǎn)，并在這個(gè)意義上具有政治上的反思性。所有早先的文化和社會(huì)發(fā)展階段以各種方式面對(duì)危險(xiǎn)，今天的社會(huì)則通過其處置風(fēng)險(xiǎn)的方式來面對(duì)危險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)是人類疏忽的反映，是生產(chǎn)力高度發(fā)展的表現(xiàn)。這意味著危險(xiǎn)的來源不再是無(wú)知而是知識(shí)，不再是因?yàn)閷?duì)自然缺乏控制而是控制太完善了，不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業(yè)時(shí)代建立起來的規(guī)范和體系[1]225。在貝克看來，風(fēng)險(xiǎn)雖然來自于外部自然災(zāi)害，但是這種自然災(zāi)害卻是源自于人類文明進(jìn)步之后的決策所帶來的災(zāi)害。這給政策分析提出了警醒：社會(huì)政策作為應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物，其自身具有風(fēng)險(xiǎn)的屬性。

通過歸納貝克的觀點(diǎn)可以看到，政策風(fēng)險(xiǎn)主要來源于三個(gè)方面。一個(gè)是“危險(xiǎn)的來源不再是無(wú)知而是知識(shí)”。生產(chǎn)力高度發(fā)展，知識(shí)越來越豐富以及控制體系的完善造成了決策體系的自信而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“疏忽”。無(wú)論是知識(shí)體系的豐富還是決策體系的自信，都體現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度是造成政策風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)選擇上的偏差，并會(huì)進(jìn)一步造成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)出現(xiàn)的“不再是因?yàn)閷?duì)自然缺乏控制而是控制太完善了”的局面?？梢?，風(fēng)險(xiǎn)選擇是第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來源。第三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來源主要是“工業(yè)時(shí)代建立起來的規(guī)范和體系”所表現(xiàn)出來的政策制度本身的風(fēng)險(xiǎn)。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其相關(guān)措施作為一種現(xiàn)代化的政策技術(shù)手段推動(dòng)貧困少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展的同時(shí)也帶來了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論所描述的風(fēng)險(xiǎn)圖景：產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政策中心治理的有限性和政策制度本身的系統(tǒng)層級(jí)復(fù)雜化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如果不能很好地處理這些風(fēng)險(xiǎn)，則產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)由一項(xiàng)制度的“風(fēng)險(xiǎn)”演變成為“風(fēng)險(xiǎn)的制度化”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展則可能會(huì)從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)無(wú)效向有組織地不負(fù)責(zé)任演變。

此外，從少數(shù)民族與漢族社區(qū)發(fā)展的差異性所表現(xiàn)出來的特殊性看，少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展的特殊性表現(xiàn)為由本民族文化中對(duì)于現(xiàn)代化的發(fā)展理念、技術(shù)、知識(shí)等要素的輸入后的適應(yīng)和反映。這是一種文化的特殊性表現(xiàn)。雖然不同的民族所承載的文化不同，但是對(duì)于統(tǒng)一的扶貧政策和資源的進(jìn)入，少數(shù)民族社區(qū)必定有一個(gè)接受和吸收的過程，并保證少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展的自主性和持續(xù)性。如果這個(gè)接受與吸收的過程沒有實(shí)現(xiàn)，則是會(huì)形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)背景。從少數(shù)民族社區(qū)外部輸入的資源來看，對(duì)于少數(shù)民族社區(qū)的連片扶貧開發(fā)不僅是一個(gè)輸入的過程，也是一個(gè)對(duì)少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展認(rèn)識(shí)和評(píng)判的過程。而政府部門的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知?jiǎng)t是政策風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的起點(diǎn)。如果對(duì)少數(shù)民族社區(qū)的發(fā)展的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了誤差，則對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判也會(huì)錯(cuò)誤，而政策的風(fēng)險(xiǎn)也就由此產(chǎn)生。

二、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化風(fēng)險(xiǎn)主要是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為現(xiàn)代性的政策理念和技術(shù)方式與少數(shù)民族社區(qū)傳統(tǒng)發(fā)展方式及地方性知識(shí)之間的溝壑所產(chǎn)生的不利因素。在武陵山區(qū)少數(shù)民族社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化風(fēng)險(xiǎn)主要有：現(xiàn)代性的政策設(shè)計(jì)與少數(shù)民族社區(qū)傳統(tǒng)社會(huì)與知識(shí)體系之間的矛盾，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民族敏感性不足；固化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施模式對(duì)民族社區(qū)地方性特色應(yīng)對(duì)不足的矛盾，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)少數(shù)民族社區(qū)地方性知識(shí)的忽視。

首先，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)少數(shù)民族社區(qū)地方性知識(shí)的忽視。少數(shù)民族社區(qū)地方性知識(shí)一般有多個(gè)層次，從基本的生態(tài)觀、倫理觀、價(jià)值取向等，到知識(shí)的分類、儲(chǔ)存、積累、傳承、應(yīng)用等多個(gè)層次，并且具有明確的文化歸屬性，僅流行并實(shí)際應(yīng)用于特定的民族內(nèi)[2]49。可見，少數(shù)民族地區(qū)與漢族地區(qū)的知識(shí)系統(tǒng)具有一定的差異性，如果政策的制定不考慮這些差異的話，那么就會(huì)成為其內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，在少數(shù)民族社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定與具體實(shí)施中，應(yīng)從少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展的特殊性角度來考慮。對(duì)于傳統(tǒng)的少數(shù)民族社區(qū)而言，無(wú)疑需要一個(gè)消化與吸收的過程。因此，應(yīng)契合少數(shù)民族社區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，融入少數(shù)民族社區(qū)的地方性知識(shí)和社區(qū)成員的發(fā)展需求。

其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的少數(shù)民族敏感性不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要是依靠產(chǎn)業(yè)培育、發(fā)展來達(dá)到扶貧效果。而很多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施過程遵循比較固定的發(fā)展方式，對(duì)于少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)缺乏充分的考慮。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一種工業(yè)化生產(chǎn)與生活理念的政策體現(xiàn)：在生產(chǎn)上，通過分工協(xié)作與專業(yè)化的發(fā)展實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展；在生活上，生產(chǎn)與生活嚴(yán)格地區(qū)分，對(duì)于很多保持了較為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式的少數(shù)民族地區(qū)的人而言，生產(chǎn)與生活往往沒有明顯的界限。例如，武陵山區(qū)的湖南省鳳凰縣的“兩山”臺(tái)地，苗族的生活方式相對(duì)保留著傳統(tǒng)的居住格局——人畜混居。這是苗族居民的生活格局，也是生產(chǎn)策略。但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，苗族民居不利于養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，因?yàn)槿诵蠡炀酉拗屏损B(yǎng)殖業(yè)的規(guī)?；?。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于少數(shù)民族社區(qū)的生產(chǎn)與生活方式就會(huì)出現(xiàn)一些誤判，而這種誤判不僅體現(xiàn)出對(duì)少數(shù)民族社區(qū)生活與生產(chǎn)方式的敏感性認(rèn)識(shí)不足，而且也構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)源。

由此可見，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)具有政策目標(biāo)，并且伴隨著一定的現(xiàn)代技術(shù)與發(fā)展模式的政策理念，如果在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定過程中沒有充分地考慮到現(xiàn)代性的專業(yè)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)知識(shí)的消解和沖擊，忽視少數(shù)民族社區(qū)地方性技術(shù)與知識(shí)的作用，那么產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨嚴(yán)峻的文化風(fēng)險(xiǎn)。

三、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)來自于政策雙重屬性之間的矛盾——產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧目標(biāo)二者之間的黏合困難。從政策實(shí)施過程來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的綜合政策，包括政策制定、實(shí)施、評(píng)估等一系列完整的政策實(shí)施過程。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成效取決于政府部門的政策驗(yàn)收，而非產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象。此外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)技術(shù)的追求會(huì)產(chǎn)生對(duì)效率的崇拜，由此造成了競(jìng)爭(zhēng)局面以及貧困群體的競(jìng)爭(zhēng)能力較弱所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。從政策實(shí)施的主體屬性來看，政府部門有科層制的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也有科層制的弊端（為了完成最終的任務(wù)目標(biāo)而忽視政策的實(shí)施過程產(chǎn)生的積極功能）。產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)追求效果與效率的政策體系，在執(zhí)行過程中就會(huì)偏向于選擇政策消耗最小、政策目標(biāo)最容易完成的地區(qū)。從政策的實(shí)際過程來看，少數(shù)民族貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目往往都是從最容易實(shí)施的村莊開始推進(jìn)的。具體而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)可以從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定、實(shí)施這樣一個(gè)政策過程上體現(xiàn)出來。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定上，其風(fēng)險(xiǎn)主要來自于偏離政策目標(biāo)的政策實(shí)施策略而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。從社會(huì)政策制定的影響因素來看，影響政策制定的因素主要有：社會(huì)問題和社會(huì)需要；政府資源的限制；政黨理念和社會(huì)價(jià)值觀的影響；社會(huì)成本的考慮；社會(huì)事件的影響[3]147。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定屬于自上而下的政策方式，其政策的制定是政府部門根據(jù)貧困地區(qū)的發(fā)展需求而在扶貧政策中設(shè)定的操作性政策。因此，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定而言，起到最主要的影響的因素則是貧困地區(qū)政府部門的資源限制以及社會(huì)成本的考慮。而在少數(shù)民族貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件先天不足，后天發(fā)展的投入需求較大，難度也比較大。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定與規(guī)劃則會(huì)選擇基礎(chǔ)設(shè)施較好、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目容易實(shí)施的貧困村莊，而在一些貧困地區(qū)，少數(shù)民族貧困社區(qū)相對(duì)行政中心較遠(yuǎn)，地理位置比較偏僻，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目范圍則比較困難。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施中，產(chǎn)業(yè)扶貧基地的建設(shè)，忽視了產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展過程對(duì)貧困人群生計(jì)能力提高的考慮。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素來看，目前制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的因素主要有人才、技術(shù)、政府投入等共性因素，還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、建設(shè)難度較大等因素[4]45。在產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施過程中，地方政府會(huì)將產(chǎn)業(yè)扶貧的部分資源投入到貧困村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。但是，除了基地建設(shè)以外，還需要技術(shù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)影響大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展如果技術(shù)引進(jìn)開發(fā)力度不夠，產(chǎn)業(yè)開發(fā)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害和抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，如果沒有制定科學(xué)、合理的生產(chǎn)操作規(guī)程，種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)大部分會(huì)呈現(xiàn)管理粗放、生產(chǎn)力水平低的狀態(tài)，并表現(xiàn)出生產(chǎn)條件落后，農(nóng)產(chǎn)品品種不優(yōu)、品質(zhì)不優(yōu)、生產(chǎn)成本相對(duì)較高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱等現(xiàn)象。一般而言，產(chǎn)業(yè)扶貧的啟動(dòng)與實(shí)施主要緣起于整村推進(jìn)和片區(qū)發(fā)展等扶貧項(xiàng)目。這些項(xiàng)目注重在短時(shí)間內(nèi)集中力量辦大事。但是，一旦做好產(chǎn)業(yè)基地之后，便不會(huì)有持續(xù)的經(jīng)費(fèi)和政策支持，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足。如果遇到短期的市場(chǎng)波動(dòng)，就很有可能會(huì)使得已經(jīng)發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)夭折。

四、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論描述了西方現(xiàn)代化進(jìn)程中兩個(gè)不同時(shí)期，即前現(xiàn)代與現(xiàn)代所遭遇的種種風(fēng)險(xiǎn)，以及風(fēng)險(xiǎn)來源、風(fēng)險(xiǎn)特征和風(fēng)險(xiǎn)的存在形式。現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)雖然主要來自外部風(fēng)險(xiǎn)，但“人造風(fēng)險(xiǎn)”的問題嚴(yán)重存在[5]。所以專業(yè)的技術(shù)、不斷分工的制度層級(jí)形成了產(chǎn)業(yè)扶貧不斷壯大的系統(tǒng)，復(fù)雜的系統(tǒng)分化應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候仍然難以消解風(fēng)險(xiǎn)帶來的損害，而且不斷復(fù)雜的系統(tǒng)本身正在成為一種風(fēng)險(xiǎn)。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政策系統(tǒng)的自我封閉性對(duì)貧困人群造成的門檻現(xiàn)象。

首先，就政策的封閉性來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政策制度的設(shè)置對(duì)于一些脆弱人群形成了一定的政策門檻。由于制度設(shè)置對(duì)目標(biāo)群體造成的排斥，造成了政策封閉的現(xiàn)象。以產(chǎn)業(yè)扶貧中的貼息貸款為例，在湖北咸豐縣尖山鄉(xiāng)發(fā)展畜牧養(yǎng)殖，給予農(nóng)戶貼息貸款的優(yōu)惠，但是農(nóng)戶至少要貸款5萬(wàn)元以上才能享受貼息優(yōu)惠，而一般貧困戶年收入只有幾千元，根本就不敢貸款。而從政府部門的角度來考慮，由于需要面臨這繁瑣的貸款評(píng)估和管理、以及貸款產(chǎn)生的效益估計(jì)等問題，所以在貼息貸款的條件設(shè)置基礎(chǔ)上又增加了5萬(wàn)元以上為條件的規(guī)定，這樣便于管理，而且能夠確保貸款發(fā)放給具有償還能力與發(fā)展能力的目標(biāo)上。但是這樣的結(jié)果就使政策目標(biāo)群體——貧困人群被排斥在外。

其次，從政策的運(yùn)行機(jī)制來看，產(chǎn)業(yè)扶貧的運(yùn)作方式基本上包含著政策運(yùn)行環(huán)節(jié)中的三個(gè)行動(dòng)主體：貧困農(nóng)戶，政府部門，以及主要的行動(dòng)主體——龍頭企業(yè)，其運(yùn)行機(jī)制也是三個(gè)行動(dòng)主體之間的組合與互動(dòng)。但問題在于，機(jī)制運(yùn)行過程中，龍頭企業(yè)和農(nóng)戶難以形成共同體。由于在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，農(nóng)戶與企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不緊密，各自以利益最大化為行動(dòng)的準(zhǔn)則，忽視了產(chǎn)業(yè)扶貧需要提高貧困人群的生計(jì)能力，一定程度上保護(hù)貧困人群的利益，因此企業(yè)和農(nóng)戶扯皮的情況時(shí)有發(fā)生。從某種意義上講，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)就是對(duì)農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過程的整合，使農(nóng)民生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品變成商品，要求相關(guān)各經(jīng)營(yíng)利益主體的明確分工和利益的合理分配，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)成本。在武陵山區(qū)少數(shù)民族社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧調(diào)查中發(fā)展，在“公司+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式中，合同的履約率很低，沒有真正形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾”的利益共同體。當(dāng)遇到不利氣候條件、價(jià)格波動(dòng)等因素影響時(shí)，部分農(nóng)民和公司單方面違約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得雙方的損失進(jìn)一步加大。由于投入機(jī)制的不均衡性，使農(nóng)民與企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中處于不利地位，僅靠“田頭擺賣”或小商小販?zhǔn)降摹皯K淡經(jīng)營(yíng)”。

此外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)基本發(fā)展權(quán)利的措施，其正在被當(dāng)作一劑萬(wàn)能的解藥，被用在武陵山區(qū)的少數(shù)民族貧困地區(qū)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一種扶貧手段，在扶貧工作中如果遇到暫不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，可用其他扶貧手段，應(yīng)放棄產(chǎn)業(yè)扶貧的方式，以免浪費(fèi)資源和打擊村民的參與熱情。產(chǎn)業(yè)發(fā)展須投入資金，考慮市場(chǎng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，適合產(chǎn)地的發(fā)展實(shí)際，不能竭澤而漁。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的選擇應(yīng)該考慮縣級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)的適應(yīng)?？h里發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)與方向，要和產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展方向一致并配套，必須處理好以下三者的關(guān)系：產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧目標(biāo)的適應(yīng)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的關(guān)系；各個(gè)部門的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能之間的協(xié)調(diào)等。

因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為針對(duì)貧困地區(qū)的發(fā)展政策，同樣需要警惕由于政策制度本身的復(fù)雜化、超出控制所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為政策制度本身存在著風(fēng)險(xiǎn)：政策制度對(duì)預(yù)期受益群體的封閉。作為應(yīng)對(duì)貧困村民經(jīng)濟(jì)收入風(fēng)險(xiǎn)的萬(wàn)能模式，產(chǎn)業(yè)扶貧忽視了具體的社區(qū)、少數(shù)民族群體的特性，并在政策運(yùn)行中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

五、產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與演變

從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭來看，風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在與主觀判斷共同決定了采取什么樣的治理形式來實(shí)現(xiàn)一種理想的秩序，以規(guī)避和減小風(fēng)險(xiǎn)[6]45?？陀^風(fēng)險(xiǎn)與主觀的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知之間的鴻溝能否跨越，決定了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避效果的成敗。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定過程中，政府部門是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的主體。如果錯(cuò)誤地估計(jì)了減貧風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避政策——產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)客體，則必然出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。此外，相對(duì)于客觀存在的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的主觀風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知?jiǎng)t有很大的差異。產(chǎn)業(yè)扶貧過程中政府主體與農(nóng)戶主體以及企業(yè)（市場(chǎng)）主體三者之間對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異，表明了風(fēng)險(xiǎn)客體與主體之間的差異是政策風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭。

作為一項(xiàng)規(guī)避貧困風(fēng)險(xiǎn)的手段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展體現(xiàn)了制定者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知：在產(chǎn)業(yè)扶貧中，扶貧部門將產(chǎn)業(yè)定義為增加貧困村民收入的主要措施，對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知主要是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和資金不足的風(fēng)險(xiǎn)等。但是，盡管少數(shù)民族社區(qū)的傳統(tǒng)生計(jì)方式出現(xiàn)了變遷，但對(duì)于相對(duì)傳統(tǒng)的生計(jì)方式而言，即便少數(shù)民族社區(qū)地域范圍內(nèi)的貨幣收入較少，也是能夠滿足生活的需要的。因此，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)確是較長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入與短期的資源短缺的矛盾，小農(nóng)式的經(jīng)營(yíng)方式與產(chǎn)業(yè)化要求的專業(yè)化、規(guī)?；戎g的矛盾。由此可見產(chǎn)業(yè)扶貧主體之間對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異。而政府部門的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差則影響到了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略的選擇以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的設(shè)置。由此，風(fēng)險(xiǎn)的演變便可能出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)以及擴(kuò)散、擴(kuò)大。

從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的過程與機(jī)制來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生都可以歸結(jié)為傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間沖突的文化風(fēng)險(xiǎn)、政策的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與選擇導(dǎo)致的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政策制度本身產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。這三類風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)制分別對(duì)應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)選擇、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。能否正確認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展在少數(shù)民族社區(qū)中實(shí)施會(huì)遇到哪些風(fēng)險(xiǎn)影響著政策的制定與政策目標(biāo)的確立；能否正確選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展在少數(shù)民族社區(qū)的減貧與發(fā)展中需要面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否完成既定目標(biāo)；能否準(zhǔn)確、科學(xué)地制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否會(huì)產(chǎn)生制度的自我消耗與有組織地不負(fù)責(zé)任情況的出現(xiàn)，并由此產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，根據(jù)這三個(gè)要素可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定與實(shí)施是一個(gè)認(rèn)知少數(shù)民族社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，并且通過產(chǎn)業(yè)選擇進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的一個(gè)過程（見表 1）。所以，能否清楚地認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施過程面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制就決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否順利實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。

表1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與演變

六、產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是不可逆轉(zhuǎn)的，因此，只有不斷通過社會(huì)管理的手段來降低風(fēng)險(xiǎn)損害[5]。從目前的風(fēng)險(xiǎn)研究成果看，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生來自現(xiàn)代化的不斷發(fā)展所導(dǎo)致的社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜化，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化所形成的結(jié)構(gòu)銜接問題，以及科學(xué)技術(shù)專業(yè)化等問題。風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避策略應(yīng)該是由規(guī)避行為的主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知以及風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在情況來決定的。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力是決定風(fēng)險(xiǎn)分配的重要因素。由于不同主體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力不同，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生之后帶來的危機(jī)與損失也有所不同。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的風(fēng)險(xiǎn)而言，政策產(chǎn)生的原動(dòng)力就是政府部門為了規(guī)避貧困地區(qū)的貧困風(fēng)險(xiǎn)而采取的政策策略。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定和實(shí)施都是基于對(duì)貧困地區(qū)貧困風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與判斷。因此，風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段選擇以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系統(tǒng)三個(gè)方面來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與規(guī)避。

首先，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在制定規(guī)劃與實(shí)施過程中要盡量消除對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與主體有政府、企業(yè)與農(nóng)戶，但是政府是主要的推動(dòng)主體。政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制定與規(guī)劃過程中要盡量了解少數(shù)民族社區(qū)的基本情況。在發(fā)展過程中，少數(shù)民族社區(qū)應(yīng)該考慮經(jīng)驗(yàn)、條件、貧困原因等因素，并結(jié)合社區(qū)發(fā)展特殊性的需求，提出適合少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展的模式。作為一種現(xiàn)代性的政策方式，消除對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異應(yīng)該是以消解傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的風(fēng)險(xiǎn)、一般地區(qū)與少數(shù)民族社區(qū)之間的文化風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)消解。

其次，改善產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，規(guī)避產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)源是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)客體的認(rèn)知差異，以及風(fēng)險(xiǎn)主體之間的認(rèn)知差異造成的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施錯(cuò)位。因此，需要風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避主體之間的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異，保證風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略的統(tǒng)一性、完整性與系統(tǒng)性。從產(chǎn)業(yè)扶貧參與主體行動(dòng)者的角度，促進(jìn)參與主體（農(nóng)戶與市場(chǎng)、農(nóng)戶與龍頭企業(yè)）之間的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體與政策規(guī)劃、實(shí)施的融合。通過產(chǎn)業(yè)扶貧參與主體之間的充分溝通與交流，充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施將要面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并且形成統(tǒng)一的、完整的和系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系。

最后，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度自身入手，克服政策制度自身的局限性，消解制度風(fēng)險(xiǎn)。作為一種“人為的風(fēng)險(xiǎn)”，制度風(fēng)險(xiǎn)來自于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的估計(jì)不足與系統(tǒng)自身設(shè)計(jì)缺陷，由此造成系統(tǒng)內(nèi)部的空耗與“有組織地不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象。針對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)，通過政策的評(píng)估與反思才能夠改良產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施方式，減少并避免產(chǎn)業(yè)扶貧制度作為一個(gè)自我思考與循環(huán)交換的系統(tǒng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

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