加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的思考與建議

鐘慶君

黨的十八大報(bào)告指出：“必須從維護(hù)廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。”我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在前進(jìn)中積累了一些矛盾。引發(fā)社會(huì)矛盾的主要原因在于利益沖突，而導(dǎo)致利益沖突的主要原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、上層建筑滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理形式，從根本上解決問題，需要深化行政管理體制改革，徹底轉(zhuǎn)變政府職能，使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求。

一、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的必要性和重要性

1.高層高度重視加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校舉行的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班發(fā)表的講話中強(qiáng)調(diào)，要“扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”。 2011年5月30日，胡錦濤主持召開中共中央政治局會(huì)議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題。2011年7月份出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見》，則是我國第一份關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理的正式文件。在半年內(nèi)的時(shí)間里，中央高層就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作做出三次研究部署，其密度之高、重視程度之高，都是前所未有的。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題被寫進(jìn)黨的十八大報(bào)告，表明加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理已經(jīng)成為我國社會(huì)建設(shè)中需要加以研究和解決的一項(xiàng)重大問題。

2.解決當(dāng)前社會(huì)矛盾需要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理

黨和國家之所以對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題高度重視，在于我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在不斷前行中不可避免地積累了一些矛盾；而一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)問題認(rèn)識(shí)不到位，解決手段不妥當(dāng)，一些社會(huì)矛盾沒能有效化解。其中，比較有代表性的例子是2011年9月份發(fā)生于廣東的在全國產(chǎn)生很大影響的“烏坎事件”。烏坎村部分村民因?qū)Υ甯刹刻幹猛恋?、?cái)務(wù)、換屆等問題不滿而頻頻上訪，最后演變成影響很大的群體性事件。該事件引起了廣東省委、省政府的高度重視，省委派駐工作組進(jìn)駐烏坎村。省工作組認(rèn)真傾聽群眾訴求，維護(hù)群眾利益，最終使問題得以妥善解決。“烏坎事件”得以妥善處理的事實(shí)說明：如果當(dāng)?shù)卣皖I(lǐng)導(dǎo)干部能夠看到群眾利益是發(fā)展的最終目的，著力解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題是最大的政治，能夠把解決群眾利益問題作為檢驗(yàn)干部群眾觀念、宗旨意識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)能力的試金石，對(duì)問題公正評(píng)判、果斷解決，那么，演變成群體性沖突的“烏坎事件”將不會(huì)發(fā)生。

社會(huì)矛盾無處不在，社會(huì)矛盾無時(shí)不在。社會(huì)矛盾是社會(huì)發(fā)展過程中不可避免的。問題的關(guān)鍵在于要正確認(rèn)識(shí)矛盾，并且采取切實(shí)可行的措施化解矛盾。社會(huì)管理得好不好，不在于是否存在矛盾沖突，而在于能否很好地容納和化解矛盾沖突。社會(huì)管理事關(guān)黨的執(zhí)政地位、事關(guān)國家長(zhǎng)治久安、事關(guān)人民安居樂業(yè)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，有效化解社會(huì)矛盾，需要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

二、當(dāng)前社會(huì)矛盾反映出政府職能轉(zhuǎn)變不到位

2009年，《人民論壇》雜志發(fā)起了我國“未來10年10個(gè)最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”的問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，這十大問題分別是：腐敗問題突破民眾承受底線；貧富差距拉大，分配不公激化社會(huì)矛盾；基層干群沖突；高房?jī)r(jià)與低收入的矛盾；誠信危機(jī)，道德失范 ；民主政治改革低于公眾預(yù)期；環(huán)境污染，生態(tài)破壞；老齡化矛盾凸顯，老無所依、老無所養(yǎng)；大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)更加困難，誘發(fā)不穩(wěn)定因素；主流價(jià)值觀邊緣化危機(jī)。2010年“兩會(huì)”召開前夕，新華網(wǎng)開展了“你最關(guān)心的話題”網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，分配問題在18個(gè)選題中位居第一。收入分配、教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等與人們的切身利益相關(guān)的問題在成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)的同時(shí)，也成為引發(fā)社會(huì)矛盾的主要問題。而這些矛盾的產(chǎn)生很大程度在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，是政府職能越位或缺位的反映。

所謂政府職能越位是指一個(gè)政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，未能隨市場(chǎng)的發(fā)育向市場(chǎng)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府依然在做市場(chǎng)應(yīng)該做而且可以做的事。譬如高房?jī)r(jià)問題。高房?jī)r(jià)在于高地價(jià)，而高地價(jià)在于土地財(cái)政政策。從一定程度上講，在土地財(cái)政的推動(dòng)下，在資源配置中起主要作用的是“市長(zhǎng)”而不是“市場(chǎng)”。

所謂政府職能缺位是指一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府未能隨著市場(chǎng)的發(fā)育和社會(huì)關(guān)系的變化及時(shí)地向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)型，政府未能真正做政府應(yīng)該做而且可以做、市場(chǎng)卻無法做到的事。譬如收入分配不合理、社會(huì)貧富差距拉大的問題。當(dāng)前，在我國的收入分配中，存在著居民收入在國民收入分配中的比重偏低，普通勞動(dòng)者收入偏低，初次分配中“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，勞動(dòng)在各種生產(chǎn)要素中的地位不斷下降，壟斷行業(yè)收入畸高等問題，群體之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距不斷擴(kuò)大。國際上通常把基尼系數(shù)作為衡量收入差距的重要指標(biāo)。一般認(rèn)為，當(dāng)基尼系數(shù)處于0.4-0.5之間時(shí)，表示收入差距過大，超過0.5則意味著出現(xiàn)兩極分化。據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，目前我國基尼系數(shù)約為0.47。所以，黨的十八大報(bào)告提出，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果有人民共享，必須深化收入分配制度改革，努力實(shí)現(xiàn)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比率，初次分配和再次分配都要兼顧效率和公平，再次分配更加注重公平。再如就業(yè)問題，黨的十八大報(bào)告指出：“就業(yè)是民生之本”，“做好以高校畢業(yè)生為重點(diǎn)的青年就業(yè)工作和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人就業(yè)工作”。專業(yè)數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2012年中國大學(xué)生就業(yè)報(bào)告》顯示，在2011年畢業(yè)的大學(xué)生中，有將近57萬人處于未就業(yè)狀態(tài)。隨著高等教育大眾化趨勢(shì)的增強(qiáng)，越來越多的高校畢業(yè)生走向社會(huì)，就業(yè)成為一個(gè)嚴(yán)峻的問題。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能主要包括：為市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作提供基礎(chǔ)性的制度保障；提供公共物品和公共服務(wù)；加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)的總量調(diào)控，彌補(bǔ)協(xié)調(diào)失靈；調(diào)節(jié)收入分配；消除對(duì)改革的阻礙和反抗。在我國30多年的改革過程中，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求，我國進(jìn)行了一系列有關(guān)政府的改革，我國政府職能已發(fā)生了很大的變化，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問題還沒有徹底解決。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱等，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。”所以，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，轉(zhuǎn)變政府職能成為重要一環(huán)。

三、上層建筑滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展是根本原因

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是指一定社會(huì)中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的總和。上層建筑是指建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的社會(huì)意識(shí)形態(tài)以及相應(yīng)的政治法律制度、組織和設(shè)施的總和。一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和一定的上層建筑構(gòu)成一定的社會(huì)形態(tài)。上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展是人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。政府職能轉(zhuǎn)變不到位是上層建筑滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的表現(xiàn)。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。必須通過深化改革，進(jìn)一步消除體制性障礙，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問題，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，更好地維護(hù)人民群眾的利益?！?/p>

回顧改革開放30多年的歷程中我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的變化可以看到，我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在不斷發(fā)生重大變化，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，我國的上層建筑也在不斷進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的巨大變化，上層建筑建設(shè)滯后的問題還是比較明顯的。

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，拉開了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先展開。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，開始了我國以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。1992年，黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，我國社會(huì)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)開始發(fā)生重大變化。

為使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求，黨的十一屆三中全會(huì)后，我國先后進(jìn)行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年六次規(guī)模較大的行政體制改革。雖然每次改革的境遇不同，但每次行政體制改革，都是對(duì)上層建筑的調(diào)整，以使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化。譬如：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種生產(chǎn)關(guān)系在全國確立起來后，政社合一的人民公社制度被廢除，鄉(xiāng)政府建立起來，村民自治出現(xiàn)；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，轉(zhuǎn)變政府職能成為行政管理體制改革的重點(diǎn)，中心內(nèi)容是政企分開；加入WTO后，為與國際接軌和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率，推動(dòng)法治政府、服務(wù)政府和廉潔政府建設(shè)成為行政體制改革的主要目標(biāo)。

在過去的30多年中，我國的行政體制改革取得了很大的成就，實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府轉(zhuǎn)變，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問題并沒有徹底解決。以前，我國一直把經(jīng)濟(jì)體制改革放到第一位，經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)過程中遇到了什么問題，就解決什么問題?，F(xiàn)在，我國改革過程中遇到的很多問題，都與政府自身有關(guān)。改革能不能推進(jìn)，要看政府自身改革的力度。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，上層建筑建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展，成為制約我國社會(huì)發(fā)展和深化改革的體制性障礙。所以，黨的十八大報(bào)告指出，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，并要求深化行政體制改革，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

四、對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的建議

深入貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”的精神要求，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，對(duì)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，筆者提出如下建議以供參考：

1.轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)決反對(duì)腐敗

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)應(yīng)在資源配置中發(fā)揮主要作用，政府應(yīng)發(fā)揮好解決市場(chǎng)失靈的問題。隨著我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，政府職能也應(yīng)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善而不斷轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求。有研究指出：當(dāng)前，我國的群眾上訪事件中，有一半以上與征地和拆遷有關(guān)。征地、拆遷很大程度上與土地財(cái)政和政府推動(dòng)下的城市化有關(guān)。政府只有徹底轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮好宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)的職能，改變親自上陣拼經(jīng)濟(jì)、既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的做法，這些社會(huì)矜持才有可能得以有效解決。轉(zhuǎn)變政府職能是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的一個(gè)必要前提。

黨的十八大報(bào)告指出：“反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個(gè)問題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國?！薄胺锤仨毘Ｗゲ恍?，拒腐防變必須警鐘長(zhǎng)鳴?！备瘮?huì)使黨和國家的好政策遭到扭曲，會(huì)使惠民工程變成勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?、政?jī)工程；由腐敗造成的收入差距過大，既是無效率的，又會(huì)造成社會(huì)不公平。腐敗問題不解決，會(huì)使社會(huì)矛盾問題更多，社會(huì)管理難以創(chuàng)新。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，保持社會(huì)穩(wěn)定，必須堅(jiān)決反對(duì)和鏟除腐敗。

2.加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)

社會(huì)管理，說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾的切身利益。解決多元社會(huì)各階層的利益訴求問題，需要發(fā)揚(yáng)民主，為社會(huì)各階層提供一定的利益訴求渠道。因此，創(chuàng)建公平有效的協(xié)商博弈平臺(tái)，將相關(guān)群體的利益訴求納入和平協(xié)商的機(jī)制軌道，可以說迫在眉睫。只有為各階層創(chuàng)建有效的利益博弈平臺(tái)，提供有效的利益訴求渠道，通過舒緩而不是堵塞的手段解決問題，才有利于將社會(huì)矛盾化解在基層，緩解基層政府維穩(wěn)的壓力。為此，只有大力推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)，才能給為社會(huì)各階層創(chuàng)建有效的利益博弈平臺(tái)，提供有效的利益訴求渠道。

溫家寶總理說過：“沒有村民自治就建不成社會(huì)主義新農(nóng)村，沒有基層民主就沒有社會(huì)主義民主?！逼駷橹?，世界上沒有十全十美的社會(huì)管理方式，任何一種管理方式都有其一定的缺陷。但相比較之下，民主的管理方式是弊端最少的一種。實(shí)踐證明，在國家和公共事務(wù)管理中，采取民主方式，提高群眾參與度，將有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，需要加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

3.以民生為重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)

黨的十七屆六中全會(huì)要求：以先進(jìn)文化引領(lǐng)社會(huì)思潮，推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，鞏固全黨全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)。推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，說到底，就是要改變?nèi)藗兊乃枷胝J(rèn)識(shí)，使人們認(rèn)可社會(huì)主義的價(jià)值取向。價(jià)值認(rèn)同，并不是脫離人們生活的純粹觀念問題。社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，社會(huì)意識(shí)反作用于社會(huì)存在。從最根本上解決人們的社會(huì)意識(shí)問題，需要從社會(huì)存在著手。解決人們的思想問題，改變?nèi)藗兊乃枷胝J(rèn)識(shí)，需要解決好他們的利益。對(duì)于社會(huì)主義文化建設(shè)，只有使其融入社會(huì)實(shí)踐，貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾，才能讓人們真正感知社會(huì)主義先進(jìn)文化的活力；社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，只有與群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問題結(jié)合起來，才能引起人們的共鳴，喚起人們的同感。

黨的十八大要求在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。切實(shí)關(guān)注民生，改善民生，解決好廣大群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，才是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的最有效著力點(diǎn)。

（作者單位：山東省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）