腐敗與反腐的六個(gè)發(fā)展趨勢(shì)

采寫/張克

腐敗與反腐的六個(gè)發(fā)展趨勢(shì)

采寫/張克

前不久，中共中央政治局會(huì)議審議通過《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》。十八大以來，一系列事實(shí)表明，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的反腐力度為近三十年來最大，彰顯了“有腐必反”的堅(jiān)定決心。

輿論和公眾通常特別關(guān)注腐敗程度的變化，但對(duì)于腐敗類型和結(jié)構(gòu)，以及反腐敗重點(diǎn)方向的分析關(guān)注不多。為此，本刊特別專訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心副主任、透明國(guó)際中國(guó)國(guó)家廉政體系評(píng)估項(xiàng)目首席專家過勇副教授，分析當(dāng)前我國(guó)的腐敗和反腐敗出現(xiàn)的新特點(diǎn)和趨勢(shì)。

腐敗發(fā)展四大趨勢(shì)

從貪污挪用到行賄受賄，再到利益沖突

《檢察風(fēng)云》：改革開放以來腐敗問題隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不斷凸顯，具體而言腐敗的表現(xiàn)形式有哪些變化？

過勇：從腐敗罪名的角度來說，我們認(rèn)為改革開放之后我國(guó)的腐敗犯罪經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型。

第一次是從貪污挪用到行賄受賄。如果我們翻開80年代和90年代初期國(guó)內(nèi)關(guān)于腐敗案件的報(bào)道，最常見的就是銀行工作人員或政府、企業(yè)的財(cái)務(wù)人員貪污或挪用巨額資金。但是現(xiàn)在這種情況明顯減少，這與我國(guó)金融領(lǐng)域和各單位財(cái)務(wù)管理中制度的健全和權(quán)力約束的加強(qiáng)有很大關(guān)系。與此同時(shí)，賄賂犯罪的比重在逐步增加。

賄賂犯罪的增加可能主要有兩個(gè)方面的原因。一是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，利益交換的市場(chǎng)也隨之繁榮起來，許多不正當(dāng)利益在交換中得以實(shí)現(xiàn)；二是賄賂犯罪更加隱蔽，由于是兩個(gè)人之間進(jìn)行的隱秘的違法行為，往往很難被舉證。香港廉政公署曾經(jīng)使用監(jiān)聽的手段收集賄賂犯罪的證據(jù)，后因社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反對(duì)而在此方面受到一定限制。在大多數(shù)情況下，反腐敗部門需要行賄者的配合才能夠?qū)⑹苜V者繩之以法。與貪污和挪用相比，賄賂犯罪的查處難度顯然會(huì)更大一些。

第二次轉(zhuǎn)型是從貪污受賄到利益沖突。從目前我國(guó)腐敗犯罪的特點(diǎn)來看，越來越多的腐敗發(fā)生在利益沖突領(lǐng)域。幫助官員把子女送到國(guó)外讀書并提供學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)；承諾官員在退休之后高額年薪返聘；官員利用影響力以親屬的名義經(jīng)商或直接受賄，這些都是常見的利益沖突形式。

2007年5月30日，中共中央紀(jì)委頒布了《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，將八種隱蔽性的賄賂行為列為腐敗。7月8日，兩高聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，將國(guó)法與黨紀(jì)相銜接，才解決了這個(gè)問題。

從公共部門到私人部門，再到社會(huì)組織

《檢察風(fēng)云》：近些年來，我國(guó)刑法對(duì)腐敗主體界定的外延不斷擴(kuò)展，不再僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，這背后的誘因是什么？

過勇：2001年美國(guó)安然公司的會(huì)計(jì)丑聞不僅震驚了世界，也影響了我們對(duì)腐敗的理解。傳統(tǒng)上來說，腐敗的主體主要被界定為政府官員，或者是公職人員。例如，我國(guó)刑法就曾經(jīng)主要將貪污、受賄等罪名的犯罪主體界定為國(guó)家工作人員。在這種情況下，如果有人，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬參與貪污、受賄行為，但他們不是國(guó)家工作人員身份，則很難以貪污、受賄等罪名被定罪。

按照腐敗的定義，即“利用公共權(quán)力謀取個(gè)人私利”，我們?cè)趺磥砝斫馄渌娴摹肮怖妗?？在安然公司丑聞中，受害者的群體龐大，不僅包括其全球范圍內(nèi)2.1萬名員工，個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者、債主如金融財(cái)團(tuán)J．P摩根、花旗集團(tuán)，最終因該丑聞倒閉的安達(dá)信會(huì)計(jì)師事務(wù)所，還包括上下游的關(guān)聯(lián)企業(yè)，直接或間接利益受損者至少以百萬計(jì)。涉及范圍如此之廣，算不算是公共利益？在安然公司會(huì)計(jì)丑聞發(fā)生之后，透明國(guó)際于2002年將腐敗重新定義為“濫用委托權(quán)力以謀取私人利益”。委托權(quán)力比公共權(quán)力涵蓋的范圍更廣，能夠更準(zhǔn)確地反映廣義上對(duì)于公共利益的理解。公職人員是人民作為權(quán)力委托人的代理人，而上市公司的管理層則是股東的代理人。

隨著涉及企業(yè)腐敗犯罪行為的逐漸增多，我國(guó)對(duì)于腐敗犯罪主體的界定范圍也在發(fā)生調(diào)整。原來我國(guó)的刑法中只有國(guó)家工作人員受賄罪、行賄罪。1997年7月，針對(duì)企業(yè)領(lǐng)域的腐敗越來越突出的情況，新修訂的刑法增加了公司、企業(yè)工作人員受賄罪、行賄罪。2005年開始的反商業(yè)賄賂工作也首次將私人部門納入到反腐敗工作的重點(diǎn)內(nèi)容中來。然而，我國(guó)在反腐敗實(shí)踐中又遇到了新的挑戰(zhàn)，社會(huì)中介組織中的腐敗越來越突出，對(duì)原有的法律體系產(chǎn)生了沖擊。

比較有名的例子是中國(guó)足協(xié)。2010年開始，中國(guó)足球領(lǐng)域的腐敗在經(jīng)歷了幾次跌宕起伏的反腐風(fēng)暴之后，終于進(jìn)入到全面清查的階段。中國(guó)足協(xié)是什么樣的組織？它本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)組織，即行業(yè)協(xié)會(huì)。但是由于足協(xié)的官員屬于國(guó)家工作人員，其適用原有的貪污、受賄等罪名沒有問題。然而，對(duì)于裁判員和其他類型的人員來說，法律適用就遇到了一些困難。

2007年11月通過的《刑法確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定（三）》取消了公司、企業(yè)人員受賄罪、行賄罪，增加了非國(guó)家工作人員受賄罪、行賄罪。這標(biāo)志著我國(guó)對(duì)賄賂行為進(jìn)行刑事處罰的范圍規(guī)定得到了進(jìn)一步完善，將懲處對(duì)象以最早的僅限于國(guó)家工作人員逐漸擴(kuò)大到所有可能掌握委托權(quán)力的人。

從個(gè)人腐敗、單位腐敗到集體腐敗

《檢察風(fēng)云》：除了個(gè)人貪腐，刑法中還規(guī)定了單位受賄等罪名，我國(guó)反腐敗實(shí)踐中也查獲了一批串案、窩案，這方面的腐敗現(xiàn)象有什么規(guī)律？

過勇：腐敗集體化已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)腐敗的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)，也是各類腐敗現(xiàn)象的一個(gè)重要共同特征，是未來我國(guó)反腐敗工作必將面臨的最大挑戰(zhàn)之一。根據(jù)腐敗行為的主體，我們可以將腐敗劃分為三種類型：個(gè)人腐敗、集體腐敗和單位腐敗。個(gè)人腐敗指的是腐敗的主體主要為個(gè)人，他們獨(dú)立進(jìn)行了貪污、挪用和受賄等腐敗行為。集體腐敗的主體是一群人，他們所進(jìn)行腐敗行為的收益主要?dú)w他們自己。而單位腐敗指的是一個(gè)單位或該單位領(lǐng)導(dǎo)層以單位的名義而進(jìn)行的腐敗行為。它與集體腐敗的區(qū)別在于，集體腐敗的收益歸少數(shù)腐敗者所有，而單位腐敗的收益是歸整個(gè)單位所有的，單位的領(lǐng)導(dǎo)層并沒有直接占有腐敗的全部或大部分收益。集體腐敗是隱蔽的行為，而單位腐敗由于具有一定的“公共性”，往往可能是半公開的。單位受賄、行政壟斷和私設(shè)“小金庫(kù)”就是典型的單位腐敗行為。

在改革初期，腐敗主要表現(xiàn)為個(gè)人腐敗和單位腐敗。然而進(jìn)入到90年代，腐敗逐漸呈現(xiàn)出了向集體化發(fā)展的趨勢(shì)，其中具有里程碑意義的就是1989年揭露的鐵道部系統(tǒng)腐敗窩案，涉及鐵道部原副部長(zhǎng)羅云光等48人。此后又發(fā)現(xiàn)了多起地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)集體腐敗的窩案，包括1999年查處的廈門“遠(yuǎn)華案”，2000年查處的沈陽“慕馬案”，2004年查處的綏化“馬德案”等。根據(jù)我對(duì)1978年以來中國(guó)查處的383個(gè)正處級(jí)以上腐敗要案的分析，這些案例的同案人數(shù)大多數(shù)為多人，其中超過10人的就有66起案例，涉及23起窩案。據(jù)有關(guān)部門資料，某省僅2000年查處的大案要案中屬集體合謀類型的約占全部案件的38%，比上年增長(zhǎng)10%，是前10年的8.5倍。

與個(gè)人腐敗相比，集體腐敗具有更大的危害，會(huì)造成地方政府和政府部門的合法性危機(jī)，并產(chǎn)生一種清廉者無法生存的官場(chǎng)文化，因此必須引起我們的重視。然而，集體腐敗案件的增多并不意味著我國(guó)的腐敗形勢(shì)惡化了。恰恰相反，我們認(rèn)為這在一定程度上是我國(guó)過去一段時(shí)期反腐敗工作富有成效的表現(xiàn)。產(chǎn)生這種變化的一個(gè)重要原因恰恰是我國(guó)在過去一段時(shí)期完善了制度體系，增加了權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，使得個(gè)人難以獨(dú)立進(jìn)行腐敗行為，而不得不進(jìn)行共謀。當(dāng)然，信息化、全球化對(duì)于腐敗集體化也有重要的影響。

從影響政策執(zhí)行到影響政策制定

《檢察風(fēng)云》：我們經(jīng)常見到美國(guó)政治中利益集團(tuán)游說國(guó)會(huì)制定對(duì)本集團(tuán)有利的法案。如果衡量腐敗對(duì)政府運(yùn)作的影響，可以分為哪些層面？如何理解其危害性？

過勇：根據(jù)腐敗發(fā)生的環(huán)節(jié)，我們可以將腐敗分為大腐敗和小腐敗兩種類型。大腐敗也稱高層腐?。╣rand corruption），主要指的是發(fā)生于政治決策、政策制定過程中的腐敗行為，如行業(yè)發(fā)展政策、出口政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定等。小腐敗也稱下層腐?。╬etty corruption），主要指的是發(fā)生于政策執(zhí)行，如交通違法執(zhí)法、申辦執(zhí)照、衛(wèi)生許可檢查等過程中的腐敗行為。小腐敗涉及的經(jīng)濟(jì)利益可能并不太多，主要表現(xiàn)為“速度錢”，能夠通過行賄的方式促進(jìn)執(zhí)法的放松或提高辦事效率，但是這種腐敗由于與百姓生活息息相關(guān)，社會(huì)污染特別巨大。

在透明國(guó)際的廉潔排行榜上，美國(guó)和英國(guó)、法國(guó)等老牌資本主義國(guó)家并不如他們所宣揚(yáng)的價(jià)值觀那樣，屬于最廉潔國(guó)家的行列。這些國(guó)家的政治領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，而且還有很多是“合法腐敗”，即法律允許的圍繞選舉政治的利益交換和游說行為。

當(dāng)前我國(guó)老百姓感受到的更多的是與他們生活息息相關(guān)的政策執(zhí)行過程中的腐敗，例如官員的吃拿卡要等，即“小腐敗”。而對(duì)于政策制定過程中的腐敗問題，即“大腐敗”，普通老百姓往往并不了解。但是，與政策執(zhí)行過程中的眾多小腐敗相比，政策制定過程中發(fā)生的腐敗行為危害更加嚴(yán)重，也逐漸成為未來腐敗的發(fā)展趨勢(shì)。如果能夠通過行賄或是游說的方式取得對(duì)私人企業(yè)或地方發(fā)展有利的政策規(guī)定，那么不僅能獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，甚至?xí)淖儑?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和格局。

在改革過程中，隨著我國(guó)私人部門的興起，以及外資企業(yè)的大量涌入，經(jīng)濟(jì)精英試圖影響國(guó)家政策制定的沖動(dòng)從未如此強(qiáng)烈。我們從2010年查處的商務(wù)部條約法律司原巡視員郭京毅案中可以窺得一點(diǎn)端倪。條法司表面看起來只是商務(wù)部?jī)?nèi)部的一個(gè)務(wù)虛的部門，但事實(shí)上卻掌握著我國(guó)關(guān)于外資法律制定與修改的巨大權(quán)力。郭京毅的腐敗犯罪正是與一些利益集團(tuán)為爭(zhēng)取自身利益而對(duì)其進(jìn)行的立法游說有關(guān)系，包括在對(duì)我國(guó)外資并購(gòu)的法律進(jìn)行解釋過程中為國(guó)美電器公司謀取不正當(dāng)利益鋪路等。如果國(guó)家的法律和政策為了某一個(gè)特定的利益群體甚至企業(yè)而影響到公平正義，那么危害將是極其巨大的。外。

反腐工作兩大趨勢(shì)

從反黑色腐敗到反灰色腐敗

《檢察風(fēng)云》：許多公眾都有這樣的感受，近年來被查獲的腐敗分子的手段越來越隱蔽，游走在法律和體制的邊緣，從中獲利。是否與我國(guó)當(dāng)前所處的發(fā)展階段相關(guān)？

過勇：與西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)轉(zhuǎn)型中的行政體制存在著許多灰色領(lǐng)域，即“不合法”但似乎在一定程度上“合理”的腐敗現(xiàn)象，我們稱之為灰色腐敗。按照社會(huì)精英和社會(huì)大眾對(duì)腐敗的容忍程度，可以將腐敗分為黑色腐敗、灰色腐敗和白色腐敗。黑色腐敗指的是社會(huì)精英和社會(huì)大眾都公認(rèn)的腐敗行為，例如貪污、挪用、受賄等。堅(jiān)決懲治黑色腐敗已經(jīng)成為廣泛的社會(huì)共識(shí)?；疑瘮≈傅氖巧鐣?huì)精英認(rèn)同，但是社會(huì)大眾卻不認(rèn)同的腐敗行為，例如公款吃喝、公車私用、公費(fèi)出國(guó)出境等。白色腐敗指的是盡管從定義上來看是，但兩者都不認(rèn)為是的腐敗行為，例如收受小額禮品。

在我國(guó)，灰色腐敗是從中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的遺產(chǎn)之一?！安缓戏ā币馕吨凑諊?guó)家有關(guān)法律或是黨紀(jì)、政紀(jì)，這些腐敗現(xiàn)象是不被允許的；然而考慮到中國(guó)的實(shí)際情況，特別是官員名義收入偏低的情況，官員享受的這些“福利”又往往被認(rèn)為是可以容忍的，是對(duì)他們低貨幣收入的一種補(bǔ)償。正是這種矛盾的心態(tài)決定了在社會(huì)壓力比較大的時(shí)候，中國(guó)政府會(huì)出臺(tái)一系列舉措對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行改革，或是強(qiáng)化已有制度的執(zhí)行，但是由于政府自利的動(dòng)機(jī)，這種完善制度和加強(qiáng)執(zhí)法的努力從來就不會(huì)是徹底的和堅(jiān)決的。這就導(dǎo)致了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，就是中央一輪又一輪地出臺(tái)類似的文件和通知，“制止、落實(shí)、清理”同一類違反規(guī)定的腐敗現(xiàn)象。

以我國(guó)一些地方政府過去10年中開展的公務(wù)用車制度改革為例，其作為一種改革探索是近年來中國(guó)政府試圖降低行政成本，增加公務(wù)員收入透明度所做的努力的一部分。一些地方政府的試點(diǎn)表明，如果進(jìn)行貨幣化改革，在提高了公職人員白色收入的同時(shí)，原來用于公車配備和使用的財(cái)政資金還會(huì)有大約1/3的剩余，這主要是擠掉浪費(fèi)的結(jié)果。如果能夠達(dá)到這樣的效果，將形成國(guó)家和公職人員個(gè)人雙贏的局面。然而從目前的情況看，一些地方的公車制度改革試點(diǎn)暫時(shí)遇到了一些困難，特別是觸及到了一些深層次的行政體制和政治文化傳統(tǒng)因素。公車制度改革能否成功，在一定意義上取決于中國(guó)整個(gè)行政體制改革，特別是財(cái)政和預(yù)算體制改革的進(jìn)展。

從懲治需求方到懲治供給方

《檢察風(fēng)云》：許多廉政建設(shè)的觀察者都認(rèn)為，反腐敗需要標(biāo)本兼治，其中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是對(duì)受賄者與行賄者都要加以懲處。然而為何長(zhǎng)期以來標(biāo)本難以兼治？

過勇：我們經(jīng)常將行賄行為形象地比喻為“送出一只雞，換回一頭羊”，行賄和受賄雙方都是腐敗行為的受益者。但是我國(guó)現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)是，“收了一只雞”的受賄者往往被嚴(yán)厲懲處，但得到更大利益的行賄者卻逍遙法

通常情況下受賄者以官員居多，而行賄者以商人為主，因此嚴(yán)厲懲治受賄者，即腐敗的需求方可以被看做是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更加嚴(yán)格要求的體現(xiàn)。由于賄賂往往是兩個(gè)人之間進(jìn)行的隱秘的行為，鼓勵(lì)行賄者成為“污點(diǎn)證人”確實(shí)也是查處腐敗分子特別是受賄者的需要。然而從司法公平的角度來說，這是不太正常的，而這種不平衡懲處的局面也必然會(huì)削弱對(duì)行賄者腐敗動(dòng)機(jī)的約束，降低他們的腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。盡管索賄可能是一個(gè)考慮因素，但畢竟這只是少數(shù)情況。這就造成了一種奇特的現(xiàn)象，就是商人在平時(shí)拼命地巴結(jié)官員、腐蝕官員，但是當(dāng)有風(fēng)吹草動(dòng)的時(shí)候卻往往倒戈一擊，積極配合反腐敗機(jī)構(gòu)指證受賄的官員。

法律在行賄罪、受賄罪和量刑尺度方面也有較大的差異。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》，犯行賄罪最高可處以無期徒刑，而犯受賄罪最高卻可處以死刑。對(duì)受賄罪的具體量刑標(biāo)準(zhǔn)為“數(shù)額較大的，處五年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財(cái)產(chǎn)”；而對(duì)行賄罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)則是“數(shù)額較大的，處三年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”。由此可見，在同一個(gè)金額的標(biāo)準(zhǔn)之下，行賄行為所面臨的刑罰要比受賄行為稍輕一些。此外，對(duì)行賄罪的規(guī)定中還有一條在對(duì)受賄罪的規(guī)定中沒有的特別條款：“行賄人在被追訴前主動(dòng)交代行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰?！痹谒痉▽?shí)踐中，很多行賄人正是由于這樣一種坦白態(tài)度而被免除處罰。

在司法實(shí)踐中，查處行賄者確實(shí)面臨著一些技術(shù)難題。除了之前提到的經(jīng)常需要行賄者來指證受賄者的情況之外，我國(guó)在賄賂案件查處過程中面臨的一個(gè)新問題是，行賄者以公共資金行賄，即“公賄”的現(xiàn)象越來越突出。這在地方政府向上級(jí)機(jī)關(guān)拉關(guān)系、爭(zhēng)項(xiàng)目的過程中尤其常見，而許多官員也以此為借口利用公共資金行賄為個(gè)人增加政治資本。在這種情況下，對(duì)行賄者進(jìn)行查處還面臨許多具體的技術(shù)上的困難。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com