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    政府收支分類(lèi)改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)分析

    2013-07-11 13:08:18劉小兵
    財(cái)政監(jiān)督 2013年5期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政監(jiān)督收支科目

    ●劉小兵

    一、我國(guó)收支分類(lèi)改革及其目標(biāo)

    政府收支分類(lèi),是對(duì)政府的收入與支出按照一定的原則和方法進(jìn)行類(lèi)別和層次的劃分,從而全面、準(zhǔn)確和清晰地反映政府的收支活動(dòng),是編制預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行、進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)。通過(guò)政府收支分類(lèi)體系可以對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行多維定位,清楚地說(shuō)明政府的錢(qián)是怎么來(lái)的,辦了什么事,具體花在了哪些方面。

    我國(guó)在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都是實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下的建設(shè)型財(cái)政,政府核算科目設(shè)置較為粗略,缺乏科學(xué)性,造成了政府核算不透明、不清晰和不完整。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變,財(cái)政管理模式也逐步轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政,原有的核算體系已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需要。為此中國(guó)于1999年啟動(dòng)收支分類(lèi)改革研究工作,在世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織的積極配合下,結(jié)合國(guó)際貨幣基金組織1986年版的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系 (A system of Government Finance Statistics,簡(jiǎn)稱(chēng) GFS)和我國(guó)的實(shí)際管理需要,提出了改革的基本思路。經(jīng)過(guò)多年的論證和討論,2005年在交通部、科技部中央部委和天津、河北等地方省市進(jìn)行收支分類(lèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,2007年1月1日開(kāi)始在全國(guó)全面推行。

    對(duì)于我國(guó)實(shí)施政府收支分類(lèi)改革的目標(biāo),筆者不難從當(dāng)年各方的評(píng)述與宣傳中總結(jié)得出。

    2006年03月12日,財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉就實(shí)施政府收支分類(lèi)改革的有關(guān)情況回答了新華社記者的提問(wèn),闡述了政府收支分類(lèi)改革的原因與意義。認(rèn)為改革前的收支分類(lèi)科目“不能清晰反映政府職能活動(dòng),制約了財(cái)政管理的科學(xué)化和信息化,財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能弱化”;同時(shí)指出“政府收支分類(lèi)是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作,直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度,是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。規(guī)范的政府收支分類(lèi)體系,對(duì)建立民主、高效的預(yù)算管理制度,保證人民依法實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)利,都具有重大意義?!?/p>

    在各種地方政府網(wǎng)站上,宣傳政府收支分類(lèi)改革的文章講義對(duì)政府收支分類(lèi)改革的目標(biāo)也有明確的表述,“政府收支分類(lèi)改革的目標(biāo),就是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財(cái)政體系的總體要求,逐步形成一套既適合我國(guó)國(guó)情、又符合國(guó)際通行做法的較為規(guī)范合理的政府收支分類(lèi)體系,為進(jìn)一步深化財(cái)政改革、提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)造有利條件?!?/p>

    而作為這次改革的主要參照物,GFS在國(guó)際貨幣基金組織(IMF)研制建立時(shí)將該核算體系的目標(biāo)表述為“詳細(xì)核算政府通過(guò)財(cái)政收支治理國(guó)家、管理經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)情況,從經(jīng)濟(jì)角度反映一級(jí)政府管理經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響;為政府編制預(yù)算,制定財(cái)政、稅收、社會(huì)保障等政策和進(jìn)行政策分析,提供科學(xué)的定量依據(jù);并為關(guān)心公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響的各市場(chǎng)主體,提供了一個(gè)完整的綜合分析框架?!倍谄浜蟮男抻喭晟七^(guò)程中,國(guó)際貨幣基金組織特別總結(jié)吸取了金融危機(jī)的教訓(xùn),對(duì)該核算體系進(jìn)行了全面修訂和大量的革命性創(chuàng)新,在提供一套政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),也為提高政府財(cái)政操作和監(jiān)督的責(zé)任感和透明度提供了一種全球準(zhǔn)則。

    綜上所述,根據(jù)我國(guó)收支分類(lèi)改革的原因、意義及其改革借鑒的參照系,筆者可以將收支分類(lèi)改革的目標(biāo)大致總結(jié)歸納為三個(gè)方面:一是增加財(cái)政透明,二是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),三是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。因此,要分析評(píng)價(jià)我國(guó)收支分類(lèi)改革的效應(yīng),可具體從這三個(gè)方面入手展開(kāi)。

    二、收支分類(lèi)改革的效應(yīng)分析

    從2007年開(kāi)始推行新的收支分類(lèi)科目至今已六年有余,其間,為不斷適應(yīng)財(cái)政管理工作的需求,還對(duì)其進(jìn)行過(guò)多次的修訂與完善,政府部門(mén)為此付出了大量工作與成本。那么,這一改革的成效究竟如何?以下筆者分別從財(cái)政透明、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行分析,看看收支分類(lèi)改革是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。

    (一)收支分類(lèi)與財(cái)政透明

    在2006年末的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上,財(cái)政部長(zhǎng)金人慶表示,新的收支分類(lèi)科目將“使政府預(yù)算真正做到反映全面、公開(kāi)透明、便于監(jiān)督,有利于細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算透明度”。相較于改革前的財(cái)政核算科目,新的政府收支分類(lèi)建立了新的收入分類(lèi)、支出功能分類(lèi)和支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi),確實(shí)能夠做到全面、細(xì)化地反映政府的收支活動(dòng),更有利于提高財(cái)政透明度。但顯然的是,“能夠做到”并不等同于“實(shí)際做到”,“有利于”并不等同于“一定實(shí)現(xiàn)”。收支分類(lèi)改革只是提供了一種更好更科學(xué)的技術(shù)手段來(lái)反映政府的收支活動(dòng),使政府的賬目更通俗易懂,為提高財(cái)政透明度打下扎實(shí)的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。至于財(cái)政透明度在改革后有沒(méi)有提高,似乎并不取決于收支分類(lèi)改革本身。

    實(shí)際上,雖然在本屆政府的努力下,我國(guó)財(cái)政信息公開(kāi)的工作有了起步并逐漸在加快步伐,但根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心自2009年推出的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》顯示,2009年至2013年五年間,我國(guó)的財(cái)政信息公開(kāi)狀況并不理想。如果以百分制計(jì)算,五年來(lái)我國(guó)財(cái)政透明度的得分分別是21.71分、21.87分、23.14分、25.33分和30.31分。從數(shù)據(jù)上看,雖然每年都在進(jìn)步,但進(jìn)步很緩慢。

    根據(jù)2009年至2013年的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》,我國(guó)的財(cái)政信息公開(kāi)工作除整體水平還比較低之外,還具有以下幾個(gè)特征:

    第一,從報(bào)告中可以看出,得分較高的都是由于直接向項(xiàng)目組提供了財(cái)政信息所至,這說(shuō)明通過(guò)公開(kāi)出版物或網(wǎng)站能夠獲得的財(cái)政信息是非常少的。由此可見(jiàn),政府財(cái)政信息主動(dòng)公開(kāi)的意識(shí)還有待加強(qiáng)。

    第二,省際之間財(cái)政透明度差異不大,大部分被調(diào)查的財(cái)政信息的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致,而且隨著時(shí)間推移,這種差距在不斷縮小。這種現(xiàn)象反映了我國(guó)現(xiàn)階段政府信息公開(kāi)的某些體制特征,這種體制特征使得各個(gè)省份既不甘落后,也不愿冒尖;在信息公開(kāi)的工作上相互觀望、互通有無(wú),表露出一種既不愿充分公開(kāi)信息、但又不甘排名太過(guò)落后的一種矛盾心態(tài)。

    第三,多次調(diào)查評(píng)估的結(jié)果均顯示,越是涉及到細(xì)節(jié)的信息,越是無(wú)法獲得。顯然,這種情況離真正意義上的財(cái)政信息透明尚有較大的差距,也清楚地表明財(cái)政透明度的高低與政府收支分類(lèi)科目的科學(xué)合理與否沒(méi)有直接的關(guān)系。盡管新的收支分類(lèi)科目能夠全面、細(xì)致地反映出政府的收支活動(dòng)情況,但有了數(shù)據(jù)卻并不表示必然就會(huì)全部公開(kāi)。

    上述特征不僅反映了我國(guó)信息公開(kāi)現(xiàn)狀的不盡如人意,更為突出地是反映了政府在信息公開(kāi)方面的意識(shí)缺乏,以及在信息公開(kāi)方面的種種顧慮。

    (二)收支分類(lèi)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

    我國(guó)收支分類(lèi)改革是在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的幫助下開(kāi)展的,并主要借鑒了國(guó)際貨幣基金組織1986年版的GFS。而國(guó)際貨幣基金組織其后對(duì)該核算體系的修改起因主要是東南亞金融危機(jī),這表明收支分類(lèi)體系的建立一個(gè)很重要的目的是在全面掌握政府收支活動(dòng)的基礎(chǔ)上有效防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及由此可能引致的全球金融危機(jī)。這一目的,自然也就成為了此次我國(guó)收支分類(lèi)改革所追求的目標(biāo)之一了。

    雖然迄今為止,我國(guó)從未尚未爆發(fā)過(guò)財(cái)政危機(jī)以及由此引發(fā)的金融危機(jī),但大如東南亞金融危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)、西班牙主權(quán)債務(wù)危機(jī),小到美國(guó)橙縣(Orange County)財(cái)政危機(jī)、加州財(cái)政危機(jī)、黎巴嫩財(cái)政危機(jī),或是直接對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響,或是間接對(duì)我國(guó)的財(cái)政管理工作產(chǎn)生警示效果。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府一直在對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控,每年各地方財(cái)政部門(mén)及其他政府部門(mén)都要向財(cái)政部上報(bào)各式各樣的統(tǒng)計(jì)報(bào)表,如財(cái)政總決算的二十八張表、地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)表、國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)表、社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)決算報(bào)表等等,以及時(shí)掌握全國(guó)財(cái)政運(yùn)行的總體情況,注意防范可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

    從近些年修訂過(guò)的上述需要上報(bào)的各種報(bào)表的格式中,筆者可以看到,大多數(shù)的報(bào)表都已吸取了新收支分類(lèi)科目體系的內(nèi)容。而包括收入分類(lèi)、支出功能分類(lèi)和支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)在內(nèi)的新政府收支分類(lèi)科目,因能更全面、準(zhǔn)確、清晰地反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的收支活動(dòng),從而使得上報(bào)的各種數(shù)據(jù)可以更好地全面反映出我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體面貌,對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生起到了積極的作用。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),收支分類(lèi)改革的防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)在一定程度上得到了較好的體現(xiàn)。

    當(dāng)然,筆者也關(guān)注到現(xiàn)行的政府收支分類(lèi)科目在全面真實(shí)反映財(cái)政運(yùn)行狀況方面仍存在一些問(wèn)題,每年或多或少都存在的科目修訂現(xiàn)象就充分說(shuō)明了這點(diǎn)。盡管這種小修小改可能是正常的調(diào)整,或者是與時(shí)俱進(jìn)的完善,但其中的一些修訂筆者認(rèn)為仍存在不少問(wèn)題,不是一種完善而可能是一種應(yīng)景之作,目的只是滿(mǎn)足一時(shí)之需,但其代價(jià)卻有可能破壞整體的有機(jī)統(tǒng)一或給今后的工作增添不少麻煩,對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有任何幫助。如2011年的收支分類(lèi)科目體系中新增的那些科目中,有幾個(gè)就讓人感覺(jué)是為了方便做好 “三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)工作而設(shè)計(jì)的。這種做法的結(jié)果雖然暫時(shí)會(huì)方便“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi),卻有可能阻礙了財(cái)政信息的整體公開(kāi)。筆者認(rèn)為,完全沒(méi)有必要專(zhuān)門(mén)去公開(kāi)什么“三公”經(jīng)費(fèi),只要將整個(gè)財(cái)政信息公開(kāi)了,人們自然知道真正的“三公”經(jīng)費(fèi)是多少?!叭苯?jīng)費(fèi)的公開(kāi)只是一種應(yīng)景之作,而且在沒(méi)有整體財(cái)政信息公開(kāi)的情況下,被公開(kāi)的“三公”經(jīng)費(fèi)其全面性與真實(shí)性不免令人懷疑,這種應(yīng)景之作對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅沒(méi)有益處反而存在隱患。

    (三)收支分類(lèi)與財(cái)政監(jiān)督

    2007年的收支分類(lèi)改革最大的一個(gè)目標(biāo)或許就是財(cái)政監(jiān)督。這不僅在于收支分類(lèi)改革本身所具有的加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的要求,同時(shí),提高財(cái)政透明度、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)質(zhì)也是一種財(cái)政監(jiān)督,是財(cái)政監(jiān)督的另一種體現(xiàn)和更高的要求,其最終目的都是為了財(cái)政收支活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行。那么,收支分類(lèi)改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)究竟如何,新的收支分類(lèi)科目體系的使用是否收到了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的效果呢?

    根據(jù)財(cái)政部提供的一份收支分類(lèi)改革輔導(dǎo)材料,政府收支分類(lèi)改革的重要意義之一是 “繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等各項(xiàng)改革,增加預(yù)算透明度,強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督,從源頭上防止腐敗?!庇纱丝梢?jiàn),收支分類(lèi)改革本身沒(méi)有什么監(jiān)督的效用,它只是改變了財(cái)政資金的分類(lèi)核算形式與視角,其財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)需要通過(guò)優(yōu)化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等財(cái)政管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此,分析收支分類(lèi)改革是否加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的效果,需要分析新的收支分類(lèi)科目體系應(yīng)用之后是否有助于這些財(cái)政管理手段的充分發(fā)揮。

    改革后的政府收支分類(lèi)不僅涵蓋了原政府預(yù)算收支科目中的一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算收支,而且還納入了社會(huì)保險(xiǎn)基金收支和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的預(yù)算外收支;它可以全面、規(guī)范、細(xì)致地反映政府各項(xiàng)收入和政府各項(xiàng)職能活動(dòng)以及反映政府各項(xiàng)支出的具體用途;在財(cái)政管理中不僅應(yīng)用于編制匯總預(yù)決算、辦理預(yù)算繳撥款和組織會(huì)計(jì)核算,還用于報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況、進(jìn)行財(cái)務(wù)考核分析和進(jìn)行財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)等方面。因此,盡管此次政府收支分類(lèi)改革并不改變現(xiàn)有預(yù)算管理方式,但由于新的分類(lèi)具有統(tǒng)一性,可以對(duì)各種預(yù)算進(jìn)行匯總,從而形成全部政府收支概念,做到將整個(gè)政府的活動(dòng)都納入財(cái)政的監(jiān)控范圍,較之改革前的財(cái)政監(jiān)督情況,改革后的財(cái)政監(jiān)督范圍得到了擴(kuò)展、監(jiān)督手段得到了改善、監(jiān)督力度得到了加強(qiáng)。從近年來(lái)審計(jì)出的問(wèn)題資金占總財(cái)政資金比重逐年下降的現(xiàn)象來(lái)看,可以大致判斷這些年因收支分類(lèi)改革而逐漸加強(qiáng)的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)正在逐漸地顯現(xiàn)出來(lái)。

    作為一項(xiàng)財(cái)政管理基礎(chǔ)性的改革,新的政府收支分類(lèi)體系也并非十全十美,仍存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。如它的改革參照系是國(guó)際貨幣基金組織1986年版的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系,而該核算體系早已有了2001年版;又如它的支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)只設(shè)置到二級(jí)科目且科目設(shè)置較窄,難以精確反映出資金的去向與用途,有些支出難以相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)分類(lèi),造成“其他”科目數(shù)據(jù)偏高;再如它尚未很好地考慮與未來(lái)的政府預(yù)算會(huì)計(jì)改革間的銜接問(wèn)題,等等。這些問(wèn)題的存在必然會(huì)影響到收支分類(lèi)改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)的發(fā)揮。

    三、實(shí)現(xiàn)收支分類(lèi)改革目標(biāo)的政策建議

    通過(guò)從提高財(cái)政透明度、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督等三個(gè)方面對(duì)我國(guó)政府收支分類(lèi)改革的效應(yīng)所做的上述分析,筆者認(rèn)為,我國(guó)政府收支分類(lèi)改革的效應(yīng)正在逐步地顯現(xiàn)出來(lái);改革的目標(biāo)在部分得到實(shí)現(xiàn)的同時(shí),也存在一定程度上的改進(jìn)空間,表現(xiàn)在我國(guó)的財(cái)政透明度尚未達(dá)到預(yù)期的水平,防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力有待檢驗(yàn),以及新的政府收支分類(lèi)體系促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的效果有待在各方配合下進(jìn)一步得到充分發(fā)揮。

    (一)改革目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)的原因

    改革效應(yīng)未能充分體現(xiàn)和目標(biāo)沒(méi)有如期實(shí)現(xiàn)的原因雖然是多方面的,但歸結(jié)起來(lái)無(wú)非也就一點(diǎn),那就是在財(cái)政收支活動(dòng)中存在諸多妨礙政府收支分類(lèi)促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管的因素,可以從頂層與底層兩個(gè)方面來(lái)分析。

    從頂層方面來(lái)說(shuō),改革伊始,國(guó)務(wù)院、財(cái)政部高度重視、精密部署,甚至上升到“推進(jìn)社會(huì)主義政治文明和政治民主的必然要求”這個(gè)高度來(lái)看待這次政府收支分類(lèi)改革,不可謂決心不大。但問(wèn)題卻在于從以后的執(zhí)行過(guò)程來(lái)看,似乎有些虎頭蛇尾了。新的收支分類(lèi)為細(xì)化部門(mén)預(yù)算奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ),但至今細(xì)化預(yù)算仍然一直是編制部門(mén)預(yù)算時(shí)老大難的問(wèn)題;新的收支分類(lèi)使政府采購(gòu)更易執(zhí)行,但至今政府采購(gòu)金額占財(cái)政支出的比重仍然較低;新的收支分類(lèi)為國(guó)庫(kù)集中收付提供了便利的條件,但直到2012年在溫總理的再三強(qiáng)調(diào)下國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度才得以在全國(guó)基本建立;新的收支分類(lèi)使預(yù)算的編審更細(xì)致更容易,但迄今為止各地人大代表仍一直在呼吁看不懂預(yù)算報(bào)告;新的收支分類(lèi)讓財(cái)政收支的統(tǒng)計(jì)更為全面、規(guī)范與細(xì)致,但至今財(cái)政信息的公開(kāi)仍然半遮半掩;如此等等,不一而足。這些現(xiàn)象的存在,表明政府收支分類(lèi)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然是任重而道遠(yuǎn)。

    從底層方面來(lái)看,基層預(yù)算單位對(duì)收支分類(lèi)改革以及預(yù)算管理的認(rèn)知不足,基層財(cái)政的基礎(chǔ)工作不扎實(shí),大大削弱了政府收支分類(lèi)改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)?;鶎宇A(yù)算單位往往認(rèn)為部門(mén)預(yù)算只是向財(cái)政要撥款的一種形式,不重視部門(mén)預(yù)算的編制工作,不認(rèn)真學(xué)習(xí)新的收支分類(lèi)體系,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程與預(yù)算編制內(nèi)容嚴(yán)重脫節(jié),使決算數(shù)與預(yù)算編制數(shù)“兩張皮”,嚴(yán)重影響了政府收支分類(lèi)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而基層財(cái)政部門(mén)往往也存在一種財(cái)政管理就是 “分錢(qián)”的觀念,不嚴(yán)格按照“零基預(yù)算”的理念來(lái)編制部門(mén)預(yù)算,大多仍采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)做法;同時(shí)也不愿意花時(shí)間和精力去做基礎(chǔ)性工作,制定與收支分類(lèi)科目相配套的預(yù)算項(xiàng)目定額;缺乏完善細(xì)化預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系、探索改進(jìn)部門(mén)預(yù)算編制規(guī)則以及加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展調(diào)研的動(dòng)力與積極性。因此,即使有了更好更科學(xué)的收支分類(lèi)科目,對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督也于事無(wú)補(bǔ)、效果平平。

    (二)充分發(fā)揮政府收支分類(lèi)促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管的政策建議

    政府收支分類(lèi)改革是公共財(cái)政體制建設(shè)的一環(huán),是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。而所謂公共財(cái)政,簡(jiǎn)而言之就是聚公眾之財(cái)、辦公眾之事、向公眾透明;所謂公共財(cái)政體制,實(shí)際上就是保障聚公眾之財(cái)、辦公眾之事、向公眾透明目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度體系。政府收支分類(lèi)就是其中最基礎(chǔ)性的一種制度,它是促使政府規(guī)范聚財(cái)、公正辦事、公開(kāi)透明的重要技術(shù)支撐與保障。政府收支分類(lèi)改革,只不過(guò)是為了提供一種更好更科學(xué)的技術(shù)手段,其效應(yīng)的發(fā)揮和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于其他制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康運(yùn)行。

    就目前我國(guó)公共財(cái)政體制的建設(shè)與運(yùn)行情況而言,筆者認(rèn)為,要充分發(fā)揮改革的效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo),除進(jìn)一步做好基層財(cái)政工作之外,關(guān)鍵還是在于公共財(cái)政體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行決心。

    頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行決心的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)說(shuō)與做的問(wèn)題。很多時(shí)候,不是改革決心不夠而是執(zhí)行力不強(qiáng),一些改革舉措到了具體實(shí)施階段往往會(huì)走樣,與改革初衷漸行漸遠(yuǎn)。表面上看起來(lái),似乎是下面有抵觸不執(zhí)行,但在做頂層設(shè)計(jì)時(shí)如果沒(méi)有考慮到這種抵觸與不執(zhí)行并拿出相應(yīng)的解決辦法,那么,這就不能算是一種好的頂層設(shè)計(jì)了。畢竟,執(zhí)行的決心終歸還是取決于頂層設(shè)計(jì)的。所以,政府收支分類(lèi)改革的目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn),表面上看起來(lái)是由于這樣那樣的原因在執(zhí)行中出了問(wèn)題,但本質(zhì)上還是當(dāng)初做頂層設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有考慮周全。

    因此,筆者有必要反思改革的初衷,思考一下當(dāng)初搞政府收支分類(lèi)改革是為了解決什么問(wèn)題,這些問(wèn)題是不是沒(méi)有新的收支分類(lèi)體系就解決不了、有了就一定能夠解決。當(dāng)筆者沿著這個(gè)思路往下思考時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn),政府收支分類(lèi)只不過(guò)是財(cái)政管理工作中的一種基礎(chǔ)性技術(shù)手段,提高財(cái)政透明、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo),只依靠改一下收支分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)注定是無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)的,必須依賴(lài)其他諸如部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等財(cái)政管理手段,政府收支分類(lèi)改革的效果才能得以體現(xiàn)。

    提高財(cái)政透明、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)在沒(méi)有政府收支分類(lèi)改革的時(shí)候同樣存在,有了收支分類(lèi)改革后只不過(guò)是為完成這些任務(wù)提供了一個(gè)更好的平臺(tái)而已。因此,發(fā)揮政府收支分類(lèi)促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管的效應(yīng),實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政透明、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的改革目標(biāo),已不僅僅是政府收支分類(lèi)本身的頂層設(shè)計(jì),而是財(cái)政信息公開(kāi)到什么程度、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)揭示到哪般水平、財(cái)政監(jiān)督加強(qiáng)到何種地步的執(zhí)行決心了。

    黨的十八大報(bào)告中明確指出,要“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)和加強(qiáng)民主監(jiān)督,”并“堅(jiān)定這樣的道路自信、理論自信、制度自信”。因此,在財(cái)政信息完全公開(kāi)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)充分揭示和財(cái)政監(jiān)督不斷加強(qiáng)等方面,筆者應(yīng)該完全有而且必須有這種決心與自信。只要有這種決心與自信,政府收支分類(lèi)改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)才能真正被充分地發(fā)揮出來(lái),政府收支分類(lèi)改革的目標(biāo)才能逐步得到實(shí)現(xiàn)。

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