公眾全程參與 科技動態(tài)監(jiān)測——澳大利亞土地復墾的經驗與啟示

□羅明 王軍

澳大利亞作為礦業(yè)大國，始終堅持“開采與保護并舉、損毀與復墾并重”的原則，一直重視土地復墾的制度建設和科技研究，取得了令世界矚目的成果，對我國土地復墾工作的開展具有重要借鑒意義。

法律法規(guī)和組織機構健全

上世紀70年代以來，澳大利亞頒布或修訂的有關礦產和土地方面的法律中，都強化了土地復墾方面的內容。與土地復墾有關的法律主要包括《采礦法（1974）》、《原住民土地權法》、《環(huán)境保護法》和《環(huán)境和生物多樣性保護法（1999）》等。澳大利亞政府規(guī)定，任何經濟活動必須遵守國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，復墾應貫穿于礦業(yè)項目規(guī)劃、實施和閉礦的全過程。

隨后，礦產和能源委員會于2000年共同提出了閉礦戰(zhàn)略框架，包括了土地復墾的五大原則。各級政府特別是州政府的主管部門以及礦方的有關部門，根據國家的土地復墾法律，制定一系列詳細的具體操作的政策法規(guī)。聯(lián)邦、州和地方政府將礦山復墾列入政府重要議事日程，日常的土地復墾管理工作由資源開采主管部門負責，而礦山的土地復墾主要由環(huán)保部門負責。土地復墾自上而下專門的組織管理機構共同使土地復墾貫穿于采礦的全過程，將礦業(yè)生產對環(huán)境的影響降到最低程度。

采取綜合目標控制和方案管理

澳大利亞政府對土地復墾管理首先體現(xiàn)在土地復墾目標、標準的指導以及復墾方案的編制上。政府充分尊重土地所有者、社區(qū)和地方政府的利益訴求，在綜合考慮復墾區(qū)域內的環(huán)境價值、原土地所有者的利用情況以及相鄰土地利用方式的基礎上，確定區(qū)域土地復墾總體目標，以減少社會成本和社會風險。澳大利亞政府沒有規(guī)定具體的復墾標準，但環(huán)境保護局會編制土地復墾規(guī)程，以規(guī)范土地復墾管理。同時，政府要求礦山開采或開發(fā)前必須進行環(huán)境影響評價，編制詳盡的復墾方案。通常，礦業(yè)公司在取得采礦許可證前，需要耗時一年多花費巨資對礦區(qū)范圍內的土地利用、人文、地理等多方面進行調查研究，嚴密論證方案的可行性和科學性，為企業(yè)落實土地復墾責任、實施復墾項目提供充分的依據。

全面過程監(jiān)控和責任追究

澳大利亞政府加強土地復墾的過程管理和監(jiān)控，督促礦業(yè)公司落實復墾責任。

一是加強土地復墾年度計劃管理、實施動態(tài)監(jiān)控。政府要求礦業(yè)公司開采前必須根據開采方案和復墾方案制訂切實可行的年度開采計劃和土地復墾計劃；在開采過程中，嚴格按照土地復墾年度計劃進行復墾，同時對土地復墾實施情況進行動態(tài)跟蹤和監(jiān)測，并向環(huán)保局提交年度土地復墾進展報告，提供明確的監(jiān)測數(shù)據和結果，根據監(jiān)測結果不斷修正復墾方案提出的復墾具體目標、標準、指數(shù)及相關技術參數(shù)。

二是實行土地復墾保證金制度。政府收取一定數(shù)量的土地復墾押金，礦山企業(yè)在采礦結束后或者開采時進行復墾，待復墾合格后，押金全額退還。同時，基于鼓勵和推廣的目的，對復墾工作做得好的企業(yè)，保證金繳納比率可調低，最少的只需繳納25%的保證金，否則，調高其比例。保證金繳納面積為每年擴大開采的面積，并將已復墾面積按比例抵消破壞的土地面積以作為獎勵。

澳大利亞的礦業(yè)公司開礦前，要依法編制礦山環(huán)境保護和閉礦規(guī)劃，申請環(huán)境許可證。取得許可證意味著企業(yè)接受了環(huán)境保護和土地復墾的“終身責任”，這種責任期限可能延續(xù)到采礦閉坑后的幾十年，甚至更長。隨著礦業(yè)權轉移，責任也隨之轉移。

高度重視土地復墾的科研應用

在澳大利亞，不管是政府主管部門還是礦山企業(yè)，都十分重視復墾的科學研究和成果應用。澳大利亞有很多專門從事土地復墾的機構，例如澳大利亞科工聯(lián)邦土地復墾工程中心、柯廷技術大學瑪格研究中心以及昆士蘭大學礦山土地復墾中心等。這些研究機構與企業(yè)密切合作，一方面，礦山企業(yè)為科研機構提供了有效的科研資金，一個中等規(guī)模的礦山每年支付的科研經費達數(shù)百萬澳元；另一方面研究機構幫助礦山企業(yè)解決復墾現(xiàn)場亟待解決的問題，協(xié)助企業(yè)開展土地復墾監(jiān)測工作。這樣，研究更具有針對性，研究成果在復墾實踐中能快速應用，成效明顯，第三方的土地復墾效果監(jiān)測更為可信。礦業(yè)公司根據監(jiān)測結果不斷修正復墾方案中提出的復墾目標、標準、指標和相關參數(shù)等；環(huán)境保護局則根據監(jiān)測結果判斷復墾是朝好的方向還是不良方向發(fā)展，以此作為授權礦業(yè)公司開展土地復墾工作和繳納保證金的重要依據。

土地復墾全程注重公眾參與

澳大利亞政府將礦業(yè)公司與土地權益人的公眾參與作為頒發(fā)采礦權證的一個必要條件，土地權益的相關方和礦業(yè)公司共同決定復墾土地的利用方向、復墾土地標準，政府或土地權利人對復墾后土地的用途具有優(yōu)先決定權；在采礦和復墾過程中，政府要根據公眾意見和評價調整礦業(yè)公司繳納抵押金的比例；在政府收回環(huán)境許可證時，也要充分考慮公眾意愿。土地復墾的全程都在公眾的監(jiān)督之下，礦業(yè)公司隨時可能因為土地復墾和環(huán)境保護等方面問題遭到公眾起訴及政府處罰，這有效保障了土地復墾的質量成果。

對我國的啟示

我國在2011年3月頒布了《土地復墾條例》，但當時與其相配套的基礎調查、技術研發(fā)、檢查驗收和激勵措施等一系列規(guī)章制度尚未制定，影響了土地復墾工作的全面深入開展。

2012年12月，土地復墾的基本管理制度逐步建立，國土資源部發(fā)布了《土地復墾條例實施辦法》，并自2013年3月1日起施行。該《辦法》要求縣級以上國土資源主管部門明確專門機構并配備專職人員負責土地復墾監(jiān)督管理工作，縣級以上國土資源主管部門應當建立土地復墾信息管理系統(tǒng)，利用國土資源綜合監(jiān)管平臺，對土地復墾情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時收集、匯總、分析和發(fā)布本行政區(qū)域內土地損毀、土地復墾等數(shù)據信息。同時強調沒有編制土地復墾方案或編制不符合要求的，不得通過建設用地審查，不得批準采礦權許可證或采礦權許可證的延續(xù)、變更、注銷申請。

與澳大利亞相比，我國土地復墾工作起步較晚，復墾理念、技術、方法等比較落后。由于我國區(qū)域面積大、礦物品種多、地形地貌復雜等自然狀況，且土地復墾具有涉及學科多、難度大、類型多的特點，更需要加強土地復墾科技研究和復墾研究機構建設，培養(yǎng)土地復墾的人才隊伍。為此，建議進一步加大與土地復墾發(fā)達的澳大利亞、美國等國家的交流與合作，學習國外的先進理念、技術措施和經驗做法。

同時，鼓勵高校科研機構協(xié)同攻關，注重土地復墾融合礦產學、地質學、生態(tài)學、土壤學、經濟學等交叉學科研究，推動土地損毀預測和復墾關鍵技術研發(fā)，強化土地復墾基礎理論與技術方法的創(chuàng)新與應用研究。加大與礦山企業(yè)的合作力度，在礦糧復合區(qū)、重點復墾區(qū)、重要生態(tài)脆弱區(qū)等共同建設土地復墾野外科研基地，以基地建設和人才培養(yǎng)帶動科技創(chuàng)新，開展土地復墾的技術示范和應用推廣，為土地復墾的全面深入和健康發(fā)展打下良好的基礎。

公眾參與能使復墾內容客觀地反映項目區(qū)經濟發(fā)展的需求,體現(xiàn)各個利益相關者的用地需求和權益訴求。但是，在我國目前進行的土地復墾過程中,雖有一定程度的公眾參與，但參與方法局限于會議討論和社會調查，參與對象多是相關行業(yè)的專家學者，與土地復墾有直接利益關系的農民卻較少參與。而且，我國公眾參與組織及平臺的缺乏，也使得全面、全程的公眾參與土地復墾的作用十分有限，難以有效保障社會公眾的切實權益。

為此，筆者建議研究制定《土地復墾公眾參與手冊》，明確利益相關者、生產建設單位、政府和有關部門等的權利和義務，提出公眾參與的范圍、程序、時間和期限等，建立土地復墾各環(huán)節(jié)信息的公開、查詢、參與、反饋一體化機制。通過復墾利益相關各方之間的交流討論，保障利益相關者的合法權益和公眾的知情權，防止、化解矛盾和沖突，促進我國土地復墾工作的規(guī)范、和諧發(fā)展。