資產(chǎn)評估法律制度建設(shè)與完善

■中國人民大學(xué)商學(xué)院資產(chǎn)評估專業(yè)碩士中心主任 俞明軒

資產(chǎn)評估法律制度建設(shè)與完善——資產(chǎn)評估法律制度在資產(chǎn)評估健康發(fā)展和資產(chǎn)評估為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供不可或缺的專業(yè)服務(wù)中發(fā)揮了重要作用，資產(chǎn)評估法的出臺，將進(jìn)一步完善中國法律體系，填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的一大關(guān)鍵空白，并將統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門規(guī)章中對資產(chǎn)評估的規(guī)定，維護(hù)法制統(tǒng)一。

一、引言

資產(chǎn)評估法律制度的建立和健全，既是資產(chǎn)評估行業(yè)自身健康發(fā)展的客觀需要，也是資產(chǎn)評估行業(yè)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求的客觀需要。

二十年來，中國資產(chǎn)評估法律制度框架已形成。目前，已初步形成了一套以國務(wù)院頒布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》和《公司法》、《證券法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中相關(guān)條款為總體要求，以財(cái)政部等政府主管部門頒布的資產(chǎn)評估部門規(guī)章為主體，以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和政府部門頒布的相關(guān)法律、司法解釋和規(guī)范性文件為支撐的資產(chǎn)評估法律制度體系①這里所述的資產(chǎn)評估法律制度體系未包括中國資產(chǎn)評估協(xié)會制定的管理規(guī)范和評估準(zhǔn)則，協(xié)會制定的自律管理規(guī)定和辦法是資產(chǎn)評估制度的重要組成內(nèi)容，對完善資產(chǎn)評估法律制度體系發(fā)揮了重要作用。。

資產(chǎn)評估法律制度在資產(chǎn)評估健康發(fā)展和資產(chǎn)評估為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供不可或缺的專業(yè)服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。中國資產(chǎn)評估法律制度為資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用，同時(shí)還為評估師和評估機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了法定評估業(yè)務(wù)，為資產(chǎn)評估市場的活躍和繁榮提供了必不可少的外部法律環(huán)境。對資產(chǎn)評估行業(yè)提高服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)各類主體和服務(wù)于不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域需求的能力起到了保障和促進(jìn)作用。

二、中國資產(chǎn)評估法律制度的歷史演進(jìn)

在已經(jīng)形成的中國資產(chǎn)評估法律制度體系中，屬于總體要求層級的有，《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（第91號國務(wù)院令），《公司法》、《證券法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律中的相關(guān)條款；屬于主體內(nèi)容層級的有，《資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)審批和監(jiān)督管理辦法》（第64號財(cái)政部令），《國有資產(chǎn)評估管理若干問題的規(guī)定》（第14號財(cái)政部令），《國有資產(chǎn)評估違法行為處罰辦法》（第15號財(cái)政部令），《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（第12號國資委令）等部門規(guī)章；屬于支撐內(nèi)容層級的有，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部<關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范評估行業(yè)管理意見>的通知》（國辦發(fā)[2003]101號），《關(guān)于從事證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)有關(guān)管理問題的通知》（財(cái)企[2008]81號），《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（財(cái)文資[2012]15號），《資產(chǎn)評估收費(fèi)管理辦法》（發(fā)改委[2009]2914號）,《關(guān)于推動評估機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)做優(yōu)的指導(dǎo)意見》（財(cái)企[2009]453號）等規(guī)范性文件。

中國資產(chǎn)評估法律制度體系建設(shè)已歷經(jīng)二十年，其中有三個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，形成四個發(fā)展階段。三個節(jié)點(diǎn)分別是1991年頒布國務(wù)院91號令《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范評估行業(yè)管理意見的通知（國辦發(fā)[2003]101號），2012年全國人大常委會第一次審議《中華人民共和國資產(chǎn)評估法（草案）》。形成的四個階段是（1）萌芽準(zhǔn)備階段。20世紀(jì)80年代中后期，中外合資、合作經(jīng)濟(jì)行為中國有資產(chǎn)流失，為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，亟待國有資產(chǎn)評估制度的建立；（2）開始建立階段。1991年11月16日，國務(wù)院91號令《國有資產(chǎn)評估管理辦法》發(fā)布，標(biāo)志著資產(chǎn)評估行業(yè)進(jìn)入法制規(guī)范階段，之后一系列相關(guān)法律法規(guī)相繼出臺，中國資產(chǎn)評估法律體系開始建立；（3）治理整合階段。2003年12月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范評估行業(yè)管理意見的通知（國辦發(fā)〔2003〕101號），標(biāo)志著在國家層面意識到需要對評估行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、全面整合和系統(tǒng)治理；（4）規(guī)范健全階段。2012年2月28日，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法（草案）》經(jīng)全國人大常委會第一次審議，開始向全社會征集建議意見，資產(chǎn)評估法律體系開始進(jìn)入規(guī)范健全階段。

國務(wù)院91號令的頒布，是中國資產(chǎn)評估法律制度史上的一件重大里程碑事件。91號令是中國經(jīng)濟(jì)改革催生的，充分說明國家對資產(chǎn)評估的重視和資產(chǎn)評估在改革開放中的重要程度。該法令的頒布，為資產(chǎn)評估的正常發(fā)展起到了關(guān)鍵性的保駕護(hù)航作用。在91號令中確立了法定評估制度、選擇性評估制度、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資格許可制度、資產(chǎn)評估有償服務(wù)制度、資產(chǎn)評估立項(xiàng)確認(rèn)審批制度、執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度、資產(chǎn)評估處罰制度七項(xiàng)國家制度。這些制度中，除了資產(chǎn)評估立項(xiàng)確認(rèn)審批制度日后被核準(zhǔn)備案抽查制度取代②2001年12月31日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于改革國有資產(chǎn)評估行政管理方式加強(qiáng)資產(chǎn)評估監(jiān)督管理工作意見》的通知（國辦發(fā)[2001]102號），明確要求財(cái)政部要盡快制定相關(guān)配套措施，建立評估項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案、抽查制度。，其他制度在今天依然充滿活力③資產(chǎn)評估立項(xiàng)確認(rèn)審批制度在當(dāng)時(shí)體現(xiàn)了歷史的必然，發(fā)揮了重要的不可替代的作用。。91號令中確立的法律制度，為中國資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、注冊資產(chǎn)評估師、資產(chǎn)評估行業(yè)的誕生和發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障，為中國資產(chǎn)評估走市場化有償服務(wù)道路指明了方向，為資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)由誰承擔(dān)問題掃清了法律障礙，避免了在資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)承擔(dān)主體方面的無謂的并且極有可能是相當(dāng)激烈的爭吵。同時(shí)，還說明，中國資產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則建設(shè)是國家法規(guī)要求，而不僅僅是行業(yè)主管部門的部門意志，為中國資產(chǎn)評估準(zhǔn)則體系的建立健全和在全社會的推廣應(yīng)用埋下了伏筆，打下了法律基礎(chǔ)。

國務(wù)院辦公廳101號文的發(fā)布，是在國家層面意識到需要對在政府推動和市場拉動中半自發(fā)發(fā)展起來的充滿部門分割印記的評估行業(yè)進(jìn)行全面清理整頓和統(tǒng)一規(guī)劃管理。101號文中有一句經(jīng)典的表述，評估中介服務(wù)作為特殊的新興服務(wù)行業(yè)，當(dāng)時(shí)存在的問題之一是“相關(guān)法律法規(guī)不健全，對各類專業(yè)評估管理缺乏統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)”。這句神來之筆體現(xiàn)了三個層次的意思：第一，各類評估同屬一個行業(yè)，而不是各自自成行業(yè)；第二，盡管評估是一個統(tǒng)一的行業(yè)，但可以分成各類專業(yè)④可以理解和表述為評估是同一個行業(yè)，個性化專業(yè)。，專業(yè)性是評估理論的靈魂，統(tǒng)一性是評估管理的綱領(lǐng)；第三，盡管評估是分專業(yè)的，但并不說明不需要統(tǒng)一管理，沒有萬能的評估師，但可以有多能的評估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一各類專業(yè)評估管理的法律基礎(chǔ)是走市場化道路保障公平競爭的內(nèi)在要求。這一表述在今天看來依然入木三分且任重道遠(yuǎn)。

資產(chǎn)評估法草案在中國資產(chǎn)評估史上具有劃時(shí)代的意義，已經(jīng)產(chǎn)生驚天動地的現(xiàn)象。對資產(chǎn)評估法草案的全民關(guān)注和激烈爭論說明了在評估行業(yè)中的部門利益和團(tuán)體利益的沖突急需法律調(diào)和，在評估實(shí)踐中長期積累的矛盾和分歧需要通過法律方式定爭止紛。更說明將資產(chǎn)評估法列入國家立法計(jì)劃并推動實(shí)施的智慧、魄力和勇氣。

三、資產(chǎn)評估法律制度的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

國外評估法律制度因各國國情不同而異，評估大國也是評估起源較早的美國、英國和俄羅斯的評估法律制度各具特色，順應(yīng)了各自國家的經(jīng)濟(jì)體制要求，對中國資產(chǎn)評估法律制度的建設(shè)也具有借鑒意義。

（一）美國評估行業(yè)的法律制度

美國的評估業(yè)已經(jīng)有一百多年的歷史，現(xiàn)在資產(chǎn)評估行業(yè)已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)生活的各個層面，評估標(biāo)的包括了企業(yè)價(jià)值、無形資產(chǎn)、不動產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備、珠寶首飾、金融工具等各種類型的資產(chǎn)。美國的評估業(yè)初期發(fā)展的管理體制主要是自律性管理。1989年，美國國會通過《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)原和強(qiáng)制執(zhí)行法令》，其中的第十一章《資產(chǎn)價(jià)值評估改革》（以下簡稱《改革法》）是美國有關(guān)評估行業(yè)最具代表性的法律文件。

可借鑒之處：（1）法律賦予非盈利組織制定全國性評估標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的權(quán)利。美國國會和有關(guān)政府管理部門對涉及聯(lián)邦交易的評估執(zhí)業(yè)行為及評估準(zhǔn)則給予了足夠的重視，通過授權(quán)美國評估促進(jìn)會（AF）制定《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準(zhǔn)則》（USPAP），確立了AF制定全國統(tǒng)一的評估準(zhǔn)則的法律地位。（2）實(shí)行行政監(jiān)管與行業(yè)自律并重的評估行業(yè)管理體制。法令規(guī)定了隸屬于議會的聯(lián)邦金融管理機(jī)構(gòu)對評估標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)限和制定評估標(biāo)準(zhǔn)的程序，州政府對評估師具有一定的監(jiān)管和懲罰權(quán)，行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮自律作用。（3）制定全國統(tǒng)一的評估準(zhǔn)則體系。USPAP涵蓋動產(chǎn)、不動產(chǎn)、企業(yè)價(jià)值等各類資產(chǎn)。2012年版《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準(zhǔn)則》分為三個組成部分，是一部典型的綜合性評估準(zhǔn)則，包含了資產(chǎn)評估行業(yè)的各個專業(yè)領(lǐng)域。

（二）英國評估行業(yè)的法律制度

英國資產(chǎn)評估行業(yè)是行業(yè)自律型的管理模式。英國的《公司上市章程》、《城市管理法》、《保險(xiǎn)條例》、《租賃統(tǒng)一法令修正案（1967）》等法律都已對相應(yīng)的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)提出了具體的法定要求。政府一般不設(shè)立專門的資產(chǎn)評估政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要由民間職業(yè)團(tuán)體對資產(chǎn)評估行業(yè)進(jìn)行自律監(jiān)管。評估行業(yè)協(xié)會具有比較健全的自我管理機(jī)構(gòu)。英國的傳統(tǒng)評估業(yè)發(fā)達(dá)，長期以來主要涉及不動產(chǎn)評估領(lǐng)域，受國際評估業(yè)向不動產(chǎn)以外領(lǐng)域發(fā)展的影響，英國評估業(yè)近年來也致力于多方面綜合發(fā)展。

英國皇家特許測量師學(xué)會（RICS）長期致力于不動產(chǎn)評估領(lǐng)域的管理和研究。但是，近年來，測量師在評估領(lǐng)域所涉及的對象不再局限于單一的不動產(chǎn)，而是涉及到古董、藝術(shù)品、城市土地、農(nóng)村土地、林地、廠房、機(jī)器設(shè)備、企業(yè)價(jià)值等。這種擴(kuò)大化的變革對于英國及英聯(lián)邦地區(qū)乃至全球評估行業(yè)都會產(chǎn)生深刻的影響⑤俞明軒，《英國評估行業(yè)自律管理體制的變化及其借鑒作用》，《中國資產(chǎn)評估》，2003年第5期.。 作為老牌的不動產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會，RICS也開始重視無形資產(chǎn)、企業(yè)價(jià)值等不動產(chǎn)以外的評估領(lǐng)域，目前正在重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)價(jià)值、無形資產(chǎn)和文化藝術(shù)品及古董評估三個領(lǐng)域的研究和市場拓展⑥中國資產(chǎn)評估協(xié)會，《英國皇家特許測量師學(xué)會拜訪中評協(xié)》，2012年.。2013年1月，RICS發(fā)布了企業(yè)價(jià)值評估指南，旨在為評估企業(yè)價(jià)值做出良好的專業(yè)建議。

2000年以前，英國的評估中介行業(yè)主要有三個行業(yè)自律組織，即英國皇家特許測量師學(xué)會（RICS）、估價(jià)師與拍賣師聯(lián)合會（ISVA）和稅收評估協(xié)會（IRRV），其中RICS占絕對主導(dǎo)地位。2000年，RICS與ISVA聯(lián)合，成為英國規(guī)模最大、最具權(quán)威性的行業(yè)自律組織。紅皮書則由RICS和IRRV共同發(fā)布。

可借鑒之處：（1）評估行業(yè)法律制度設(shè)計(jì)中，管理體制應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，向側(cè)重于行業(yè)自律管理方向發(fā)展，能夠由市場和自律組織勝任的，政府應(yīng)退出直接管理。（2）各專業(yè)評估協(xié)會應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，謀求統(tǒng)一的合作共贏平臺。在英國，不同的評估協(xié)會通過合并形成合力，打造國際品牌，創(chuàng)造國際影響。在RICS內(nèi)部，不僅像不動產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備、企業(yè)價(jià)值、藝術(shù)品等不同專業(yè)的評估小組能夠共存一體，就是像樓宇發(fā)展、建筑規(guī)劃、工料測量、設(shè)施管理等專業(yè)特點(diǎn)相差較大的專業(yè)小組也能共生于RICS這個統(tǒng)一的自律管理團(tuán)體中，值得深思和反省。（3）評估對象向多元化方向發(fā)展。RICS作為世界老牌的評估專業(yè)團(tuán)體，對不動產(chǎn)評估情有獨(dú)鐘一個多世紀(jì)，但現(xiàn)在仍然邁開創(chuàng)新的步伐，順應(yīng)國際評估界的發(fā)展潮流，向多元化、綜合化方向發(fā)展，不再固守已有的營盤。中國的資產(chǎn)評估法律制度設(shè)計(jì)也不應(yīng)固步自封，應(yīng)促進(jìn)各專業(yè)評估團(tuán)體拆除藩籬，走向共和。

（三）俄羅斯評估行業(yè)的法律制度

1998年7月，由俄羅斯國家杜馬通過，俄羅斯聯(lián)邦委員會批準(zhǔn)，葉利欽總統(tǒng)簽署的《俄羅斯聯(lián)邦資產(chǎn)評估法》正式生效。《俄羅斯聯(lián)邦資產(chǎn)評估法》先后進(jìn)行了多次修訂，最新版本于 2010 年修訂，由總統(tǒng)德米特里·梅德韋杰夫簽署生效。

《俄羅斯聯(lián)邦評估法》共分五章，該法規(guī)定了對評估行為進(jìn)行管理的法律基礎(chǔ)，確定了評估對象的范圍，說明了評估師的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、評估機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，對評估自律組織和行政管理也進(jìn)行了規(guī)范。

《俄羅斯聯(lián)邦評估法》中，所涉及的評估對象多樣，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、企業(yè)價(jià)值和無形資產(chǎn)等，對各類資產(chǎn)的評估進(jìn)行統(tǒng)一管理。該法規(guī)定了評估行業(yè)由法律授權(quán)的政府行政機(jī)構(gòu)攜同行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的自律組織進(jìn)行監(jiān)督管理。還規(guī)定了評估師與評估機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，對評估師獨(dú)立性的法定要求，評估師職業(yè)培訓(xùn)的相關(guān)規(guī)定，評估師強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度等。為了保證公共利益，形成開展評估活動的統(tǒng)一途徑，規(guī)定評估師自律組織形成國家活動委員會，國家評估活動委員會組織評估考試。

可借鑒之處：（1）頒布評估行業(yè)統(tǒng)一的評估法；（2）在評估法中明確政府監(jiān)管部門及評估師與評估機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)；（3）促進(jìn)不同專業(yè)的評估組織形成統(tǒng)一的活動平臺。

四、完善中國資產(chǎn)評估法律制度的對策

目前，中國資產(chǎn)評估行業(yè)仍然處于建章立制之期，法律制度還需要進(jìn)一步完善和統(tǒng)一。各個不同層級的評估法律制度需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和完善，資產(chǎn)評估法的早日出臺對于完善資產(chǎn)評估法律制度具有舉足輕重的作用。

（一）完善資產(chǎn)評估行業(yè)管理制度

我國資產(chǎn)評估行業(yè)行政管理體制的構(gòu)建必須立足我國資產(chǎn)評估行業(yè)行政管理的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒國際評估行業(yè)發(fā)展中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和前進(jìn)的方向，確立高效有序的評估行業(yè)行政管理體制，徹底摒棄部門利益，立足全行業(yè)，統(tǒng)籌各專業(yè)，面向全市場，服務(wù)全社會。未來理想情況下資產(chǎn)評估行業(yè)應(yīng)由一個政府主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理（該部門的管理職能是通過法律授權(quán)而不是部門爭權(quán)和攬權(quán)），根據(jù)我國當(dāng)前評估行業(yè)行政管理現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一管理模式阻力巨大，需要相當(dāng)大的改革勇氣和高超的創(chuàng)新智慧。退而求其次的辦法是，建立各方面都能夠接受的“統(tǒng)分結(jié)合”的行政管理體制，由國務(wù)院建立資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展；國務(wù)院財(cái)政主管部門會同相關(guān)行政主管部門組織實(shí)施資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在建立多部門參與的聯(lián)合管理基礎(chǔ)上，法律授權(quán)并監(jiān)督資產(chǎn)評估行業(yè)行政管理的部門開展工作。

資產(chǎn)評估行政管理與自律管理的關(guān)系如同經(jīng)濟(jì)體制改革中政府和市場關(guān)系的一個縮影，處理好資產(chǎn)評估行政管理與自律管理的關(guān)系是完善資產(chǎn)評估管理體制的核心問題。根據(jù)中央提出的“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”和“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的要求，應(yīng)該進(jìn)一步理順資產(chǎn)評估行政管理與自律管理的關(guān)系，厘清政府監(jiān)管和行業(yè)自律管理的職能，在深化行政審批制度改革，逐步減少資質(zhì)資格許可事項(xiàng)的大背景下，更好地發(fā)揮評估行業(yè)自律組織在管理社會事務(wù)中的作用，強(qiáng)化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。十八大以及新一屆人大和政府提出的上述新思想、新理念，指明了政府與市場、政府與社會的改革方向，也為進(jìn)一步理順政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系提供了依據(jù)。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，資產(chǎn)評估行業(yè)的未來管理模式應(yīng)以行業(yè)自律管理為主。根據(jù)國家倡導(dǎo)的政社分開、簡政放權(quán)的改革精神，政府職能應(yīng)重在宏觀監(jiān)管，如制定評估行業(yè)基本制度和違規(guī)監(jiān)管辦法，建立評估信息共享機(jī)制，規(guī)范和治理評估執(zhí)業(yè)環(huán)境，監(jiān)督行業(yè)協(xié)會自律管理等。行業(yè)協(xié)會職能應(yīng)重在強(qiáng)化自律管理，如制定行業(yè)自律管理規(guī)范和評估準(zhǔn)則，開展評估人員的考試、注冊、培訓(xùn)工作，負(fù)責(zé)評估機(jī)構(gòu)日常管理，進(jìn)行評估執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，維護(hù)會員合法權(quán)益等。由此，隨著深化行政審批制度改革，行政管理部門應(yīng)進(jìn)一步向評估行業(yè)自律組織放權(quán)，實(shí)現(xiàn)由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化評估行業(yè)自律管理功能，將目前由政府行使的部分行業(yè)協(xié)會管理職能逐步交還行業(yè)協(xié)會行使，比如，評估師考試管理、評估機(jī)構(gòu)管理等。

在資產(chǎn)評估立法中，應(yīng)促進(jìn)評估行業(yè)自律組織之間的溝通與融合，明確評估行業(yè)自律組織的功能和法律地位。通過法律授權(quán)，評估行業(yè)自律組織依法組織評估師的考試、注冊、繼續(xù)教育、懲戒與表彰等工作。

（二）完善資產(chǎn)評估專業(yè)分類制度

行政壁壘的設(shè)置會造成不同專業(yè)的評估師和評估機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)時(shí)出現(xiàn)業(yè)務(wù)和利益沖突問題。合理借鑒國際上通用的專業(yè)分類方式，充分考慮我國現(xiàn)實(shí)需要和未來發(fā)展趨勢，應(yīng)科學(xué)劃分資產(chǎn)評估專業(yè)類別。參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，可采用“一個行業(yè)、多種專業(yè)”的資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展模式及法律制度。在理想模式專業(yè)分類情況下，設(shè)立資產(chǎn)評估師一種執(zhí)業(yè)資格，資產(chǎn)評估師的專業(yè)設(shè)置根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，可以包括：不動產(chǎn)評估師、機(jī)器設(shè)備評估師、無形資產(chǎn)評估師、企業(yè)價(jià)值評估師、森林資源評估師、珠寶首飾評估師、礦業(yè)權(quán)評估師等。次優(yōu)模式專業(yè)分類是考慮我國評估行業(yè)的發(fā)展歷史和現(xiàn)實(shí)矛盾，在達(dá)不到理想模式的情況下退而求其次的選擇，既是妥協(xié)的產(chǎn)物，又盡可能照顧各方利益的產(chǎn)物。自2003年我國設(shè)置六大類評估專業(yè)資格以來，特別是隨著房地產(chǎn)估價(jià)師和土地估價(jià)師專業(yè)的人員隊(duì)伍不斷壯大，若想短時(shí)間內(nèi)改變其現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)評估行業(yè)專業(yè)資格大融合具有較大難度。因此在次優(yōu)模式的專業(yè)分類情況下，采取“一業(yè)多會”形式，保留已存在的房地產(chǎn)估價(jià)師、土地估價(jià)師以及礦業(yè)權(quán)估價(jià)師資格，各類評估從業(yè)人員統(tǒng)稱為評估師，分專業(yè)執(zhí)業(yè)，包括資產(chǎn)評估師、不動產(chǎn)估價(jià)師、礦業(yè)權(quán)評估師三大類評估專業(yè)。其中，資產(chǎn)評估師專業(yè)再進(jìn)行亞專業(yè)分類，劃分為機(jī)器設(shè)備評估師、無形資產(chǎn)評估師、企業(yè)價(jià)值評估師、森林資源評估師、珠寶首飾評估師等幾類。通過考試一人可以獲得多種專業(yè)資格。

（三）完善資產(chǎn)評估師考試注冊制度

國家應(yīng)實(shí)行注冊資產(chǎn)評估師資格全國統(tǒng)一考試制度。我國注冊會計(jì)師法第七條規(guī)定，“國家實(shí)行注冊會計(jì)師全國統(tǒng)一考試制度。注冊會計(jì)師全國統(tǒng)一考試辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門制定，由中國注冊會計(jì)師協(xié)會組織實(shí)施。”參照該法律條款，注冊資產(chǎn)評估師的考試管理辦法可由資產(chǎn)評估行業(yè)行政主管部門通過部門規(guī)章的形式制定，授權(quán)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)組織實(shí)施具體考試工作，包括考試時(shí)間安排、考試地點(diǎn)、考試科目和命題、監(jiān)考工作和成績公布等。

國家應(yīng)實(shí)行資產(chǎn)評估人員注冊管理制度。依法規(guī)定資產(chǎn)評估師未經(jīng)執(zhí)業(yè)注冊，不得以注冊評估師名義執(zhí)業(yè)。確定注冊評估師的注冊條件和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“持有注冊評估師資格考試成績合格證書，具有兩年以上在評估機(jī)構(gòu)相應(yīng)評估專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的，可以向資產(chǎn)評估行業(yè)自律組織申請執(zhí)業(yè)注冊。”

法律應(yīng)對評估師后續(xù)教育管理制度作出規(guī)定。法律授權(quán)評估行業(yè)自律組織制定《注冊資產(chǎn)評估師后續(xù)教育管理辦法》，規(guī)定注冊資產(chǎn)評估師后續(xù)教育的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容以及培訓(xùn)方式。同時(shí)，應(yīng)作出具體規(guī)定，未滿足后續(xù)教育要求的，相關(guān)部門應(yīng)吊銷評估師執(zhí)業(yè)資格。

（四）完善資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理制度

設(shè)立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的前置條件可以進(jìn)一步簡化，但是必要的前置條件還是需要的。資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的設(shè)立條件應(yīng)由法律規(guī)定，具體管理辦法可由行業(yè)行政主管部門依法制定。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)取消資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)行政審批，簡政放權(quán)，重師輕所。由此，取消資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)行政審批是完善資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理制度的發(fā)展方向。但是，我國《證券法》第一百六十九條規(guī)定，“投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問機(jī)構(gòu)、資信評級機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)主管部門批準(zhǔn)”。因此，目前資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的設(shè)立可實(shí)行差別化的管理制度。從事證券業(yè)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)保留行政審批，從事非證券業(yè)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)取消行政審批，實(shí)行協(xié)會自律備案制度。

在資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)設(shè)立管理中，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，其發(fā)起人應(yīng)先取得行業(yè)協(xié)會出具的機(jī)構(gòu)股東（合伙人）具備相應(yīng)資質(zhì)條件的證明，再到工商行政管理部門辦理登記。評估行業(yè)是智力型行業(yè)，是以價(jià)值判斷提供專業(yè)智力服務(wù)的，評估師是否具備專業(yè)勝任能力和職業(yè)資格、擬設(shè)立的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，是客觀公正開展評估活動的前提和基礎(chǔ)。行業(yè)協(xié)會是評估師的協(xié)會，對評估師的情況最了解、最熟悉。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，由行業(yè)協(xié)會先出具相應(yīng)證明，對于把關(guān)評估機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。如果工商行政管理部門在評估機(jī)構(gòu)設(shè)立登記時(shí)，只做形式審查，不做實(shí)質(zhì)審查，那么評估機(jī)構(gòu)設(shè)立后，因評估機(jī)構(gòu)能力不足或評估師不符合條件，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)質(zhì)量出現(xiàn)了問題，所產(chǎn)生的責(zé)任就會都落到工商部門，估計(jì)工商管理部門承擔(dān)不了也不應(yīng)該不愿意承擔(dān)這些責(zé)任。

（五）完善資產(chǎn)評估報(bào)告使用制度

未來的資產(chǎn)評估法應(yīng)明確資產(chǎn)評估報(bào)告使用制度，規(guī)定委托人應(yīng)當(dāng)合法使用資產(chǎn)評估報(bào)告。委托人必須按照委托合同約定和法律規(guī)定使用評估報(bào)告，出現(xiàn)違法使用行為時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。制定對資產(chǎn)評估報(bào)告使用的監(jiān)督制度，以及出現(xiàn)違規(guī)使用評估報(bào)告行為時(shí)采取的懲罰辦法和措施。法律應(yīng)明確評估委托人相關(guān)的義務(wù)和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)評估委托人應(yīng)盡的職責(zé)。委托人有義務(wù)向資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)提供評估服務(wù)所需的相關(guān)文件資料，委托人應(yīng)當(dāng)對所提供的法律權(quán)屬證明、財(cái)務(wù)會計(jì)信息和其他有關(guān)資料的真實(shí)性、完整性和合法性負(fù)責(zé)。

同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善法定評估制度。現(xiàn)有涉及法定業(yè)務(wù)的情形有：國有企業(yè)合并、分立、改制，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，以非貨幣財(cái)產(chǎn)對外投資，清算等應(yīng)當(dāng)對有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評估；拍賣國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評估并根據(jù)評估結(jié)果確定拍賣標(biāo)的的保留價(jià)；公路收費(fèi)權(quán)出讓的最低成交價(jià)應(yīng)以國有資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估的價(jià)值為依據(jù)確定；在公司設(shè)立時(shí)對作為出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)評估作價(jià)等。法定評估內(nèi)容應(yīng)在現(xiàn)有內(nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況補(bǔ)充涉及國家重大利益或重大公共利益的評估內(nèi)容。建議納入未來法定評估的內(nèi)容增加：（1）企業(yè)上市的IPO價(jià)值評估；（2）上市企業(yè)中的重要資產(chǎn)定期公允價(jià)值的評估；（3）企業(yè)并購重組中的資產(chǎn)評估；（4）必要的稅基評估等內(nèi)容。

五、結(jié)束語

“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！痹谥袊?，會計(jì)領(lǐng)域、律師領(lǐng)域都有了全國性的統(tǒng)一法律規(guī)定，而與之鼎足而立的評估領(lǐng)域，至今還沒有一部全國性的法律。資產(chǎn)評估專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)含量高，在資產(chǎn)價(jià)值判斷中風(fēng)險(xiǎn)因素錯綜復(fù)雜，加上涉及的行業(yè)多，領(lǐng)域廣，與百姓財(cái)產(chǎn)增長息息相關(guān)，與企業(yè)資本運(yùn)作息息相關(guān)，與引導(dǎo)市場預(yù)期息息相關(guān)，與國家資源戰(zhàn)略息息相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)社會中重要的智力型服務(wù)業(yè)。資產(chǎn)評估法的出臺，將進(jìn)一步完善中國法律體系，填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的一大關(guān)鍵空白。同時(shí)，也可以對公司法、證券法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、物權(quán)法等法律中有關(guān)資產(chǎn)評估的法律規(guī)定的實(shí)施起到重要的支撐。還可以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門規(guī)章中對資產(chǎn)評估的規(guī)定，維護(hù)法制統(tǒng)一。

《光影》 王志遠(yuǎn)