淺談牧區(qū)草原征占用管理

文│王葉紅（農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟合作中心）

郭金梅 顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣農(nóng)牧業(yè)委員會）

牧區(qū)豐富的生態(tài)資源，不僅是牧民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和生命線，也是整個草原牧區(qū)賴以生存和永續(xù)發(fā)展的命脈。

草原牧區(qū)由于特殊的地理位置和自然條件，涵蓋了牧區(qū)其特有的生態(tài)環(huán)境和礦藏資源。既是草地生態(tài)區(qū)，也是水源涵養(yǎng)區(qū)，同時又是動植物和礦藏資源繁多的生態(tài)區(qū)。牧區(qū)豐富的生態(tài)資源，不僅是牧民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和生命線，也是整個草原牧區(qū)賴以生存和永續(xù)發(fā)展的命脈。這些資源的存在，對牧區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。特別在水源涵養(yǎng)、改善生態(tài)環(huán)境、保護水土、維護生態(tài)平衡、增加牧民收入等方面都有著十分重要的戰(zhàn)略意義

縱觀牧區(qū)礦山企業(yè)草原征占用管理工作，在縣、鄉(xiāng)、村各自的管理權(quán)限范圍內(nèi)，相關(guān)部門、單位做了大量工作，實現(xiàn)了對草原資源的最大保護，牧民合法權(quán)益的最大維護，重大項目、重大工程經(jīng)營活動的正常順利進行。但是，不可否認(rèn)，礦山企業(yè)草原征占用管理工作仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，其存在的問題不容忽視，其產(chǎn)生的根源值得研究。筆者針對草原征占用管理工作中存在的問題，提出幾點對策和建議。

一、問題分析

1.草原征占用工作缺乏嚴(yán)格的變更登記。草原征用指國家為了興建廠礦、鐵路、公路、港口、水利、國防工程等建設(shè)的需要，依法將集體所有的草原收歸國家使用的一項措施；其行為活動是依據(jù)法定程序、法定渠道和法定權(quán)限審核審批，依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)牧民補償后，將農(nóng)牧民集體所有草原使用權(quán)收歸國有的行政行為，其核心是草原使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。草原征用作為一種行政行為，在法律關(guān)系上具有以下四個特征：一是草原征用法律關(guān)系主體雙方是特定的，征用方只能是國家，被征用方只能是所征草原的所有者，即農(nóng)牧民集體；二是征用草原具有強制性；三是征用草原具有補償性；四是征用草原將發(fā)生草原使用權(quán)轉(zhuǎn)移，草原所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將草原交還給農(nóng)民集體。

但是，牧區(qū)草原征用工作還缺乏嚴(yán)格的變更登記，一是征用方錯位，誤將草原征用方定位為企業(yè)而不是國家；二是誤將草原征用中的草原補償協(xié)議認(rèn)定為企業(yè)與牧民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系，而不是國家征用與被征用的關(guān)系，使國家征用草原具有的強制性無法體現(xiàn)；三是征用草原后，不辦理草原利用和草原承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的變更登記，承包經(jīng)營權(quán)和草原使用權(quán)沒有得到法律調(diào)整。

2.草原征占用管理粗放。承辦工作政出多門，管理渠道紊亂，除草原監(jiān)理部門辦理草原征占用審核手續(xù)，國土部門審批手續(xù)外，個別鄉(xiāng)、村以協(xié)調(diào)或維護牧民利益為由，越權(quán)行事，誤將草原征占用工作的具體協(xié)調(diào)、協(xié)助辦理變?yōu)橹苯愚k理，誤將簽訂完草原補償協(xié)議同等于進行了審核審批手續(xù)。

3.逃避草原管理。個別企業(yè)為了逃避繳納國家規(guī)費和正常草原管理，只持國土部門的采礦證，討好牧民，以所謂的與牧民處理好關(guān)系為由，在企業(yè)入駐后，任意提高草原補償標(biāo)準(zhǔn)，與牧民私下簽訂草原補償協(xié)議，在經(jīng)營活動中，不顧全大局，以息事寧人的態(tài)度隨意答應(yīng)牧民的不合理要求，造成了重大項目、重大工程協(xié)調(diào)難，補償難。

4.草原補償費過低。牧區(qū)草原補償費標(biāo)準(zhǔn)無統(tǒng)一規(guī)定，但是隨著物價指數(shù)的提高，牧民獲得草原補償費的實物購買力確在下降，引起牧民對征用草原工作的不理解、不配合、不支持。

5.探礦、開礦信息不暢。在牧區(qū)草原上探礦、開礦活動長期以來以國土部門管理為主，但草原保護工作根據(jù)法定原則由草原監(jiān)理單位承擔(dān)，因探礦、開礦引發(fā)的草原糾紛由草原監(jiān)理負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理，事實形成了清楚的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不清楚，使矛盾沉淀，難以解決。

6.個別企業(yè)內(nèi)部管理不到位。存在礦山道路不固化，兩側(cè)草原不同程度受到塵土污染；污水隨意排放；以塑料袋為主的生活垃圾不集中收存處理；工程或采礦結(jié)束后，對生活區(qū)的環(huán)境不進行清理等問題，給牧民的生活、生產(chǎn)造成了一定的影響，給畜牧業(yè)發(fā)展埋下了隱患。

二、對策和建議

牧區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮，礦山企業(yè)功不可沒；牧區(qū)民生的改善和保障，礦山企業(yè)的貢獻人人皆知，牧區(qū)今后的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步更離不開礦山企業(yè)的大發(fā)展和工業(yè)企業(yè)的技術(shù)進步。為企業(yè)提供寬松的發(fā)展環(huán)境，既是政府的義務(wù)，也是全社會的責(zé)任，加大對礦山企業(yè)的支持，為礦山企業(yè)提供寬松的發(fā)展環(huán)境，能夠培植地方財源，實現(xiàn)地區(qū)的繁榮，社會的進步，民生的改善。

市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，基本健全的法規(guī)為草原征占用管理工作提供了依據(jù)。2003年修改的《草原法》在草原利用的章節(jié)中對征占用草原和草原補償?shù)葐栴}有了明確的要求； 2006年農(nóng)業(yè)部從征占用草原管理權(quán)限、具體要求和辦理時限等方面出臺了《草原征占用審核審批管理辦法》；2012年10月22日最高人民法院審判委員會第1558次會議討論通過了《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對嚴(yán)肅草原執(zhí)法提出了更高要求。

1.開展企業(yè)征占用草原工作的變更登記。國家提出利用5年時間進行土地確權(quán)發(fā)證登記，此項工作涉及范圍廣，企業(yè)多，時間長，法律、政策實施的要求嚴(yán)。建議從現(xiàn)在起，制定方案，縣國土部門牽頭，組織工信、環(huán)林、農(nóng)牧等部門配合，開展試點，從源頭治理，使牧民的草原承包經(jīng)營權(quán)與企業(yè)的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰。

2.規(guī)范草原征占用管理的行為。遵循行政管理“法不授權(quán)則不行”的原則，一是嚴(yán)格草原管理與土地管理的界線，使草原管理與土地管理既不重疊，又不留縫；二是明確草原征占用管理的權(quán)限、具體要求和辦理時限；三是明確協(xié)調(diào)、協(xié)助與主辦、承辦的關(guān)系，做到工作不越位、不錯位。

3.加大執(zhí)法力度，堅決制止企業(yè)通過不正當(dāng)途徑亂占濫用草原的行為。對牧民與企業(yè)私下簽訂草原補償協(xié)議的行為，一律視為非法占用草原，視情節(jié)予以相應(yīng)處理。

4.適度提高草原補償費標(biāo)準(zhǔn)。在牧區(qū)沒有出臺統(tǒng)一的草原補償費標(biāo)準(zhǔn)前，根據(jù)國家農(nóng)用地分區(qū)域補償費標(biāo)準(zhǔn)，建議國家隨著物價指數(shù)的提高，制訂新的草原補償費標(biāo)準(zhǔn)，使牧民獲得的草原補償費的實物購買力不下降。

5.實現(xiàn)信息共享。地方政府招商引資涉及草原征占用的企業(yè)，在入駐前，要向草原監(jiān)理單位提供有關(guān)信息，草原監(jiān)理單位根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定和牧區(qū)的具體要求，積極穩(wěn)妥的全過程參與協(xié)調(diào)辦理具體手續(xù)和相關(guān)事務(wù)。

6.加強企業(yè)內(nèi)部管理。應(yīng)該定期不定期對企業(yè)的生產(chǎn)、生活環(huán)境保護進行檢查，在對企業(yè)進行環(huán)境保護檢查時，草原監(jiān)理單位應(yīng)該參與。引導(dǎo)企業(yè)搞好礦山道路的固化，降低塵土污染草原的程度；督促企業(yè)對生產(chǎn)、生活污水定點排放處理，對以塑料袋為主的生活垃圾應(yīng)集中收存處理，工程或采礦結(jié)束后，按照人走后只留下腳印的要求，對生產(chǎn)、生活區(qū)的環(huán)境進行徹底清理。

7.加強縣級草原監(jiān)督管理機構(gòu)。根據(jù)新形勢、新任務(wù)、新要求，縣級草原監(jiān)督管理機構(gòu)承擔(dān)的草原管理、執(zhí)法和防火任務(wù)逐漸加重，為了進一步強化縣級草原監(jiān)督管理機構(gòu)的執(zhí)法主體地位，建議將“縣草原監(jiān)理所”更名為“縣草原監(jiān)督管理局”，在適當(dāng)增加編制，增加經(jīng)費的基礎(chǔ)上進一步調(diào)整充實和優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。